MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du rapporteur spécial de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a réduit de 351.879 euros les crédits alloués à l'article 36-10-11 « Ecole nationale d'administration », afin de tenir compte des économies réalisées en réduisant le nombre d'élèves par promotion et en regroupant la scolarité à Strasbourg.
Par ailleurs, en seconde délibération, les crédits de l'article 43-02-10 « Centre des études européennes de Strasbourg », d'un montant de 289.074 euros, ont été annulés, cet organisme étant intégré à l'ENA.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 23 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean-Pierre Masseret, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le rapport de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a préalablement indiqué que l'examen des crédits de la fonction publique appelait deux analyses distinctes : la première portait sur la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui étaient individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat « Fonction publique », et représentaient 155 millions d'euros en 2005, en diminution de plus de 30 %. La seconde analyse concernait l'ensemble des charges de personnel de l'Etat, c'est-à-dire les crédits de rémunération, les charges sociales et les pensions ; ces crédits s'établissaient à près de 118 milliards d'euros pour 2005, en augmentation de 2,3 %.
Concernant l'agrégat « Fonction publique », M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a signalé que la baisse des crédits, de l'ordre de 30 %, était essentiellement liée à la centralisation de la gestion des prestations familiales des fonctionnaires auprès des caisses d'allocations familiales ; dans ce cadre, les crédits relatifs à la prestation de service « crèche », qui s'élevaient à 55 millions d'euros pour 2004, ne figuraient plus dans le budget de la fonction publique, mais dans celui des charges communes. Il a précisé que les crédits destinés aux autres prestations sociales interministérielles connaissaient une réduction de près de 13 millions d'euros, mais qu'en dehors de l'action sociale interministérielle, les crédits de l'agrégat « Fonction publique » affichaient une quasi-stagnation pour 2005.
Dans la perspective de la pleine application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a indiqué que la définition du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » était de nature à autoriser une lecture plus homogène des coûts, et que la présentation du projet annuel de performance (PAP) attaché à ce programme devait permettre d'amorcer un dialogue constructif avec le ministère de la Fonction publique, en vue d'améliorer les onze indicateurs de performance proposés.
Puis M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , en est arrivé à l'examen des charges globales de personnel de l'Etat, qui étaient passées de 41 % des crédits du budget général en 1993 à près de 44 % de ces crédits en 2003, et qui atteindraient probablement 45 % en 2005. Il a souhaité faire part des quatre observations que lui inspirait l'évolution des charges de fonction publique.
En premier lieu, il a indiqué que les effets du changement d'orientation pour 2003 étaient encore ténus. Il a rappelé qu'en rupture avec la tendance à l'augmentation des effectifs qui prévalait, le nouveau gouvernement avait annoncé, pour 2003, une baisse des effectifs de l'ordre du millier d'emplois, puis de 4.500 emplois pour 2004, suivie d'une nouvelle diminution de 7.200 emplois pour 2005, représentant 1 % des départs à la retraite, entraînant une économie de 186 millions d'euros, soit encore 0,1 % des charges de fonction publique.
Concernant la réforme des retraites, il a ajouté que les différentes mesures de la loi du 21 août 2003 devaient entrer en vigueur très progressivement et que l'importance du dispositif transitoire, qui menait jusqu'en 2020, pour les mesures devant engendrer le plus d'économies, avait pour effet de rendre quasiment insensibles les effets de la réforme en 2005.
En deuxième lieu, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a montré que la diminution de nombre de fonctionnaires devait constituer, aujourd'hui, une priorité pour l'Etat. La réforme des retraites n'ayant eu d'autre ambition que de freiner la progression du coût des pensions, il a avancé qu'il fallait nécessairement infléchir la charge des rémunérations pour tenter de contenir la part des crédits de la fonction publique dans le budget de l'Etat.
