N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 21
FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Henri de RAINCOURT
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS 7
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 8
I. L'ACCLIMATATION DE LA LOLF DONNE UN NOUVEL ÉLAN À LA RÉFORME DE L'ETAT 8
A. LA RÉFORME BUDGÉTAIRE, AIGUILLON DE LA RÉFORME DE L'ETAT 8
B. L'INTÉGRATION DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE AU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE 9
II. LA DIMINUTION DES CHARGES DE RÉMUNÉRATION DE L'ETAT DOIT ÊTRE ENTREPRISE 9
A. L'INFLEXION À LONG TERME DE L'AUGMENTATION DES CHARGES DE PENSION 9
B. L'OPPORTUNITÉ ET LA NÉCESSITÉ DE MENER SANS DÉLAI UNE POLITIQUE VOLONTAIRE DE DIMINUTION DES RECRUTEMENTS 10
CHAPITRE PREMIER - LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE 11
I. UNE BAISSE DES CRÉDITS LIÉE À UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE POUR 2005 11
A. VUE GÉNÉRALE 11
1. Le champ de l'agrégat « Fonction publique » 11
2. L'évolution des crédits de l'agrégat « Fonction publique » 12
B. L'ANALYSE DES CRÉDITS 13
1. L'action sociale interministérielle 13
2. Les dépenses de fonctionnement 16
3. Les dépenses d'intervention 18
4. Les dépenses en capital 18
II. LA NOUVELLE PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE CADRE DE LA LOLF 19
A. LE BUDGET DE LA FONCTION PUBLIQUE ENGLOBÉ DANS UN « PROGRAMME » 20
B. UNE LECTURE HOMOGÈNE DES COÛTS AU TRAVERS DU PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME DE L'ETAT ET PROSPECTIVE » 22
C. UNE PREMIÈRE PRÉSENTATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 23
1. Une problématique centrale, une présentation encore indicative 23
2. Des objectifs et des indicateurs dégrossis mais perfectibles 23
CHAPITRE DEUX - LES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE : LES EFFETS TÉNUS D'UN CHANGEMENT D'ORIENTATION 25
I. LA HAUSSE DES CHARGES DE FONCTION PUBLIQUE EN 2005 25
A. UNE PROGRESSION CONTRASTÉE DES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE 25
1. La forte hausse des dépenses de pension se poursuit 26
2. L'augmentation des dépenses de rémunération, quoique sous évaluée, est contenue 26
a) Une évaluation plus précise de la dépense malgré de multiples « expérimentations LOLF » 26
b) Une progression apparemment contenue 27
c) Les incertitudes quant à l'évolution de la valeur du point 27
B. LA CROISSANCE CONTINUE DE LA « DÉPENSE INDUITE » 28
1. L'évolution de la dépense induite par la fonction publique 28
2. Un découplage partiel des dépenses induites de la valeur du point à partir de 2004 29
II. UNE POLITIQUE DE DIMINUTION DES EFFECTIFS ENCORE HÉSITANTE... 30
A. L'AVÈNEMENT D'UNE NOUVELLE POLITIQUE DE RECRUTEMENT 30
1. L'augmentation des effectifs de l'Etat de 1980 à 2002 30
a) La forte augmentation des effectifs des trois fonctions publiques depuis 1980 30
b) La dérive intervenue à la fin de la précédente législature 32
2. Le « tournant » de 2003 : l'annonce d'une diminution des effectifs 33
a) En 2003, la diminution annoncée des effectifs n'a pas eu lieu 33
b) Une baisse gagée par des mesures d'ordre en 2004 33
3. Des objectifs encore modestes pour 2005 34
B. LES INCERTITUDES QUANT À LA MESURE DES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE 35
1. Les autorisations d'emploi sont peu contraignantes 35
a) Les cas de « dépassements volontaires » de l'autorisation budgétaire 35
b) Les « transferts » de personnels à des établissements publics 37
