Projet de loi de finances pour 2005 : Fonction publique et réforme de l'Etat

Rapport général n° 74 (2004-2005) de M. Henri de RAINCOURT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 novembre 2004

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• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE
  VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. L'ACCLIMATATION DE LA LOLF DONNE UN NOUVEL ÉLAN À LA RÉFORME DE L'ETAT
    
    • A. LA RÉFORME BUDGÉTAIRE, AIGUILLON DE LA RÉFORME DE L'ETAT
      
    • B. L'INTÉGRATION DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE AU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE
      
  • II. LA DIMINUTION DES CHARGES DE RÉMUNÉRATION DE L'ETAT DOIT ÊTRE ENTREPRISE
    
    • A. L'INFLEXION À LONG TERME DE L'AUGMENTATION DES CHARGES DE PENSION
      
    • B. L'OPPORTUNITÉ ET LA NÉCESSITÉ DE MENER SANS DÉLAI UNE POLITIQUE VOLONTAIRE DE DIMINUTION DES RECRUTEMENTS
      
• CHAPITRE PREMIER
  
  LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE
  
  • I. UNE BAISSE DES CRÉDITS LIÉE À UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE POUR 2005
    
    • A. VUE GÉNÉRALE
      
      • 1. Le champ de l'agrégat « Fonction publique »
        
      • 2. L'évolution des crédits de l'agrégat « Fonction publique »
        
    • B. L'ANALYSE DES CRÉDITS
      
      • 1. L'action sociale interministérielle
        
      • 2. Les dépenses de fonctionnement
        
      • 3. Les dépenses d'intervention
        
      • 4. Les dépenses en capital
        
  • II. LA NOUVELLE PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE CADRE DE LA LOLF
    
    • A. LE BUDGET DE LA FONCTION PUBLIQUE ENGLOBÉ DANS UN « PROGRAMME »
      
    • B. UNE LECTURE HOMOGÈNE DES COÛTS AU TRAVERS DU PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME DE L'ETAT ET PROSPECTIVE »
      
    • C. UNE PREMIÈRE PRÉSENTATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
      
      • 1. Une problématique centrale, une présentation encore indicative
        
      • 2. Des objectifs et des indicateurs dégrossis mais perfectibles
        
• CHAPITRE DEUX
  
  LES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE : LES EFFETS TÉNUS D'UN CHANGEMENT D'ORIENTATION
  
  • I. LA HAUSSE DES CHARGES DE FONCTION PUBLIQUE EN 2005
    
    • A. UNE PROGRESSION CONTRASTÉE DES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE
      
      • 1. La forte hausse des dépenses de pension se poursuit
        
      • 2. L'augmentation des dépenses de rémunération, quoique sous évaluée, est contenue
        
        • (1) Une évaluation plus précise de la dépense malgré de multiples « expérimentations LOLF »
          
        • (2) Une progression apparemment contenue
          
        • (3) Les incertitudes quant à l'évolution de la valeur du point
          
    • B. LA CROISSANCE CONTINUE DE LA « DÉPENSE INDUITE »
      
      • 1. L'évolution de la dépense induite par la fonction publique
        
      • 2. Un découplage partiel des dépenses induites de la valeur du point à partir de 2004
        
  • II. UNE POLITIQUE DE DIMINUTION DES EFFECTIFS ENCORE HÉSITANTE...
    
    • A. L'AVÈNEMENT D'UNE NOUVELLE POLITIQUE DE RECRUTEMENT
      
      • 1. L'augmentation des effectifs de l'Etat de 1980 à 2002
        
        • (1) La forte augmentation des effectifs des trois fonctions publiques depuis 1980
          
        • (2) La dérive intervenue à la fin de la précédente législature
          
      • 2. Le « tournant » de 2003 : l'annonce d'une diminution des effectifs
        
        • (1) En 2003, la diminution annoncée des effectifs n'a pas eu lieu
          
        • (2) Une baisse gagée par des mesures d'ordre en 2004
          
      • 3. Des objectifs encore modestes pour 2005
        
    • B. LES INCERTITUDES QUANT À LA MESURE DES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE
      