Il a rappelé que l'évolution individuelle des traitements obéissait à des règles dont il était difficile de s'abstraire, et que l'effet des carrières, cumulé aux mesures catégorielles et aux revalorisations de la valeur du point, avait abouti à un gain annuel moyen de pouvoir d'achat presque toujours supérieur à 2 % sur la période 1993 2004. Il a précisé que l'absence de revalorisation de la valeur du point dans le budget pour 2005 était donc compréhensible dans le contexte actuel de tension budgétaire, mais qu'il n'était pas question de baisser les rémunérations, le problème étant que les fonctionnaires étaient trop nombreux, car l'Etat tardait à se réformer.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a souligné que le nombre de départs à la retraite des agents de l'Etat augmenterait jusqu'en 2008, et se maintiendrait à un niveau historiquement élevé, probablement jusqu'en 2020, créant ainsi un contexte privilégié pour diminuer les effectifs de l'administration sans coût social. Il a indiqué que le remplacement d'un fonctionnaire sur deux procurerait 6 milliards d'euros en 2010, et ajouté que le gain attendu de la réforme des retraites approchait les 10 milliards d'euros pour le régime de l'Etat, mais seulement en 2020.
Il a rapporté qu'afin de contrebalancer, à l'horizon 2020, l'augmentation du besoin de financement des pensions, le rapport « Camdessus » avait préconisé de limiter le flux d'embauches à 40.000 personnes par an de 2005 à 2015, ce qui supposait un effort de productivité de 2,25 % par an sur la période, cette politique correspondant au remplacement d'à peine plus d'un départ sur deux à la retraite, puis indiqué que ce flux pouvait être porté à 50.000 embauches afin de « lisser » jusqu'en 2020 la politique de non-remplacement, ce qui correspondait néanmoins à un effort quatre fois supérieur à celui constaté pour 2005.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a estimé, en conséquence, qu'un indicateur devrait être mis en place, afin d'asseoir une politique de baisse des effectifs qui fût lisible. Il a précisé que cet indicateur devait permettre, en particulier, de montrer dans quelle mesure la baisse des effectifs était imputable à des gains de productivité, à des actions de décentralisation, ou de privatisation de l'action publique.
En troisième lieu, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a indiqué que l'évolution des charges de pension était désormais contenue à terme, et il a jugé que la réforme des retraites portée par la loi du 21 août 2003 était nécessaire en raison de la dérive attendue, les nouveaux besoins de financement devant atteindre 28 milliards d'euros en 2020, soit 1,3 % du produit intérieur brut, dont 21 milliards d'euros pour le régime de l'Etat. Il a rappelé que l'élément central de la réforme était l'allongement de la durée de cotisation, le niveau des pensions pour une carrière complète étant maintenu, et que la revalorisation des pensions était modernisée par le recours à une indexation sur les prix, à l'instar du régime général.
Il a ensuite annoncé que l'effet combiné de l'ensemble des mesures phares de la réforme devait réduire de 13 milliards d'euros le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020, soit un peu moins de la moitié, compte non tenu des mesures prises en faveur des « carrières longues », puis il a rappelé que la Cour des comptes avait signalé, dans son rapport particulier d'avril 2003, que des gisements d'économies subsistaient, dont le total aurait avoisiné 400 millions d'euros.
En dernier lieu, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a expliqué que la réforme de l'Etat était relancée par le gouvernement. Après avoir énuméré les principaux instruments mis en place par la LOLF, en particulier, les « projets annuels de performance » (PAP) qui devaient accompagner chaque « programme » budgétaire, et qui avaient vocation à être confrontés à des « rapports annuels de performance » (RAP), en vue de rapprocher les résultats des objectifs, il a rappelé que ce passage d'une logique de moyens à une logique de résultats impliquait, comme avait pu le souligner M. Jean Arthuis, président , une véritable « révolution culturelle ».
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , en a conclu qu'une gestion prévisionnelle des effectifs devenait indispensable, puis il a précisé que le gouvernement devait être ainsi amené à réformer profondément le statut de la fonction publique, et qu'une loi d'orientation, annoncée depuis plus d'un an, devait, enfin, permettre de faciliter certains redéploiements.
Il a indiqué ensuite que le gouvernement avait réactualisé les stratégies ministérielles de réforme (les SMR), mises en place en 2003, et que dans ce cadre, 225 « actions prioritaires » avaient été sélectionnées, desquelles était attendue une économie de 1,5 milliard d'euros, qui enregistrait l'effet de la suppression ou du redéploiement de 10.000 emplois. Il a rapporté que l'appréciation portée par un « comité d'évaluation des SMR », réuni le 14 septembre 2004 sous la présidence de M. Francis Mer, avait été nuancée, constatant notamment que les ministères hésitaient à expliciter les conséquences de leurs projets sur les effectifs.
