2. Les principaux axes financés par l'agrégat
a) Le renforcement de l'inspection des installations classées
L'inspection des installations classées est essentiellement assurée par les DRIRE et les directions départementales des services vétérinaires (DDSV). Pour les départements de Paris et de sa proche périphérie, l'inspection est assurée par un service technique de la préfecture de police (service technique d'inspection des installations classées (STIIC)). D'autres services, tels que les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) ou les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), voire les directions départementales de l'équipement (DDE), assurent ponctuellement des missions d'inspection pour certaines activités (déchets ménagers ou installations viticoles).
Les emplois affectés à l'inspection des installations classées et inscrits au budget de l'écologie s'élèvent en 2004 à 1.157. Ils comprennent, d'une part, les emplois des agents en DRIRE en charge de l'inspection des installations classées. Les emplois correspondants sont en effet inscrits, depuis la loi de finances pour 1991, au budget du ministère chargé de l'écologie, mais sont, après transfert, gérés par le ministère chargé de l'industrie.
S'y ajoutent, d'autre part, 38 emplois créés par le ministère chargé de l'écologie sur son budget pour renforcer l'inspection des installations classées en DDSV. Après transfert, ces emplois sont gérés par le ministère chargé de l'agriculture. L'inspection des installations classées dans les DDSV reste, pour l'essentiel, assurée par des agents dont les emplois sont inscrits au budget de l'agriculture. Selon un recensement effectué récemment par ce ministère, 202 agents (équivalents temps plein) se consacrent en DDSV à l'inspection des installations classées, sans compter les emplois inscrits au budget de l'écologie. Il faut toutefois préciser que seuls 21 emplois d'inspecteurs des installations classées sont individualisés en tant que tels au budget du ministère chargé de l'agriculture.
Le tableau suivant retrace l'évolution des postes budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées au cours des dernières années :
Evolution des emplois budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 (prévision) |
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Budget Ecologie (DRIRE) |
1 019 |
1 019 |
1 119 |
1 169 |
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Budget Ecologie (DSV) |
38 |
38 |
38 |
38 |
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Budget Agriculture (DSV) |
21 |
21 |
21 |
21 |
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Total |
1 078 |
1 078 |
1 178 |
1 228 |
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Augmentation annuelle du nombre d'emplois |
150 |
0 |
100 |
50 |
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Il faut toutefois noter, comme indiqué précédemment, qu'environ 180 emplois en équivalents temps plein, inscrits au budget du ministère chargé de l'agriculture, sont également affectés à l'inspection, ce qui n'apparaît pas dans ce tableau.
b) La diminution des moyens de fonctionnement du ministère
La dotation du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) en moyens de fonctionnement s'élève à 33.315.437 euros, en baisse de 8,46 %. Le tableau suivant retrace l'évolution de ces crédits entre 2004 et 2005 :
Evolution des moyens de fonctionnement du ministère
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Chapitre/article |
Dotation 2004 |
Projet de loi de finances pour 2005 |
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DO/CP |
DO/CP |
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34-98/10 services déconcentrés |
16.862.320 euros dont 958.339 euros au titre de l'« expérimentation LOLF » |
15.841.812 euros dont 3 907 032 euros au titre de l'« expérimentation LOLF » |
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34-98/20 administration centrale |
19.533.834 euros |
17.473 625.euros |
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Total |
36.396.154 euros |
33.315.437 euros |
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Tant les crédits dévolus aux services déconcentrés que ceux destinés à l'administration centrale diminuent.
Hors expérimentation liée à la mise en oeuvre de la LOLF, ils sont destinés aux moyens courants (11 millions d'euros), à la gestion immobilière (location et maintenance, pour un montant de 8,6 millions d'euros), aux systèmes d'information (4,1 millions d'euros), à l'information et à la communication (2,4 millions d'euros) et à la formation (2,1 millions d'euros).
c) Le partenariat avec les associations
Les crédits consacrés aux actions de partenariat avec les associations diminueront de 16,8 %, pour passer de 8,56 millions d'euros en 2004 à près de 7,12 millions d'euros en 2005. Si la tendance est identique, votre rapporteur spécial relève que ces données ne correspondent pas tout à fait à celles du tableau du « bleu » précédemment cité, retraçant l'évolution des dépenses budgétaires.
La refonte de la politique d'attribution des subventions aux associations
L'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement s'étaient montrées très critiques dans leur rapport d'enquête conjoint sur « le financement des associations intervenant dans le champ de l'environnement par le ministère de l'écologie et du développement durable ». Leur rapport relevait que « le faible degré de rigueur dans l'instruction administrative des dossiers de financement des structures associatives, dû au moins pour partie au manque d'outils mis à la disposition des services instructeurs, constitue l'une des principales caractéristiques du dispositif de financement des associations partenaires du ministère de l'environnement. Cette situation est favorisée par un contexte de faible contrainte financière pesant sur la « politique associative » du ministère ».
Le rapport d'enquête indiquait qu'il appartiendrait au ministère de mettre au point une organisation plus rationnelle des travaux, de distinguer nettement le champ de la prestation de services de celui des actions « subventionnables », de revoir la situation juridique de certaines structures financées (CEDRE, associations agréées de qualité de l'air) et de renforcer la capacité de contrôle de l'Etat.
