II. LE FONDS DE CONCOURS VERSÉ EN 2004 : QUELLES CONSÉQUENCES ?
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DES AGENCES
Le tableau suivant retrace de manière synthétique l'exécution des budgets des différentes agences pour les 6 ème (1992-1996) et 7 ème (1997-2002) programmes.
Il montre que, sur l'ensemble des programmes, les recettes des agences ont toujours excédé leurs dépenses, à l'exception de l'agence Artois Picardie au cours du septième programme (celle-ci a donc vu son fonds de roulement diminuer à cette époque).
Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit budgétaire, leurs recettes étant intégralement constituées de ressources propres, essentiellement les redevances.
En 2002, sur des recettes totales de 2,1 milliards d'euros pour l'ensemble des agences, 66 % des ressources provenaient des redevances de pollution, 19 % du remboursement des avances, 13 % des redevances de prélèvement et 2 % d'autres recettes.
Compte tenu du niveau élevé de trésorerie des agences, les ministères de tutelle ont fondé l'« équilibre » du huitième programme sur une baisse tendancielle du coefficient de collecte, en l'assortissant d'objectifs de niveau de fonds de roulement propres à chaque agence, à atteindre en 2006.
Les redevances des agences : un dispositif inconstitutionnel
Les redevances des agences de l'eau sont des impositions de toute nature. L'article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de toute nature, ce qui n'est pas le cas des redevances des agences de l'eau.
Actuellement, chaque agence de l'eau perçoit en effet des redevances sur les personnes publiques ou privées, dans la mesure où ces personnes rendent nécessaire ou utile l'intervention de l'agence ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt, afin de permettre le financement de ses dépenses.
Les conseils d'administration des agences fixent par délibération les assiettes et les taux des redevances pour détérioration de la qualité des eaux (dites redevances pollution) et des redevances pour prélèvement et modification du régime des eaux (dites redevances prélèvement).
Le dispositif actuel n'a pas réellement été encadré par la loi, ainsi que l'a noté notre collègue député Jean-Christophe Flory, dans son rapport d'octobre 2003 consacré aux redevances des agences de l'eau.
Cette situation impose une évolution, prévue dans le cadre du futur projet de loi sur l'eau qui devrait être présenté au Parlement en 2005.
B. LA TRÉSORERIE DES AGENCES ET LA RÉACTION DE L'ETAT
1. Les règles relatives à la gestion de la trésorerie des agences de l'eau
Les agences de l'eau sont soumises au décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Toutefois, par dérogation à l'article 175 du décret du 29 décembre 1962 modifié relatif aux placements des fonds des établissements publics, les agences de l'eau ont été autorisées, par lettre du ministre de l'économie en date du 9 novembre 1979, à placer 50 % de leurs excédents globaux de trésorerie. Ce montant, calculé sur l'encours global de la trésorerie en fin d'exercice de l'ensemble des agences, peut être placé pour moitié au moins sous forme d'obligations émises ou garanties par l'Etat et pour le solde sous forme de bons du trésor.
Par lettre du 5 octobre 1993, le Premier ministre a autorisé un relèvement du seuil en autorisant les agences à placer librement 70 % de leurs excédents globaux de trésorerie constatée à la fin du précédent exercice sur le marché des émissions d'Etat. Cette faculté était accordée pour la durée du plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), soit pour les années 1994-1998. Elle constituait une contrepartie du coût subi par les agences, en raison notamment du moratoire relatif à la perception de la redevance pollution agricole.
Afin toutefois de conserver une liquidité suffisante et de limiter les risques de rupture de trésorerie, le directeur général de la comptabilité publique a précisé, par lettre du 8 juillet 1994 et après consultation de la direction du Trésor, que les placements devaient être répartis à concurrence de 25 % en valeurs d'Etat ou garanties d'Etat et de 45 % en valeurs à court terme (bons du Trésor négociables ou produits OPCVM autorisés).
La décision du 5 octobre 1993 est devenue caduque au 1 er janvier 1999, mais, compte tenu de la décision de principe du gouvernement de proroger le PMPOA, et bien que les textes réglementaires ne fussent pas encore publiés, les agences ont continué de placer leurs excédents de trésorerie dans les conditions de l'autorisation accordée de 1993. Saisies en décembre 2000 de cette question par la direction de l'eau, la direction générale de la comptabilité publique et la direction du Trésor ont formulé, par lettre du 29 mars 2001, un avis favorable à la reconduction jusqu'en 2002 des modalités de placement décidées en 1993 en raison de l'allongement à 8 ans du plan quinquennal du programme de maîtrise des pollutions agricoles par arrêté du 21 décembre 1999.
Pour l'année 2002, un régime particulier a été décidé pour l'agence de l'eau Seine-Normandie. Par courrier en date du 8 mars 2002 et après consultation de la direction générale de la comptabilité publique et de l'agence France Trésor, la direction du budget a décidé de ramener le plafond de placement de la trésorerie de cette agence à 50 % en raison du montant particulièrement élevé de sa trésorerie.
Enfin, dans le cadre de VIII ème programme d'intervention des agences de l'eau pour la période 2003-2006, la direction générale de la comptabilité publique, après avoir recueilli les avis de la direction du budget et de l'agence France Trésor, a donné à la direction de l'eau, par lettre du 27 janvier 2003, son accord pour reconduire jusqu'en 2006 les dispositions prises en 1993, à savoir la possibilité de placement à hauteur de 70 %.