2. Les effectifs budgétaires ne sont pas les effectifs réels 37
a) Les emplois budgétaires ne comprennent pas les effectifs payés « sur crédit » 38
b) Les emplois budgétaires ne sont pas pondérés en cas de temps partiel 38
c) Les emplois budgétaires peuvent demeurer vacants 38
3. Les clarifications attendues de la LOLF 39
III. ...MALGRÉ LA PROGRESSSON CONTINUE DES CHARGES DE PENSION 39
A. UNE RÉFORME DES RETRAITES ENCORE INSENSIBLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT 39
1. La progression du poids des pensions depuis 1990 39
2. Une réforme encore insensible 41
B. UNE MISE EN PERSPECTIVE ÉLOQUENTE À L'HORIZON 2020 42
1. L'impossible statu quo 42
2. L'imbrication des problématiques 43
CHAPITRE TROIS - LES VOIES D'UNE NÉCESSAIRE INFLEXION DE LA CHARGE DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ 44
I. POURQUOI LA DIMINUTION DU NOMBRE DES FONCTIONNAIRES CONSTITUE UNE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE 44
A. SEULE UNE BAISSE DES EFFECTIFS PEUT INFLÉCHIR L'AUGMENTATION DE LA DÉPENSE DE FONCTION PUBLIQUE 44
1. La montée en charge du coût des pensions est inexorable 44
2. L'évolution des rémunérations individuelles obéit à des règles de progression dont il paraît difficile de s'abstraire 44
a) Les facteurs d'évolution des rémunérations 44
b) Le problème de la maîtrise de l'évolution des rémunérations 47
c) La rigueur actuelle 49
3. Malgré des efforts indéniables, certains facteurs renforcent encore l'inertie de la dépense 50
a) Les mesures de résorption de l'emploi précaire 50
b) Le congé de fin d'activité (CFA) 51
c) Les 35 heures 53
d) Les emplois jeunes 54
B. LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE EST FAVORABLE ... 55
1. Un recrutement visant au simple maintien des effectifs détournerait une part croissante des jeunes diplômés du secteur marchand 55
2. La démographie des fonctionnaires offre une chance historique de diminuer sensiblement les effectifs 55
C. ... POUR MENER UNE POLITIQUE CALIBRÉE DE NON REMPLACEMENT DES DÉPARTS 57
1. Les différentes hypothèses de non remplacement 57
2. Les orientations à adopter, en cohérence avec l'évolution du coût des retraites 59
II. LE GOUVERNEMENT PEUT DÉJÀ MOBILISER CERTAINS INSTRUMENTS FAVORABLES À UNE BAISSE DES EFFECTIFS 60
A. LES INSTRUMENTS MOBILISABLES À COURT TERME EXISTENT... 60
1. Le principe de mutabilité du service public 60
2. Les outils de gestion des ressources humaines 60
3. La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 61
B. ...EN ATTENDANT LA RÉFORME DE L'ÉTAT 62
CHAPITRE QUATRE - L'AUGMENTATION DES CHARGES DE PENSION DÉSORMAIS CONTENUE À TERME 63
I. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DU RÉGIME DE L'ÉTAT 63
A. LE RÉGIME DE L'ETAT CONSTITUE UNE FICTION... 63
1. Un financement encore dispersé au sein du budget général 63
2. La perspective d'une individualisation comptable en 2006 65
B. ... DONT LA DÉRIVE FINANCIÈRE ÉTAIT RÉELLE 65
II. LA RÉFORME ENGAGÉE PAR LA LOI DU 21 AOÛT 2003 CONCILIE ÉQUITÉ ET EFFICACITÉ 67
A. LE CoeUR DE LA RÉFORME : UNE DURÉE DE COTISATION ACCRUE, MAIS UN NIVEAU DE PENSION MAINTENU 68
1. L'allongement de la durée de cotisation effective, dispositif central de la réforme 68
a) L'allongement de la durée de cotisation 68
b) L'instauration d'une décote 68
c) Un niveau de pension maintenu pour une carrière complète 69
2. Une application très progressive 70
B. UNE PLUS GRANDE ÉQUITÉ VIS-À-VIS DES SALARIÉS DES AUTRES RÉGIMES 72
1. Le rapprochement des règles de liquidation 72