      • 1. Les autorisations d'emploi sont peu contraignantes
        
        • (1) Les cas de « dépassements volontaires » de l'autorisation budgétaire
          
        • (2) Les « transferts » de personnels à des établissements publics
          
      • 2. Les effectifs budgétaires ne sont pas les effectifs réels
        
        • (1) Les emplois budgétaires ne comprennent pas les effectifs payés « sur crédit »
          
        • (2) Les emplois budgétaires ne sont pas pondérés en cas de temps partiel
          
        • (3) Les emplois budgétaires peuvent demeurer vacants
          
      • 3. Les clarifications attendues de la LOLF
        
  • III. ...MALGRÉ LA PROGRESSSON CONTINUE DES CHARGES DE PENSION
    
    • A. UNE RÉFORME DES RETRAITES ENCORE INSENSIBLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT
      
      • 1. La progression du poids des pensions depuis 1990
        
      • 2. Une réforme encore insensible
        
    • B. UNE MISE EN PERSPECTIVE ÉLOQUENTE À L'HORIZON 2020
      
      • 1. L'impossible statu quo
        
      • 2. L'imbrication des problématiques
        
• CHAPITRE TROIS
  
  LES VOIES D'UNE NÉCESSAIRE INFLEXION DE LA CHARGE DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ
  
  • I. POURQUOI LA DIMINUTION DU NOMBRE DES FONCTIONNAIRES CONSTITUE UNE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE
    
    • A. SEULE UNE BAISSE DES EFFECTIFS PEUT INFLÉCHIR L'AUGMENTATION DE LA DÉPENSE DE FONCTION PUBLIQUE
      
      • 1. La montée en charge du coût des pensions est inexorable
        
      • 2. L'évolution des rémunérations individuelles obéit à des règles de progression dont il paraît difficile de s'abstraire
        
        • (1) Les facteurs d'évolution des rémunérations
          
        • (2) Le problème de la maîtrise de l'évolution des rémunérations
          
        • (3) La rigueur actuelle
          
      • 3. Malgré des efforts indéniables, certains facteurs renforcent encore l'inertie de la dépense
        
        • (1) Les mesures de résorption de l'emploi précaire
          
        • (2) Le congé de fin d'activité (CFA)
          
        • (3) Les 35 heures
          
        • (4) Les emplois jeunes
          
    • B. LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE EST FAVORABLE ...
      
      • 1. Un recrutement visant au simple maintien des effectifs détournerait une part croissante des jeunes diplômés du secteur marchand
        
      • 2. La démographie des fonctionnaires offre une chance historique de diminuer sensiblement les effectifs
        
    • C. ... POUR MENER UNE POLITIQUE CALIBRÉE DE NON REMPLACEMENT DES DÉPARTS
      
      • 1. Les différentes hypothèses de non remplacement
        
      • 2. Les orientations à adopter, en cohérence avec l'évolution du coût des retraites
        
  • II. LE GOUVERNEMENT PEUT DÉJÀ MOBILISER CERTAINS INSTRUMENTS FAVORABLES À UNE BAISSE DES EFFECTIFS
    
    • A. LES INSTRUMENTS MOBILISABLES À COURT TERME EXISTENT...
      
      • 1. Le principe de mutabilité du service public
        
      • 2. Les outils de gestion des ressources humaines
        
      • 3. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
        
    • B. ...EN ATTENDANT LA RÉFORME DE L'ÉTAT
      
• CHAPITRE QUATRE
  
  L'AUGMENTATION DES CHARGES DE PENSION DÉSORMAIS CONTENUE À TERME
  
  • I. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DU RÉGIME DE L'ÉTAT42
    
    • A. LE RÉGIME DE L'ETAT CONSTITUE UNE FICTION...
      