A la suite de ces remarques, le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) a entrepris une démarche de clarification des relations qu'il entretient avec les associations oeuvrant dans le champ de l'environnement. En application de la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 sur les financements apportés aux associations, il a précisé, dans une circulaire du 26 juin 2003 et une instruction du 30 juin 2003, le cadre dans lequel il accorde des subventions aux associations.
Le ministère indique que trois orientations guident les décisions d'attribution de subventions en termes d'opportunité, de pertinence et de cohérence :
- la première est relative à l'information des citoyens et leur participation au débat public : l'importance croissante des décisions dans le domaine de l'environnement et du développement durable ainsi que l'impact sur l'environnement de décisions prises dans d'autres domaines, à l'échelon national ou régional, nécessitent que soit apportée une attention particulière à l'information des citoyens et à leur participation à un débat public ouvert et de qualité. Ceci concerne en priorité les domaines des risques naturels et industriels, de l'énergie, de l'urbanisme ou des transports. L'apport des associations représentatives dans cet effort est un précieux atout pour l'Etat. Il doit être reconnu et organisé de façon à lui donner la meilleure efficacité ;
- la deuxième concerne l'expertise et la connaissance. A cet effet, le MEDD doit reconnaître, préserver et valoriser les savoirs et expertises des associations ;
- la dernière orientation porte sur l'éducation à l'environnement pour un développement durable : le MEDD subventionne des actions à impact collectif visant un public en milieu urbain et pouvant contribuer à une évolution comportementale. Cet encouragement ne doit pas être réservé aux projets consacrés exclusivement aux enfants ou aux jeunes au moment de leur formation initiale mais doit également porter sur ceux concernant les adultes, notamment en milieu professionnel.
L'instruction précitée du 30 juin 2003 fixe quatre axes de progrès administratif dans le traitement des demandes de subvention :
- élaborer, pour l'ensemble du MEDD, une connaissance plus complète et exacte de ses apports et interventions sur l'ensemble du territoire par le biais des aides qu'il accorde au tissu associatif ;
- améliorer la synergie des différents moyens d'intervention dans le cadre d'objectifs mieux définis ;
- affiner et objectiver les critères d'attribution budgétaire et autres aux directions d'administration centrale et aux directions régionales de l'environnement (DIREN) dans le cadre des orientations définies par le ministère ;
- mieux prendre en compte les difficultés rencontrées par les associations et leurs fédérations dans la mise en oeuvre, l'animation et la coordination de celles de leurs actions qui rejoignent les orientations du MEDD.
Elle instaure également deux dates limites de dépôt des demandes de subvention : le 30 novembre de l'année qui précède et le 30 avril de l'année de l'exercice budgétaire. Des fiches techniques annexées à l'instruction ont permis de rappeler les points fondamentaux dans l'instruction des demandes de subvention, et notamment les obligations comptables auxquelles sont soumises les associations et la distinction à opérer entre commande et subvention. Un cycle de formation de six jours a été suivi par les chargés de mission instruisant les dossiers.
Source : rapport d'enquête précité de l'IGF et de l'IGE ; ministère de l'écologie et du développement durable
d) La transformation de l'IFEN en service à compétence nationale
Alors que l'IFEN était jusqu'à présent un établissement public administratif recevant des subventions (5,82 millions d'euros en 2004), il se transformera en service à compétence nationale, dont les effectifs (69 personnes en 2005) seront directement inscrits au budget de l'écologie et du développement durable.
Le ministère indique que « cette modification statutaire a d'abord pour objectifs de positionner clairement l'Institut au coeur du système d'information du ministère, condition indispensable au bon exercice de ses missions, d'améliorer le statut des personnels contractuels et de faciliter la gestion au jour le jour, les contraintes de gestion d'un établissement public étant mal adaptées à un établissement de la taille de l'IFEN disposant de peu de ressources propres ». Il précise que des dispositions ont été prises afin de garantir « l'indépendance intellectuelle » de ce service.
Les crédits de fonctionnement de l'IFEN s'élèveront à près de 1,95 million d'euros, le ministère précisant que le montant total représenté par le fonctionnement de l'IFEN au sein de son budget atteindra 6 millions d'euros, tandis qu'il recevra 1,45 million d'euros au titre des dépenses en capital et 1,2 million d'euros d'autorisations de programme.
e) Le Fonds de la recherche scientifique et technologique
Le Fonds de la recherche scientifique et technologique sera doté de 7.362.000 euros en 2005, soit la même somme qu'en 2004. Il s'agit de crédits « incitatifs » destinés à financer des programmes de recherche pluridisciplinaires. En 2005, ils devraient notamment permettre de mettre en oeuvre le volet recherche de la stratégie nationale de la biodiversité et de la stratégie nationale du développement durable.
Signalons par ailleurs que l'AFSSE et l'INERIS, dont il a précédemment été question, reçoivent également des crédits à partir de cet agrégat, respectivement à hauteur de 824.000 euros et de 4.571.658 euros.