Rapport d'information n° 659 (2011-2012) de M. François MARC , fait au nom de la commission des finances, déposé le 11 juillet 2012
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PREMIÈRE PARTIE L'HÉRITAGE DE LA
PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE
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I. L'ABSENCE DE MAÎTRISE DES FINANCES
PUBLIQUES
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A. LA CRISE N'EXPLIQUE QU'UNE FAIBLE PART DU
DÉFICIT PUBLIC ACTUEL
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B. MÊME SANS LA CRISE, LE DÉFICIT
DEMEURERAIT DE L'ORDRE DE 3 POINTS DE PIB EN 2012
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1. La stratégie censée permettre au
Gouvernement de revenir à l'équilibre en 2012 était
inadaptée
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2. Sans la crise, l'ancienne majorité
n'aurait pas augmenté les recettes et le déficit serait toujours
de l'ordre de 3 points de PIB en 2012
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a) Selon une approche purement comptable, l'action
du précédent Gouvernement a contribué à
réduire le déficit d'environ 1 point de PIB
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(1) Un déficit structurel réduit
d'environ 0,7 point de PIB en 2008-2012, selon la Commission
européenne
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(2) Un effort structurel de l'ordre de 1,5 point
entre 2007 et 2012
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b) Toutefois, sans la crise, la politique que le
gouvernement précédent prévoyait de conduire aurait accru
le déficit
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a) Selon une approche purement comptable, l'action
du précédent Gouvernement a contribué à
réduire le déficit d'environ 1 point de PIB
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1. La stratégie censée permettre au
Gouvernement de revenir à l'équilibre en 2012 était
inadaptée
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C. L'ABSENCE DE MAÎTRISE DES DÉPENSES
PENDANT LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE
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D. UN HÉRITAGE PARTICULIÈREMENT
PÉNALISANT EN 2012 ET EN 2013
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1. La nécessité de prendre des
mesures supplémentaires en 2012 pour ramener comme prévu le
déficit public à 4,5 points de PIB
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a) Selon la Cour des comptes, des recettes
publiques inférieures de 6 à 10 milliards d'euros aux
prévisions
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b) Selon le Gouvernement, des recettes qui, sans
mesures correctrices, seraient inférieures en 2012 de 7,1 milliards
d'euros aux prévisions
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c) Des ordres de grandeur confirmés par les
estimations de la commission des finances
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d) Les dépenses publiques devraient en
revanche augmenter comme prévu de seulement 0,5 % en volume en 2012, en
raison de la diminution des dépenses de l'Etat en volume et d'une
inflation supérieure à la moyenne
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a) Selon la Cour des comptes, des recettes
publiques inférieures de 6 à 10 milliards d'euros aux
prévisions
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2. Le deuxième projet de loi de finances
rectificative pour 2012 : des augmentations de recettes de 13,3 milliards
d'euros (dont 7,2 milliards en 2012)
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3. Le défi de 2013
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1. La nécessité de prendre des
mesures supplémentaires en 2012 pour ramener comme prévu le
déficit public à 4,5 points de PIB
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A. LA CRISE N'EXPLIQUE QU'UNE FAIBLE PART DU
DÉFICIT PUBLIC ACTUEL
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II. UN ÉCHEC COLLECTIF DE LA GESTION DE LA
CRISE PAR LES ETATS EUROPÉENS
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A. LA CRISE DE LA ZONE EURO : QUELQUES
RAPPELS
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1. La Grèce a d'elle-même rendu ses
finances publiques insoutenables
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2. Les autres Etats en difficulté :
des augmentations autoréalisatrices des taux
d'intérêt
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a) Une fragilité due à l'euro
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(1) L'impossibilité de dévaluer et
la « fuite vers la qualité »
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(2) Un déficit extérieur courant
très important pour les Etats du sud
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b) Des augmentations autoréalisatrices de
taux d'intérêts
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(1) Un risque de crise autoréalisatrice
pour tout Etat ayant une dette publique de l'ordre de 100 points de PIB
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(2) L'absence d'engagement de la BCE
d'éviter les augmentations autoréalisatrices de taux
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c) L'extension de la crise à l'Irlande, au
Portugal, à l'Espagne et à l'Italie
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(1) Les quatre Etats « en
difficulté » autres que la Grèce
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(2) La diminution des taux d'intérêt
de l'Allemagne et, dans une certaine mesure, de la France
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a) Une fragilité due à l'euro
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1. La Grèce a d'elle-même rendu ses
finances publiques insoutenables
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B. UNE INCAPACITÉ DE LA ZONE EURO À
FAIRE FACE À LA SITUATION
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1. Des réponses insuffisantes
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a) Des réactions toujours tardives et
insuffisantes
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(1) Des réponses a minima et toujours a
posteriori
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(2) Une mise en oeuvre trop lente des mesures
annoncées
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(3) Une prise de décisions paralysée
par la règle de l'unanimité
