EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 3 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'écologie et du développement durable, sur le rapport de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a exposé que les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable étaient de 825,25 millions d'euros en 2005, contre 856,44 millions d'euros en 2004, ce qui représentait une baisse apparente de 3,6 % et de 3,2 % si l'on neutralisait les transferts entre sections budgétaires.
Toutefois, elle a fait valoir qu'une telle présentation rendait mal compte de la réalité budgétaire du ministère et a estimé que ce projet de budget soulevait un problème de sincérité budgétaire. Elle a rappelé, en effet, que le budget 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable ne pouvait être appréhendé sans le fonds de concours de 210 millions d'euros versé par quatre agences de l'eau, sur lesquels 135 millions d'euros étaient venus abonder les crédits de l'ADEME. Elle a remarqué que, si ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau pouvait se justifier, dans la mesure où certaines agences disposaient d'une abondante trésorerie, le mécanisme avait été critiqué par M. Philippe Adnot, alors rapporteur spécial, qui avait en particulier remarqué qu'il s'agissait d'une réponse conjoncturelle au problème de financement de l'ADEME.
Elle a précisé que les crédits baissaient de 22,6 % par rapport aux moyens résultant en 2004 des ouvertures en loi de finances initiale et des moyens provenant du fonds de concours versé par les agences de l'eau.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a toutefois indiqué que le ministre de l'écologie et du développement durable, M. Serge Lepeltier, avait annoncé que 141 millions d'euros seraient inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, afin de compléter les moyens dont disposerait son ministère en 2005 pour mener ses politiques :
- 130 millions d'euros devraient ainsi venir abonder les crédits de l'ADEME ;
- 8 millions d'euros devraient être accordés au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres ;
- 3 millions d'euros seraient versés au profit de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).
Elle a expliqué qu'une partie importante de ces 141 millions d'euros correspondait à des crédits reportés de 2003 vers 2004, qui avaient ensuite été gelés.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a fait valoir que, si les annonces du ministre de l'écologie et du développement durable se concrétisaient en projet de loi de finances rectificative pour 2004, le budget 2005 du ministère pourrait alors être analysé de deux manières :
- d'une part, une augmentation significative des crédits par rapport au seul « bleu », puisque les crédits augmenteraient ainsi de 17 %, pour s'élever à environ 966 millions d'euros ;
- d'autre part, une diminution atténuée mais réelle des crédits, d'environ 9,4 %, par rapport aux moyens dont avait bénéficié le ministère en 2004 grâce au concours exceptionnel des agences de l'eau.
Elle a toutefois rappelé que le Parlement se prononçait sur les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour l'année à venir, qui ne reflétaient pas la situation réelle du ministère de l'écologie et du développement durable en 2005, et a regretté cette situation, même si le ministre de l'écologie et du développement durable avait clairement annoncé et détaillé l'opération qui serait proposée.
En outre, elle a observé que la question d'un mode de financement pérenne de l'ADEME restait posée et a souligné la nécessité de rebaser ses dotations, pour que le Parlement ait enfin une vision complète de ce budget.
Elle a par ailleurs signalé que, d'un point de vue technique, la lecture de ce budget n'était guère aisée, dans la mesure où la nomenclature actuelle ne permettait pas d'identifier la plupart des mesures financées.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite rapproché les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable de l'effort global des ministères en faveur de l'environnement, notant que celui-ci baisserait en 2005 par rapport à 2004, revenant de 3,48 milliards d'euros à 2,96 milliards d'euros. Elle a, en particulier, souligné la diminution des crédits consacrés à l'environnement par le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, qui découlait notamment de la très forte baisse des subventions d'investissement aux transports urbains et interurbains.
Puis elle a indiqué que les priorités définies par le ministère de l'écologie et du développement durable lui paraissaient bonnes. Elle a approuvé la volonté du ministre de rénover la politique de l'eau, grâce à un décroisement des financements des interventions respectives de l'Etat et des agences de l'eau, de même que l'effort mené en matière de prévention des dommages liés aux inondations et d'inspection des installations classées.
