2. La fiscalisation du financement de la sécurité sociale et de la dette sociale
L'augmentation des dépenses de sécurité sociale résultant en particulier de la dynamique des risques santé et vieillesse, la croissance des déficits sociaux et le renforcement de la concurrence fiscale notamment sur le coût du travail, ont conduit la France, comme d'autres pays :
- à « fiscaliser » de manière croissante depuis les années 1990 le financement de la sécurité sociale, afin de faire face à l'augmentation des besoins de financement ;
- à diminuer les recettes « naturelles » de la sécurité sociale, par une politique de diminution des charges sociales dans le but de préserver l'emploi et la compétitivité des entreprises.
Ce double mouvement a complexifié les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Deux éléments débouchent directement sur un enchevêtrement des recettes de l'Etat et de la protection sociale : d'une part, la fiscalisation du financement de la sécurité sociale, d'autre part la fiscalisation de la dette sociale.
a) La fiscalisation du financement de la sécurité sociale
(1) Une tendance de long terme
Le mode de financement des administrations de sécurité sociale a considérablement changé depuis la fin des années 1990 . Ainsi, alors que les impôts et taxes affectés représentaient 1,7 % de leurs recettes en 1980, ce taux était de 8,9 % en 1995, de 23,7 % en 2000 et de 27,4 % en 2008 , comme le montre le tableau ci-dessous.
La création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991, puis la mise en place de « paniers fiscaux » en 2006 et 2007 afin de compenser les coûts des politiques d'allègements ou d'exonérations de charges constituent les traits marquants de cette fiscalisation.
Recettes des administrations de sécurité sociale
(en milliards d'euros)
|
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
2000 |
2005 |
2008 |
|
|
Recettes des administrations de sécurité sociale |
91,6 |
164,6 |
219,9 |
276,5 |
337,0 |
420,2 |
471,3 |
|
* dont impôts |
1,6 |
4,1 |
7,1 |
24,5 |
80,0 |
88,1 |
129,1 |
|
* dont cotisations sociales |
75,6 |
135,2 |
186,6 |
216,7 |
224,2 |
273,1 |
303,7 |
|
* dont transferts |
9,3 |
15,7 |
15,7 |
22,0 |
17,9 |
41,4 |
16,8 |
|
Part des impôts dans les recettes |
1,7 % |
2,3 % |
3,2 % |
8,9 % |
23,7 % |
21 % |
27,4 % |
Source : INSEE - comptes nationaux - Base 2000
Cette évolution est, comme cela a été décrit ci-dessus, concomitante de l'augmentation de la part des administrations de sécurité sociale dans l'ensemble des prélèvements obligatoires : en 2008 , les prélèvements obligatoires rattachés aux administrations de sécurité sociale ont représenté 22,2 % du PIB, soit un peu plus de la moitié de l'ensemble des prélèvements obligatoires . Ce chiffre était de 18,7 % en 1990.
(2) La fiscalisation du financement de la sécurité sociale a été juridiquement clarifiée depuis 2005
La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) a permis de clarifier le cadre juridique applicable à l'affectation de recettes de l'Etat et de la sécurité sociale, en précisant le domaine réservé respectif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
Il ressort ainsi des dispositions combinées des articles 36 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et de l'article 1 er de la loi organique relatives aux lois de financement que :
- les dispositions affectant des recettes de l'Etat à la sécurité sociale ne peuvent figurer qu'en loi de finances, que la ressource initiale soit exclusivement affectée à l'Etat ou qu'elle soit déjà partagée entre l'Etat et la sécurité sociale ;
- en revanche, des dispositions affectant à l'Etat, totalement ou partiellement, une recette exclusive de la sécurité sociale ne peuvent figurer qu'en loi de financement de la sécurité sociale.
(3) Toutefois l'affectation du produit de 20 impôts et taxes reste peu lisible et gagnerait à être rationalisée
Cette clarification juridique ne doit toutefois pas masquer l'éparpillement relativement complexe et peu lisible des impôts et taxes affectées (ITAF). Cette situation résulte de plusieurs facteurs :
- premièrement, l'éclatement entre différents organismes du produit de certains ITAF comme par exemple la CSG ou les droits de consommation sur les tabacs : ces derniers participent au financement, en 2009, de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), des allègements généraux, mais aussi du fonds national d'aide au logement (FNAL) et du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA). Chaque branche ou organisme reçoit ainsi, indépendamment de la nature des prestations servies, des recettes fiscales. Cette ventilation complexe ne contribue ni à mettre en évidence les logiques sous-tendant l'action des différentes branches ou organismes bénéficiaires, ni à responsabiliser les acteurs ;
- deuxièmement, l'affectation de multiples impôts (principe des paniers fiscaux) afin de compenser le coût pour la sécurité sociale de la politique de l'emploi : ainsi le premier panier fiscal compensant les allègements généraux de cotisations ne comprenait pas moins de 11 taxes ou impôts affectés en 2008 et 7 en 2009. Force est de constater que le principe du panier n'a pas pour autant entièrement clarifié, voire assaini, les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, qui restent complexes et marquées par l'imbrication persistante des domaines de compétence du projet de loi de finances, d'une part, et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'autre part ;
- troisièmement, la partition du produit de certaines taxes entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale, comme par exemple la taxe sur les véhicules de sociétés en 2007 ou la taxe sur les salaires en 2006 ;
- quatrièmement, la faible stabilité fiscale de ce système de financement.
Au total, plus de 20 impôts et taxes concourent en 2009 au financement de la sécurité sociale comme le montre le schéma ci-dessous.
Les impôts et taxes affectés
Source : commission des finances
b) La fiscalisation de la dette sociale
Le second facteur qui contribue à l'enchevêtrement des ressources de l'Etat et de la sécurité sociale résulte du système de financement de la dette sociale mis en place à partir de 1996 avec la création de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).
En effet, la résorption de la dette de la sécurité sociale, qui incombe à cette caisse, est financée non pas par des cotisations sociales, mais par l'impôt , en l'espèce la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), recette historique. La CRDS est à n'en pas douter une recette fiscale de la sécurité sociale, pesant sur l'ensemble des revenus par un taux bas (0,5 %).
Depuis 2009, les recettes de la CRDS sont complétées par 0,2 point de CSG dont l'affectation à la CADES a été effectuée dans le cadre de la reprise, fin 2008 - début 2009, des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).