Puis il a expliqué qu'afin d'accompagner la décentralisation et la pleine application de la LOLF, le gouvernement avait également relancé la déconcentration en rationalisant l'échelon administratif régional, le préfet de région étant amené à intervenir en amont sur la répartition des crédits au sein de « budgets opérationnels de programme », les « BOP », qui devaient constituer la déclinaison déconcentrée des programmes.
Il a précisé que la simplification de la vie des usagers, à laquelle l'administration électronique était partie liée, recevait, depuis 2003, l'apport décisif de lois de simplification du droit, dont la périodicité était annuelle, et qui portaient tant sur la forme, au travers de la codification, que sur le fond du droit.
Il a estimé toutefois que la profusion des instruments de la réforme de l'Etat, qu'il s'agisse des PAP, des mesures du plan d'administration électronique, ou des SMR, sans parler des structures induites, montrait une volonté de changement rassurante, mais aussi, parfois, conduisait à un certain brouillage de l'action suivie en faveur de la réforme de l'Etat, dont il convenait cependant de ne pas s'alarmer.
En conclusion, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
Un large débat s'est ensuite instauré.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits de la fonction publique au nom de la commission des lois , a observé qu'en matière de remplacement des effectifs, le problème se posait différemment dans les trois fonctions publiques. Concernant l'augmentation du niveau de vie des fonctionnaires, elle a signalé que les chiffres avancés par le gouvernement tenaient compte des promotions internes, qu'il était, d'après les syndicats, difficile d'agréger à l'effet des carrières. Enfin, elle a indiqué que le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat semblait avoir renoncé à une réforme générale de la fonction publique, qu'il scinderait en plusieurs textes, le premier d'entre eux devant être consacré à la fonction publique territoriale.
En réponse, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a précisé que les objectifs de non-remplacement des effectifs qu'il avait présentés ne portaient que sur la fonction publique de l'Etat, et que l'augmentation moyenne du pouvoir d'achat des fonctionnaires constituait une réalité, quelles qu'en aient été les modalités.
M. Alain Lambert , après avoir relevé la qualité de la présentation du rapporteur spécial, a souligné qu'il convenait de mesurer l'impact de la LOLF sur la mesure des effectifs qui ne seraient plus comptabilisés en emplois budgétaires mais en emplois réels. Puis il a suggéré de substituer à un objectif de non-remplacement un plafonnement en valeur des dépenses affectées au personnel.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , lui a alors indiqué que ces deux points étaient effectivement liés, et qu'il se proposait de suivre la démarche ainsi suggérée à l'occasion de son prochain rapport budgétaire.
M. Adrien Gouteyron a alors posé la question de l'impact financier du remplacement des effectifs qui, dans les très nombreux corps de la fonction publique, se traduisait par des recrutements à un niveau de rémunération moindre que celui des fonctionnaires partants.
En réponse, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , lui a indiqué que l'effet des carrières, évalué à + 2 % en moyenne annuelle, se trouvait contrebalancé par l'effet « entrée-sortie », évalué à - 2 % en moyenne annuelle.
Puis M. Joël Bourdin s'est interrogé sur l'acclimatation, au sein des différentes administrations, d'une culture de l'évaluation qui lui semblait nécessaire pour parvenir à une rationalisation des structures et à une diminution des effectifs.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , lui a précisé que les rapports annuels de performance mis en place par la LOLF devaient constituer les instruments privilégiés de cette évaluation. M. Jean Arthuis, président, a alors ajouté que l'évaluation de la performance serait particulièrement nécessaire pour récompenser les fonctionnaires dans la perspective d'une prise en compte de leurs mérites.
A l'issue de ce débat, sur la proposition de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , la commission a donné un avis favorable à l'adoption de ce budget.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Réunie le mardi 23 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir procédé à l' examen du rapport de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , sur les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2005, a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2005.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.