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b) Des fonds impressionnants « sur le
papier » mais qui seraient probablement incapables de se financer en
cas de crise grave
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a) Des réactions toujours tardives et
insuffisantes
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2. La nécessité pour la BCE
d'occuper en partie le « vide politique »
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a) Le recours à des instruments de
politique monétaire « non conventionnels »
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(1) Seule la BCE a la « force de
frappe » nécessaire pour éviter l'effondrement de la
zone euro
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(2) La BCE a considérablement accru son
bilan
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(a) L'aide aux banques : l'augmentation de
l'encours des prêts dans le cadre des opérations d'open
market
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(b) L'aide aux Etats : le programme pour les
marchés de titres (Securities Market Programme, SMP)
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(c) Un bilan supérieur en points de PIB
à celui de la Réserve fédérale des Etats-Unis, mais
concentré sur les banques
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b) Le contrat implicite actuel : les Etats
réduisent leur déficit, en échange de quoi la BCE accepte
de les aider
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a) Le recours à des instruments de
politique monétaire « non conventionnels »
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1. Des réponses insuffisantes
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A. LA CRISE DE LA ZONE EURO : QUELQUES
RAPPELS
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I. L'ABSENCE DE MAÎTRISE DES FINANCES
PUBLIQUES
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DEUXIÈME PARTIE QUELLE POLITIQUE DE
FINANCES PUBLIQUES EN 2012, 2013 ET AU-DELÀ ?
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I. LES PRINCIPES D'UNE POLITIQUE DES FINANCES
PUBLIQUES RESPONSABLE
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A. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE LA
FRANCE
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1. Respecter les engagements de la France
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2. Les implications pour la France des nouvelles
règles budgétaires européennes
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a) Les nouveaux textes
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(1) Le « Six pack »
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(2) Le TSCG, signé mais pas
ratifié
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(3) Le « Two pack », en cours
de discussion
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b) 2013 : ramener le déficit sous le seuil
des 3 points de PIB en 2013 (volet « correctif » du pacte
de stabilité)
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c) Les années ultérieures :
respecter les nouvelles exigences du droit communautaire
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(1) Selon le volet
« préventif » du pacte de stabilité :
atteindre un objectif à moyen terme proche de l'équilibre en
réduisant le déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB par
an
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(2) Le critère de dette (volet
« correctif » du pacte de stabilité) devrait
être satisfait grâce à la réduction du déficit
et à la croissance du PIB
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a) Les nouveaux textes
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3. Soutenir la croissance
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4. Préserver la relation
privilégiée avec l'Allemagne
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1. Respecter les engagements de la France
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B. LES HYPOTHÈSES PRÉCONISÉES
PAR LA COMMISSION DES FINANCES
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1. Une croissance potentielle de l'ordre de 1,5
%
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2. Les hypothèses de croissance du
PIB : 0,4 % en 2012, 1,2 % en 2013 et 1,5 % ensuite
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a) Une hypothèse de croissance de 0,4 % en
2012 (contre 0,3 % pour le Gouvernement)
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b) Une hypothèse de croissance de 1,2 % en
2013 (identique à celle du Gouvernement)
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c) Une hypothèse de croissance de 1,5 %
à partir de 2014 (contre 2 % pour le Gouvernement)
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d) Des scénarios alternatifs sont
envisageables
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a) Une hypothèse de croissance de 0,4 % en
2012 (contre 0,3 % pour le Gouvernement)
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3. Une hypothèse de croissance
« spontanée » des dépenses publiques de
l'ordre de 1,5 %
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1. Une croissance potentielle de l'ordre de 1,5
%
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C. DES PRINCIPES EXIGEANTS POUR LE BUDGET DE
L'ÉTAT, DES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE À
PRÉCISER
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1. Un PLF 2013 aux contours encore
imprécis, compte tenu des retards dans la budgétisation
liés aux élections
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2. Une évolution de la maquette
budgétaire plus politique que juridique
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3. Une méthodologie, un calendrier et des
objectifs ambitieux (mais encore à préciser) pour la
maîtrise des dépenses
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4. Des règles de gouvernance encourageantes
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1. Un PLF 2013 aux contours encore
imprécis, compte tenu des retards dans la budgétisation
liés aux élections
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A. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE LA
FRANCE
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II. LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
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A. QUEL EFFORT EN 2013 ET
AU-DELÀ ?
