N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 9
ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
Rapporteur spécial : Mme Fabienne KELLER
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 7
A. UN MINISTÈRE QUI CONSOMME DAVANTAGE DE CRÉDITS 7
1. L'exécution 2003 : une consommation de crédits en nette amélioration 7
2. L'exécution du budget 2004 au cours du premier semestre 9
3. Les voies d'amélioration de la gestion du ministère 11
B. UN BUDGET QUI TRADUIT DE BONNES ORIENTATIONS MAIS QUI RESTE PEU LISIBLE ET SOULÈVE UN PROBLÈME DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE 11
1. De bonnes priorités 11
2. Une nomenclature budgétaire qui ne permet pas d'identifier les mesures financées 12
3. Un budget qui soulève un problème de sincérité 13
a) Un budget 2004 viable grâce au fonds de concours versé par les agences de l'eau 13
b) Un budget 2005 qui ne rend pas compte de la réalité budgétaire du ministère 14
C. LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 16
1. La nouvelle nomenclature proposée 16
a) Une mission écologie et développement durable décomposée en trois programmes 16
b) Un programme géré par le ministère de l'écologie et du développement durable au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur universitaire » 18
c) La mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'écologie 19
d) Les documents de politique transversale envisagés 19
2. L'appréciation de votre rapporteur spécial et les réflexions actuelles du ministère 19
a) L'articulation entre les deux programmes thématiques 19
b) Un programme support trop développé 20
3. Les objectifs et les indicateurs 21
a) La méthode employée par le ministère pour définir ses objectifs et ses indicateurs 21
b) Première appréciation 22
4. Les expérimentations 24
a) L'expérimentation menée en 2004 24
b) Les expérimentations envisagées en 2005 25
II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS 27
A. VUE D'ENSEMBLE 27
B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE 29
1. Les dépenses ordinaires 30
2. Les dépenses en capital 30
C. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE MIS EN PERSPECTIVE 31
1. L'effort des différents ministères en faveur de l'environnement 31
2. Les établissements publics sous tutelle : des moyens très importants 32
III. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT 35
A. AGRÉGAT 21 : PROTECTION DE LA NATURE, SITES ET PAYSAGES 35
1. La création d'un réseau d'espaces protégés 35
a) Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres 36
b) Les parcs nationaux 36
c) Les réserves naturelles nationales 36
d) La protection et la réhabilitation des sites et paysages 39
e) Le GIP ATEN (Ateliers techniques des espaces naturels) 39
2. La conservation, la gestion et le suivi de la diversité biologique et paysagère 39
a) L'avancement du réseau « Natura 2000 » 40
b) Les parcs naturels régionaux 40
c) L'Office national de la chasse et de la faune sauvage 42
d) Les autres actions 43
B. AGRÉGAT 22 : PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES 44
1. Des crédits en diminution de 15,3 % 44
2. L'évolution des dépenses de l'agrégat 45
3. L'évolution des moyens consacrés à la politique de l'eau selon la présentation retenue dans le cadre de la LOLF 47
4. Le Conseil supérieur de la pêche : un effort de reprise en main 48
C. AGRÉGAT 23 : PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES 49
1. La prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles et agricoles 50
a) Un effort pour lutter contre les risques technologiques 50
b) L'INERIS 51
c) L'AFSSE 51
2. La prévention des risques naturels 51
3. La réduction des pollutions et des nuisances et la maîtrise de l'énergie 51
a) La préservation de la qualité de l'air 51
b) La lutte contre les nuisances sonores 52
c) L'ADEME 52
4. La maîtrise des risques nucléaires de leurs conséquences sur l'homme et l'environnement 53
D. AGRÉGAT 31 : SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES 54
1. Des effectifs en hausse 56
a) Les effectifs directs : 3.650 emplois en 2005 56
b) Les emplois financés à partir du budget du ministère de l'écologie et du développement durable 57
2. Les principaux axes financés par l'agrégat 59
a) Le renforcement de l'inspection des installations classées 59
b) La diminution des moyens de fonctionnement du ministère 61
c) Le partenariat avec les associations 61
d) La transformation de l'IFEN en service à compétence nationale 63
e) Le Fonds de la recherche scientifique et technologique 64
ANNEXE LA TUTELLE DES AGENCES DE L'EAU 65
I. LA TUTELLE DES AGENCES DE L'EAU : DES AMÉLIORATIONS EN COURS QUI DOIVENT ÊTRE POURSUIVIES 65
A. DES ÉTABLISSEMENTS DONT L'ACTION S'INTÈGRE DANS DES PROGRAMMES PLURIANNUELS D'INTERVENTION 65
1. Des établissements publics dotés d'une forte autonomie 65
2. Une action qui s'inscrit dans un cadre pluriannuel d'action 66
a) L'élaboration des programmes d'intervention des agences 66
b) Le huitième programme 67
B. UNE TUTELLE DÉLICATE 68
1. L'exercice de la tutelle 68
a) Une tutelle partagée 68
b) Les outils de suivi 69
2. Des conditions d'exercice de la tutelle en voie d'amélioration 71
a) Un « contexte difficile » 71
b) Des améliorations en cours qui doivent être poursuivies 71
II. LE FONDS DE CONCOURS VERSÉ EN 2004 : QUELLES CONSÉQUENCES ? 74
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DES AGENCES 74
B. LA TRÉSORERIE DES AGENCES ET LA RÉACTION DE L'ETAT 75
1. Les règles relatives à la gestion de la trésorerie des agences de l'eau 75
2. Une trésorerie importante qui a entraîné une action de l'Etat 77
C. QUELLES CONSÉQUENCES ? 83
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 85
EXAMEN EN COMMISSION 87
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. UN MINISTÈRE QUI CONSOMME DAVANTAGE DE CRÉDITS
1. L'exécution 2003 : une consommation de crédits en nette amélioration
Les crédits ouverts en loi de finances ont été modifiés par plusieurs mouvements réglementaires qui comprennent :
- 28,41 millions d'euros d'annulations en loi de finances rectificative pour 2003 ;
- les reports de la gestion 2002, pour un total de 366,29 millions d'euros ;
- le rattachement de fonds de concours pour un total de 2,31 millions d'euros ;
- les transferts (- 126,16 millions d'euros) et répartitions (0,11 million d'euros) en provenance ou à destination d'autres ministères ;
- une ouverture de crédits pour un montant de 21,5 millions d'euros ;
- des annulations de crédits en cours de gestion à hauteur de 75,34 millions d'euros ;
- une ouverture de crédits par décret d'avance pour un montant de 23 millions d'euros.