      • 1. Un financement encore dispersé au sein du budget général
        
      • 2. La perspective d'une individualisation comptable en 2006
        
    • B. ... DONT LA DÉRIVE FINANCIÈRE ÉTAIT RÉELLE
      
  • II. LA RÉFORME ENGAGÉE PAR LA LOI DU 21 AOÛT 2003 CONCILIE ÉQUITÉ ET EFFICACITÉ
    
    • A. LE CoeUR DE LA RÉFORME : UNE DURÉE DE COTISATION ACCRUE, MAIS UN NIVEAU DE PENSION MAINTENU
      
      • 1. L'allongement de la durée de cotisation effective, dispositif central de la réforme
        
        • (1) L'allongement de la durée de cotisation
          
        • (2) L'instauration d'une décote
          
        • (3) Un niveau de pension maintenu pour une carrière complète
          
      • 2. Une application très progressive
        
    • B. UNE PLUS GRANDE ÉQUITÉ VIS-À-VIS DES SALARIÉS DES AUTRES RÉGIMES
      
      • 1. Le rapprochement des règles de liquidation
        
      • 2. L'unification des mécanismes de revalorisation des pensions
        
      • 3. La prise en compte des carrières longues
        
  • III. LA RÉFORME PERMET D'ACCOMPLIR LA MOITIÉ DU CHEMIN QUI MÈNERAIT À LA STABILISATION DES CHARGES DE PENSION
    
    • A. L'ÉQUILIBRE PRÉVU À L'HORIZON 2020
      
    • B. LES INCERTITUDES CONCERNANT LE BESOIN DE FINANCEMENT RESTANT
      
      • 1. L'« effort supplémentaire des employeurs »
        
      • 2. Des modalités de financement à préciser
        
    • C. DES GISEMENTS D'ÉCONOMIES ENCORE « À PORTÉE DE MAIN »
      
      • 1. La bonification pour dépaysement
        
      • 2. Les bonifications accordées à certains professeurs de l'enseignement technique
        
      • 3. L'indemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer
        
• CHAPITRE CINQ
  
  LA RELANCE DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
  
  • I. LE CHANTIER ININTERROMPU DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
    
    • A. LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE : DE LA RECHERCHE DE L'ÉCONOMIE À CELLE DE L'« EFFICIENCE »
      
      • 1. L'évaluation
        
      • 2. Déconcentration et décentralisation
        
    • B. L'AMÉLIORATION DES RAPPORTS ENTRE L'ADMINISTRATION79
      
  • II. L'ACCÉLÉRATION DÉCISIVE DE LA RÉFORME DE L'ETAT ENGAGÉE PAR LE GOUVERNEMENT ACTUEL
    
    • A. L'IMMINENCE DE LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
      
      • 1. Une nouvelle logique d'objectifs et de résultats
        
      • 2. La déclinaison de la réforme au niveau déconcentré
        
    • B. UN CHEMINEMENT PARALLÈLE À LA RÉFORME BUDGÉTAIRE : LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME
      
      • 1. 2003 : la naissance des stratégies ministérielles de réforme
        
      • 2. 2004 : la naissance d'une méthode, des ambitions nouvelles
        
    • C. LA RELANCE DE LA DÉCONCENTRATION
      
    • D. LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE
      
      • 1. La diversification et la modernisation du recrutement
        
        • (1) Les principes généraux
          
        • (2) La haute fonction publique : quelle réforme pour l'ENA ?
          
      • 2. Une plus grande mobilité fonctionnelle et géographique
        
      • 3. La reconnaissance du mérite des fonctionnaires
        
        • (1) Une gestion des avancements et des carrières théoriquement dynamisée
          
        • (2) La transparence et la rationalisation des régimes indemnitaires...
          
        • (3) ... ouvrent la voie à une diffusion de la rémunération au mérite dans la fonction publique
          
        • (4) Principes généraux
          
        • (5) Le cas des directeurs d'administrations centrales
          
      • 4. Une meilleure connaissance des effectifs des fonctionnaires
        
      • 5. La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)
        
      • 6. Le renforcement des moyens informatiques
        
    • E. LA RELANCE DES SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES
      
      • 1. Les simplifications de fond
        
        • (1) La première loi de simplification du droit
          
        • (2) La deuxième loi de simplification du droit
          
        • (3) La perspective d'une troisième loi de simplification du droit
          
      • 2. Les simplifications de forme
        
      • 3. Le développement de l'administration électronique
        
        • (1) Le programme gouvernemental « Adele » (ADministration ELEctronique 2004 / 2007)
          
        • (2) L'amélioration des services rendus aux usagers
          
• MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
  L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• EXAMEN EN COMMISSION