2. L'unification des mécanismes de revalorisation des pensions 75
3. La prise en compte des carrières longues 78
III. LA RÉFORME PERMET D'ACCOMPLIR LA MOITIÉ DU CHEMIN QUI MÈNERAIT À LA STABILISATION DES CHARGES DE PENSION 79
A. L'ÉQUILIBRE PRÉVU À L'HORIZON 2020 79
B. LES INCERTITUDES CONCERNANT LE BESOIN DE FINANCEMENT RESTANT 80
1. L'« effort supplémentaire des employeurs » 80
2. Des modalités de financement à préciser 81
C. DES GISEMENTS D'ÉCONOMIES ENCORE « À PORTÉE DE MAIN » 82
1. La bonification pour dépaysement 82
2. Les bonifications accordées à certains professeurs de l'enseignement technique 83
3. L'indemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer 84
CHAPITRE CINQ - LA RELANCE DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT 86
I. LE CHANTIER ININTERROMPU DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT 87
A. LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE : DE LA RECHERCHE DE L'ÉCONOMIE À CELLE DE L'« EFFICIENCE » 87
1. L'évaluation 87
2. Déconcentration et décentralisation 88
B. L'AMÉLIORATION DES RAPPORTS ENTRE L'ADMINISTRATION ET LES PARTICULIERS 89
II. L'ACCÉLÉRATION DÉCISIVE DE LA RÉFORME DE L'ETAT ENGAGÉE PAR LE GOUVERNEMENT ACTUEL 90
A. L'IMMINENCE DE LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 91
1. Une nouvelle logique d'objectifs et de résultats 92
2. La déclinaison de la réforme au niveau déconcentré 93
B. UN CHEMINEMENT PARALLÈLE À LA RÉFORME BUDGÉTAIRE : LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME 94
1. 2003 : la naissance des stratégies ministérielles de réforme 94
2. 2004 : la naissance d'une méthode, des ambitions nouvelles 96
C. LA RELANCE DE LA DÉCONCENTRATION 99
D. LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE 100
1. La diversification et la modernisation du recrutement 100
a) Les principes généraux 100
b) La haute fonction publique : quelle réforme pour l'ENA ? 101
2. Une plus grande mobilité fonctionnelle et géographique 102
3. La reconnaissance du mérite des fonctionnaires 103
a) Une gestion des avancements et des carrières théoriquement dynamisée 104
b) La transparence et la rationalisation des régimes indemnitaires... 104
c) ... ouvrent la voie à une diffusion de la rémunération au mérite dans la fonction publique 106
(1) Principes généraux 106
(2) Le cas des directeurs d'administrations centrales 106
4. Une meilleure connaissance des effectifs des fonctionnaires 113
5. La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) 114
6. Le renforcement des moyens informatiques 110
E. LA RELANCE DES SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES 111
1. Les simplifications de fond 111
a) La première loi de simplification du droit 111
b) La deuxième loi de simplification du droit 113
c) La perspective d'une troisième loi de simplification du droit 114
2. Les simplifications de forme 115
3. Le développement de l'administration électronique 115
a) Le programme gouvernemental « Adele » (ADministration ELEctronique 2004 / 2007) 116
b) L'amélioration des services rendus aux usagers 123
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 131
EXAMEN EN COMMISSION 126
AVANT-PROPOS
L'examen des crédits de la fonction publique appelle deux analyses distinctes.
La première est verticale : il s'agit de la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat 21 « Fonction publique ». Ils s'élèvent à 154,87 millions d'euros pour 2005, accusant une diminution de plus de 30 % . Cette baisse est principalement attribuable à une réduction de périmètre budgétaire.