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1. A politiques inchangées, le
déficit serait toujours de l'ordre de 5 points de PIB en 2017
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2. La programmation du Gouvernement
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3. L'objectif de croissance des dépenses
publiques de 0,8 % en volume retenu par le Gouvernement est conforme aux
préconisations de la commission des finances
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4. L'effort sur les recettes et les
dépenses envisagé par le Gouvernement pourrait devoir être
revu à la hausse si la croissance était plus faible que
prévu
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a) Le déficit serait ramené à
3 points de PIB en 2013 avec une croissance de 1,2 %, mais pas avec une
croissance inférieure
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b) Une fois le déficit ramené sous
le seuil de 3 points de PIB, le respect du critère de diminution de la
dette pourrait être remis en cause avec une croissance de 1 % à
compter de 2014
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a) Le déficit serait ramené à
3 points de PIB en 2013 avec une croissance de 1,2 %, mais pas avec une
croissance inférieure
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1. A politiques inchangées, le
déficit serait toujours de l'ordre de 5 points de PIB en 2017
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B. LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DE LA
COMPÉTITIVITÉ DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE
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A. QUEL EFFORT EN 2013 ET
AU-DELÀ ?
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III. COMMENT SORTIR DE LA CRISE DE LA ZONE
EURO ?
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A. LA CRISE GRECQUE : DES INCERTITUDES
MAXIMALES
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B. LE VRAI ENJEU : ÉVITER UNE
CONTAGION DE LA CRISE À L'ESPAGNE ET À L'ITALIE
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1. Les inquiétudes croissantes
vis-à-vis de l'Espagne et de l'Italie
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2. Les décisions du Conseil européen
du 29 juin 2012
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a) Le « rapport Van Rompuy »
du 26 juin 2012
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(1) Le « cadre financier
intégré »
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(2) L'union budgétaire
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b) L'annonce d'importantes décisions de
principe par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro
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c) La décision par le Conseil
européen de poursuivre les réflexions proposées par le
« rapport Van Rompuy »
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a) Le « rapport Van Rompuy »
du 26 juin 2012
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3. La réduction du risque d'augmentation
autoréalisatrice des taux d'intérêt pour l'Espagne et
l'Italie
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a) Les augmentations «
autoréalisatrices » des taux d'intérêt sont souvent
des surréactions à des phénomènes
réels
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(1) La crise du second semestre 2011
découle largement de la décision en juillet de faire subir des
pertes au secteur privé dans le cas de la Grèce
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(2) L'Irlande a vu ses taux d'intérêt
à 10 ans passer de 14 % à 7 %
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b) La seule aggravation possible de la
crise : le défaut de l'Espagne et de l'Italie,
phénomène tellement grave qu'il est de fait
impossible ?
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a) Les augmentations «
autoréalisatrices » des taux d'intérêt sont souvent
des surréactions à des phénomènes
réels
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4. La nécessité d'aller plus
loin
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a) Permettre à la BCE de jouer efficacement
son rôle de prêteur en dernier ressort
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(1) La solution proposée (notamment) par la
commission des finances du Sénat : « brancher »
le FESF ou le MES sur la BCE
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(2) Un préalable : le
rétablissement de la confiance entre la BCE et les Etats
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b) Une forme de mutualisation de la dette sera
probablement inévitable
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(1) Les « vrais
eurobonds » : une idée hors de portée à
court terme
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(2) Deux propositions envisageables à court
terme : les « eurobills » et le « fonds de
rédemption »
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a) Permettre à la BCE de jouer efficacement
son rôle de prêteur en dernier ressort
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1. Les inquiétudes croissantes
vis-à-vis de l'Espagne et de l'Italie
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A. LA CRISE GRECQUE : DES INCERTITUDES
MAXIMALES
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I. LES PRINCIPES D'UNE POLITIQUE DES FINANCES
PUBLIQUES RESPONSABLE
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ANNEXE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX
DISPOSITIFS DE STABILITÉ
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TRAVAUX DE LA COMMISSION