Les crédits disponibles pour la gestion 2003 se sont en définitive élevés à 951,6 millions d'euros, soit 123,9 % du montant des ouvertures inscrites dans la loi de finances initiale. Le taux de consommation global s'établit à 96 % des crédits disponibles (95,9 % pour les dépenses ordinaires et 96,17 % pour les crédits de paiement) , contre 66,66 % en 2002. Ce taux de consommation marque donc une très forte amélioration de la consommation des crédits, et ce d'autant plus que certaines annulations ont été inférieures aux réserves de régulation constituées en cours de gestion, ce qui a dégagé un solde disponible après la clôture de gestion (10,82 millions d'euros ont ainsi dû être reportés), et que par ailleurs les ouvertures de crédits de la loi de finances rectificative n'ont pu être engagées que partiellement.
Le temps où le ministère de l'écologie et du développement durable était « en état de sous-consommation chronique », pour reprendre l'expression de la Cour des comptes, est donc révolu. Le compte-rendu de gestion budgétaire permet d'analyser l'exécution des crédits par agrégat de la manière suivante.
(1) Agrégat 21 : protection de la nature, sites et paysages
Les crédits ouverts représentent 93,7 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées en cours d'année tiennent aux reports de crédits de l'exercice 2002 (8,8 millions d'euros), aux annulations (18,7 millions d'euros) et aux ouvertures en loi de finances rectificative (1,7 million d'euros).
Le taux de consommation a été de 97,2 %. Les régulations budgétaires, qui ont amputé de 11 % les moyens d'action de la direction de la nature et des paysages sur la loi de finances initiale pour 2003, ont entraîné de réelles difficultés de gestion. Les gels intervenus en cours d'année ont affecté les actions menées par le monde associatif, le démarrage du dispositif Natura 2000 et le paiement des dépenses sur conventions à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
(2) Agrégat 22 : protection de l'eau et des milieux aquatiques
Les crédits ouverts représentent 362,91 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications intervenues correspondent aux reports des crédits (31 millions d'euros), au rattachement de fonds de concours (1,6 million d'euros), aux annulations (9,7 millions d'euros, dont 4,3 millions d'euros en loi de finances rectificative), mais surtout aux ouvertures de crédits POLMAR (49,5 millions d'euros, dont 44,5 millions d'euros en décrets d'ouverture ou d'avances et 5 millions d'euros par transfert du ministère de l'équipement).
L e taux de consommation a été de 90,3 %. Ce taux est en nette progression par rapport à 2002 (57,6 %), alors même que les crédits ouverts en 2003 (103 millions d'euros) etaient supérieurs aux crédits ouverts en 2002 (84,4 millions d'euros).
(3) Agrégat 23 : prévention des pollutions et des risques
Les crédits ouverts représentent 162,4 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées aux crédits initiaux sont constituées par les reports (258,3 millions d'euros dont 247 millions d'euros pour l'ADEME) et les annulations (33 millions d'euros, dont 13 millions d'euros en loi de finances rectificative).
Le taux de consommation s'est nettement amélioré en 2003 et a atteint 97,5 %, contre 63,8 % en 2002. Le chapitre 67-30 (subventions à l'ADEME) qui représente près de la moitié de la dotation de l'agrégat, a atteint un taux de consommation de 99 %, contre 46 % l'année précédente.
(4) Agrégat 31 : soutien aux politiques environnementales
Les crédits ouverts ne représentent que 38,6 % des crédits inscrits en loi de finances. Les modifications apportées en cours d'année ont été les suivantes : transferts pour un montant de - 131,2 millions d'euros correspondant au mouvement habituel permettant d'affecter les crédits de rémunération aux ministères (équipement, finances, agriculture et santé), qui assurent effectivement la gestion de la paie des personnels employés par le ministère de l'écologie et du développement durable ; reports des crédits de l'exercice 2002 (41,2 millions d'euros) ; fonds de concours (0,7 million d'euros) ; répartitions (0,1 million d'euros) et annulations (44 millions d'euros, dont 12,9 millions d'euros en loi de finances rectificative).
Le taux de consommation a été de 90,9 %. Ce taux est progression par rapport à 2002 (71,02 %), alors même que la gestion a été perturbée par deux régulations budgétaires