Même si le nombre total des effectifs du ministère devrait croître à nouveau en 2005, pour s'établir à 3.650 personnes, elle a indiqué qu'un effort de maîtrise des dépenses de personnel et des moyens de fonctionnement du ministère avait été mené et a précisé que l'augmentation des effectifs s'expliquait, en partie, par la transformation de l'Institut français de l'environnement (IFEN) en service à compétence nationale.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a ensuite attiré l'attention sur le fait que le ministère consommait désormais davantage de crédits, ce dont témoignaient les exécutions 2003 et 2004, et a observé que le ministère prévoyait de dépenser l'an prochain 990 millions d'euros, ce qui était bien supérieur aux crédits inscrits dans son projet de budget. Elle a précisé que la régulation budgétaire avait perturbé la conduite des politiques du ministère.
Elle a ensuite fait le point sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en rappelant, tout d'abord, l'architecture qui avait été retenue dans la maquette gouvernementale du 16 juin 2004.
Elle a observé que les deux programmes thématiques de la mission « Ecologie et développement durable » étaient censés représenter les deux grands domaines d'action du ministère : la prévention des risques et la lutte contre les pollutions, d'une part ; la gestion des milieux, d'autre part. Elle a noté que cette distinction paraissait assez cohérente et avait été défendue par le ministère, dans la mesure où elle prenait en compte le caractère transversal des politiques menées, sans s'arrêter aux limites administratives actuelles.
Elle a souligné que la principale difficulté qui en résultait concernait la politique de l'eau, « à cheval » sur les deux programmes. Elle a, à cet égard, précisé que le ministère réfléchissait actuellement à une évolution de sa structure et à la création d'un programme dédié à la politique de l'eau. Elle a noté que le directeur de l'eau était le seul directeur du ministère à ne pas être responsable de programme, ce qui pouvait susciter quelques craintes administratives de voir les crédits de l'eau être considérés comme moins prioritaires, alors que la LOLF permettait la fongibilité des crédits au sein des programmes. Au-delà des questions strictement administratives d'organisation interne du ministère, elle a précisé qu'était avancée l'idée selon laquelle la direction de l'eau serait moins à même de s'imposer face aux agences de l'eau si elle ne disposait pas d'un programme clairement identifié.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a toutefois estimé que la maquette actuelle des missions et programmes au sens de la LOLF, qui n'avait pas encore été testée, ne saurait être remise en cause dans la précipitation, ni en fonction de critères uniquement fondés sur la structure administrative actuelle du ministère. Elle a fait valoir qu'il n'était pas certain qu'un découpage budgétaire eût une influence significative en la matière.
Elle a par ailleurs indiqué que le programme « Soutien aux politiques environnementales » apparaissait surdimensionné par rapport à l'ensemble de la mission « Ecologie et développement durable ».
S'agissant des objectifs et indicateurs associés aux programmes, elle a indiqué que le travail de réflexion devait encore être poursuivi. En conclusion, elle a présenté les expérimentations menées par le ministère dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention et souligné que le budget de l'écologie et du développement durable restait perfectible, dans sa présentation, car elle n'apparaissait pas totalement conforme aux principes définis par la LOLF.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis des crédits de l'écologie et du développement durable de la commission des affaires culturelles , a rappelé qu'il s'intéressait plus particulièrement à « l'environnement de surface ». Il a relevé que l'agrégat relatif à la protection de la nature était celui qui progressait le plus et il s'est félicité de l'augmentation des crédits accordés aux réserves naturelles.