La seconde est horizontale : il convient d'analyser les charges de personnel de l'Etat , qui se décomposent en rémunérations, charges sociales et pensions. Les crédits correspondants, bien que sous évalués 1 ( * ) , représentent 117,6 milliards d'euros pour 2005, marquant une augmentation de 2,31 % , lorsque celle du budget général , en conformité avec la « norme zéro volume », n'excède pas 1,8 % .
L'évolution récente des dépenses induites par la fonction publique est surtout préoccupante en ce qu'elles représentent une part croissante du budget général : de 41,3 % en 1993 , elles ont progressé jusqu'à représenter 42,5 % du budget général en 1999, puis 43,6 % en 2003 .
Afin de prendre toute la mesure de la rigidité du budget de l'Etat, il faut garder à l'esprit qu'en 2005, près de 14 % du budget général seront par ailleurs consacrés à la charge de la dette.
Ainsi, il est primordial de couper court à un enchaînement qui serait fatal au respect de nos engagements européens, à la solvabilité de l'Etat, sinon au pacte républicain . En effet, l'augmentation indéfinie des charges de personnel favorise l'accroissement du déficit et de la dette, entravant la baisse des prélèvements obligatoires, dont le niveau actuel bride notre économie et compromet la cohésion nationale.
La réforme de l'Etat , auquel le gouvernement attache la plus grande importance, est désormais ressentie comme une urgence par un nombre croissant de nos concitoyens. Elle doit continuer à expliquer et soutenir les mesures indispensables qui ont été prises concernant les retraites des fonctionnaires, et celles qui devront l'être pour diminuer les effectifs de la fonction publique .
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Avec l'impulsion de la réforme budgétaire que commande la LOLF 2 ( * ) , la réforme de l'Etat a trouvé un allant nouveau. Il en est attendu une maîtrise durable des charges de personnel de l'Etat.
Cependant , par delà les économies qui doivent normalement découler de la réforme de l'Etat via la redéfinition de son périmètre, la rationalisation de ses structures et la mesure de ses performances, la diminution des charges de rémunération doit constituer une fin en soi , un but autonome à poursuivre sans délai , que justifie la part excessive qu'occupent ces charges dans le budget général, qui, jointe à leur dynamisme, pèse dangereusement sur la dette et le niveau des prélèvements obligatoires.
I. L'ACCLIMATATION DE LA LOLF DONNE UN NOUVEL ÉLAN À LA RÉFORME DE L'ETAT
A. LA RÉFORME BUDGÉTAIRE, AIGUILLON DE LA RÉFORME DE L'ETAT
La mise en place des différents instruments requis par la LOLF s'effectue selon le calendrier instauré par l'actuel gouvernement . Ainsi, les missions, les programmes et les actions sont déjà définis, et les projets annuels de performance font l'objet d'une première présentation.
L'actualisation des « stratégies ministérielles de réformes » (SMR), présentées par les différents ministères au Parlement, augure favorablement de la qualité des discussions budgétaires à venir, dont elles pourront constituer le pendant qualitatif et pluriannuel.
En cohérence avec les progrès de la décentralisation et la pleine application la LOLF pour le PLF 2006, le gouvernement a relancé la déconcentration , au travers d'une rationalisation de l'échelon administratif régional. Des instruments sont mis en place pour que l'approfondissement de la gestion interministérielle à l'échelon territorial ne se heurte pas à une lecture trop rigide de la LOLF, qu'aurait impliquer un cloisonnement des moyens entre les différents programmes .
Un projet de loi sur la fonction publique, annoncé par le ministère de la fonction publique, devrait permettre la mise en oeuvre d'une véritable gestion de effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) , gestion que nécessitera le strict plafonnement des emplois imposé par la LOLF à compter du PLF 2006 , et qui conditionnera largement la réforme des structures de l'administration.
* 1 En raison de l'absence de provision pour revalorisation de la valeur du point (infra).
* 2 Loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.