Il a souligné la difficulté de lecture du budget et s'est interrogé sur l'affectation des 141 millions d'euros complémentaires qui devraient être ouverts en loi de finances rectificative pour 2004. Il a exprimé des craintes sur la politique de l'eau et a espéré que le projet de loi sur l'eau permettrait d'apporter des réponses. Il s'est par ailleurs réjoui de la mise en oeuvre du plan « Loire ». En revanche, il a noté la forte baisse des crédits consacrés à la politique des paysages.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a indiqué que 130 millions d'euros devraient être accordés à l'ADEME en loi de finances rectificative pour 2004 afin que cette agence puisse continuer à assumer ses engagements. Elle a, à cet égard, relevé que l'ADEME assurait toujours la gestion de la filière des huiles alors qu'elle aurait dû en être déchargée en 2004. Elle a observé, par ailleurs, que la mise aux normes des incinérateurs de déchets risquait de se révéler difficile et a souligné la nécessité de conduire, en ce domaine, une politique inscrite dans la durée.
M. Philippe Adnot a salué le travail du rapporteur spécial sur un sujet complexe et a jugé que le ministère de l'écologie et du développement durable n'avait pas choisi s'il constituait un ministère de mission, transversal, ou s'il devait être un ministère de gestion. Il a rappelé que les difficultés actuelles du ministère résultaient notamment de la situation passée de l'ADEME.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a rappelé que l'écologie et le développement durable devaient constituer une politique transversale et a évoqué l'impact de la diminution des subventions accordées aux transports urbains et interurbains.
M. Henri Torre a estimé qu'il était nécessaire d'accorder des crédits supplémentaires à l'ADEME et a souhaité savoir si un nouveau prélèvement sur la trésorerie des agences de l'eau était envisagé en 2005.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a confirmé qu'aucun prélèvement exceptionnel sur la trésorerie des agences de l'eau n'était envisagé l'an prochain et est revenue sur le décroisement des interventions de l'Etat et des agences de l'eau.
Faisant part de sa propre expérience, M. Denis Badré a constaté que le ministère de l'écologie et du développement durable était un petit ministère qui se cherchait depuis toujours et avait du mal à peser face aux « grands ministères », notamment le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Il a estimé que le ministère de l'écologie et du développement durable devait être un ministère d'impulsion bien plus que de gestion et a jugé nécessaire de faire le point à l'avenir sur trois sujets : la gestion des personnels, les liens entre les DRIRE et les DIREN et la sûreté nucléaire.
Il a reconnu que l'inscription de la politique de l'eau au sein de la nouvelle structuration budgétaire n'était pas une solution évidente.
M. Adrien Gouteyron a souhaité obtenir des précisions sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds « Barnier ».
M. Claude Haut est revenu sur la situation de ce fonds, en précisant qu'il rencontrait des difficultés à dépenser les crédits dont il disposait en raison de la complexité des dossiers de financement.
Mme Marie-France Beaufils a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation et a souligné que l'environnement devait être au coeur de la politique de chacun des ministères. Elle a exprimé son inquiétude quant à la mise aux normes des incinérateurs de déchets, soulignant que tout retard en la matière aurait des conséquences préjudiciables. Elle a par ailleurs observé que la mise en oeuvre du plan « Loire » n'était pas terminée et qu'il devait s'agir d'une action continue.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a relevé la convergence des intervenants sur le caractère transversal des actions menées en faveur de l'écologie. Elle a indiqué comprendre l'inquiétude de Mme Marie-France Beaufils s'agissant de la mise aux normes des incinérateurs et a noté que la mise en oeuvre du plan « Loire » se poursuivait.
M. Michel Moreigne, après avoir relevé que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) recevrait des crédits en 2005, a souhaité savoir si des subventions seraient également versées aux maisons départementales de la chasse.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a précisé que les 5 millions d'euros inscrits au budget 2005 concernaient l'ONCFS.
M. Jean Arthuis, président , a observé que les collectivités territoriales exprimaient des préoccupations très fortes en matière de traitement des déchets ménagers et a souhaité que cette question puisse être réglée rapidement. Puis il a estimé que le déficit public important que la France connaissait actuellement pouvait être considéré comme une « offense au développement durable ».
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'écologie et du développement durable .
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Réunie le mercredi 3 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'examen des crédits de l' écologie et du développement durable, sur le rapport de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2005.
Réunie le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a confirmé sa position après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .