DOFP 2013-2017 : une trajectoire équilibrée pour les comptes publics

II. LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

A. QUEL EFFORT EN 2013 ET AU-DELÀ ?

1. A politiques inchangées, le déficit serait toujours de l'ordre de 5 points de PIB en 2017

• Il résulte des hypothèses ci-avant qu'à politiques inchangées (c'est-à-dire en supposant une croissance des dépenses publiques de 1,5 % par an en volume ^{61 ( * )} et des mesures nouvelles sur les recettes correspondant aux seuls « coups partis »), le déficit public serait encore, dans le scénario de référence de la commission des finances (A1) , de 4,8 points de PIB en 2012, 5,1 points de PIB en 2013 et 4,9 points de PIB en 2017.

Même dans le scénario de croissance optimiste (scénario A2), le déficit serait toujours de 4,7 points de PIB en 2013 - nettement au-dessus de l'objectif de 3 points de PIB - et 2,1 points de PIB en 2017.

Le scénario de croissance défavorable (mais hors aggravation majeure de la crise de la dette) (scénario A3) conduit quant à lui à un déficit de 5,9 points de PIB en 2013 et 7,9 points de PIB en 2017.

• Aucun des deux critères fixés par le pacte de stabilité une fois le déficit ramené à 3 points de PIB - le critère d'évolution du déficit structurel et celui de diminution du ratio dette/PIB - ne serait satisfait dans aucun des scénarios .

Même dans le scénario optimiste, qui suppose que les recettes tendent spontanément à augmenter plus rapidement que le PIB, réduisant ainsi le déficit structurel, celui-ci ne se réduirait pas de 0,5 point de PIB par an, comme cela est exigé.

Le critère de diminution de la dette ne serait pas non plus satisfait, le ratio dette/PIB continuant d'augmenter dans tous les scénarios.

Sauf dans le scénario de croissance optimiste, la dette dépasserait 100 points de PIB en 2017.

L'évolution des finances publiques : trois scénarios à politiques inchangées

(en points de PIB)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Mesures nouvelles sur les recettes (Mds €)	19	20	1	1	1	1	1
Croissance des dépenses (volume) (%)	0,0	0,4	1,5	1,5	1,5	1,5	1,5
A1. Scénario de croissance de référence de la commission des finances
Hypothèse de croissance du PIB (%)	1,7	0,4	1,2	1,5	1,5	1,5	1,5
Résultats
Dépenses	56,0	56,3	56,5	56,5	56,5	56,5	56,5
Recettes	50,9	51,5	51,4	51,4	51,5	51,5	51,6
dont :
Prélèvements obligatoires	43,9	44,4	44,4	44,4	44,4	44,5	44,5
Solde	-5,2	-4,8	-5,1	-5,0	-5,0	-4,9	-4,9
Solde structurel	-4,1	-3,1	-3,2	-3,2	-3,1	-3,1	-3,0
Dette	86,0	90,8	93,9	96,3	98,3	100	101,8
Respect des critères du pacte de stabilité (hors déficit maximal de 3 points de PIB)*
Evolution du solde structurel [ non respecté ]	1,8	1,3	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
Effort structurel [ non respecté ]	1,4	1,4	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Evolution de l'excès d'endettement (en %) [ non respecté ]				7,3	5,4	4,6	4,4	3,7
Moyennes 2014-2016 et 2016-2018				2014-2016 : 5,8 ; 2016-2018 : 4,2
A2. Scénario de croissance optimiste
Hypothèse de croissance du PIB (%)	1,7	0,4	1,5	2,0	2,0	2,0	2,0
Résultats
Dépenses	56,0	56,3	56,3	56	55,7	55,4	55,1
Recettes	50,9	51,5	51,5	51,9	52,3	52,6	53,0
dont :
Prélèvements obligatoires	43,9	44,4	44,5	44,8	45,1	45,4	45,7
Solde	-5,2	-4,8	-4,7	-4,1	-3,4	-2,7	-2,1
Solde structurel	-4,1	-3,1	-3,1	-2,7	-2,4	-2,0	-1,6
Dette	86,0	90,8	93,3	94,4	94,4	93,6	92,3
Respect des critères du pacte de stabilité (hors déficit maximal de 3 points de PIB)*
Evolution du solde structurel [ non respecté ]	1,8	1,3	0,0	0,4	0,4	0,4	0,4
Effort structurel [ non respecté ]	1,4	1,4	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Evolution de l'excès d'endettement (en %) [ non respecté ]				3,3	0,0	-2,2	-3,8	-6,2
Moyennes 2014-2016 et 2016-2018				2014-2016: 0,4 ; 2016-2018: -4,1
A3. Scénario de croissance pessimiste
Hypothèse de croissance du PIB (%)	1,7	0,1	0,5	1,0	1,0	1,0	1,0
Résultats
Dépenses	56	56,4	57,1	57,4	57,7	58	58,3
Recettes	50,9	51,5	51,2	51,0	50,8	50,6	50,5
dont :
Prélèvements obligatoires	43,9	44,5	44,2	44,0	43,9	43,7	43,6
Solde	-5,2	-4,9	-5,9	-6,4	-6,9	-7,4	-7,9
Solde structurel	-4,1	-3,1	-3,4	-3,6	-3,8	-4,0	-4,2
Dette	86	91,2	95,7	99,9	104,2	108,7	113,6
Respect des critères du pacte de stabilité (hors déficit maximal de 3 points de PIB)*
Evolution du solde structurel [ non respecté ]	1,8	1,3	-0,3	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2
Effort structurel [ non respecté ]	1,4	1,4	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Evolution de l'excès d'endettement (en %) [ non respecté ]				11,9	10,6	10,2	10,2	9,7
Moyennes 2014-2016 et 2016-2018				2014-2016:10,9; 2016-2018: 10,1

* La diminution du déficit structurel et l'effort structurel doivent être d'au moins 0,5 point de PIB par an pour les Etats n'ayant pas atteint leur objectif à moyen terme (équilibre structurel pour la France), et à partir de 2017 l'excédent de ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 % diminuer d'au moins 5 % par an en moyenne les trois dernières années connues (soit, en 2017, en 2014-2016), ou la dernière année connue et les deux années suivantes selon les prévisions de la Commission européenne (soit, en 2017, 2016-2018).

Source : commission des finances ; les hypothèses sous-jacentes peuvent différer de celles du Gouvernement

Le scénario A1 de la commission des finances (à politiques inchangées) est légèrement plus pessimiste que les dernières prévisions du FMI, de la Commission européenne et du consensus des conjoncturistes (pourtant en principe également à « politiques inchangées ») : si le déficit calculé par ces institutions serait analogue à celui du scénario A1 dans le cas de l'année 2012, dans celui de l'année 2013, elles estiment qu'il diminuerait, pour se situer autour de 4 points de PIB (contre 5,1 points de PIB selon le scénario A1).

Cet écart peut s'expliquer par le fait que le scénario A1 retient une définition plus stricte des « politiques inchangées ». En effet, si la croissance des dépenses est de 1,5 % en volume, celle du PIB de 1,2 %, et s'il n'y a pas de mesures nouvelles significatives sur les recettes, le déficit ne peut mécaniquement que s'aggraver.

Le solde public en 2012 et en 2013 : comparaison du scénario A1 (à politiques inchangées) de la commission des finances et des principaux scénarios disponibles

	2012		2013
	Croissance (%)	Solde public (points de PIB)	Croissance (%)	Solde public (points de PIB)
Economistes
FMI, 17 avril 2012	0,5	-4,6	1,0	-3,9
Commission européenne, 11 mai 2012	0,5	-4,5	1,3	-4,2
Consensus des conjoncturistes ( Consensus Forecasts , juin 2012)	0,3	-4,7	0,9	-3,8
Gouvernement
Programme de stabilité d'avril 2012 (ancienne législature)	0,7	-4,4	1,75	-3,0
Gouvernement actuel	0,3	-4,5	1,2	-3,0
Scénario A1 (à politiques inchangées) de la commission des finances	0,4	-4,8	1,2	-5,1

Source : commission des finances

La situation « à politiques inchangées » n'est pas soutenable, et conduirait inévitablement à une augmentation des taux d'intérêt, qui rendrait la charge d'intérêt insupportable. La France ne pourrait plus se financer sur les marchés, et elle devrait du jour au lendemain réduire son déficit d'environ 5 points de PIB, ce qui, avec l'effondrement du système bancaire, conduirait à une récession sans précédent.

Les scénarios à « politiques inchangées » sont donc les scénarios de l'inacceptable .

2. La programmation du Gouvernement

a) Les grands équilibres

Le tableau ci-après indique les grands équilibres des finances publiques prévus par le Gouvernement.

Le déficit public serait ramené à 3 points de PIB en 2013, et résorbé en 2017.

La dette publique passerait de 86 points de PIB en 2011 à 90,6 points de PIB en 2013, puis déclinerait jusqu'à 82,4 points de PIB en 2017.

Les grands équilibres des finances publiques, selon le Gouvernement

(en points de PIB)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Croissance du PIB (en %)	1,7	1,7	0,3	1,2	2,0	2,0	2,0	2,0
Dépense publique	56,6	56	56,2	56,1	55,4	54,8	54,1	53,4
Taux de PO	42,5	43,9	45,0	46,2	46,3	46,4	46,5	46,5
Solde public maastrichtien	-7,1	-5,2	-4,5	-3,0	-2,25	-1,5	-0,75	0,0
Dont :
Administrations centrales	-5,8	-4,5	-3,75	-2,5	-2,0	-1,5	-1,0	-0,5
Administrations locales	-0,1	0,0	-0,25	-0,25	-0,25	0,0	0,0	0,0
Administrations de sécurité sociale	-1,2	-0,6	-0,5	-0,25	0,0	0,0	0,25	0,5
Dont :
Administrations de sécurité sociale hors CADES et FRR	-1,75	-1,25	-1,75	-1,0	-0,75	-0,5	-0,25	0,0
Dette publique	82,3	86,0	89,7	90,6	89,9	88,1	85,5	82,4
Dette hors soutien financier à la zone euro	82,1	85,3	87,3	87,7	86,7	85	82,6	79,6

Source : rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques

b) Un effort également réparti entre dépenses et recettes sur l'ensemble de la législature, conformément aux engagements pris pendant la campagne

Selon le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques, « conformément aux engagements présidentiels, l'effort en dépense et en recette sera équilibré sur la période 2012-2017 : le taux de prélèvements obligatoires aura augmenté d'environ 2½ points entre 2011 et 2017, et la part des dépenses publiques dans le PIB aura baissé d'autant, dans un contexte de croissance proche de la croissance potentielle ».

Le tableau ci-après, réalisé par la commission des finances à partir notamment du tableau précédent, confirme cette analyse d'un effort équilibré.

Ainsi, de 2013 à 2017, le déficit se réduirait de 4,5 points de PIB (environ 90 milliards d'euros). Cette réduction proviendrait :

- pour 4,1 points de PIB (83 milliards d'euros) de l'action discrétionnaire du Gouvernement (c'est-à-dire de l'« effort structurel ») : comme les dépenses augmenteraient de 0,8 % par an, alors que la croissance potentielle du PIB est de 1,5 %, le ratio dépenses/PIB potentiel diminuerait d'environ 0,4 point de PIB par an ^{62 ( * )} , soit 2 points de PIB en 2013-2017, réduisant d'autant le déficit ; par ailleurs, les mesures nouvelles sur les recettes seraient également de l'ordre de 2 points de PIB (et pour les trois quarts concentrés sur l'année 2013) ;

- pour seulement 0,4 point de PIB (7 milliards d'euros) de facteurs ne dépendant pas de l'action du Gouvernement . Celui-ci retenant, en rupture avec la pratique antérieure, une hypothèse prudente d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB égale à 1 ^{63 ( * )} , ce phénomène viendrait exclusivement d'une amélioration du solde conjoncturel.

Les facteurs d'évolution du solde public de la programmation du Gouvernement : une décomposition indicative par la commission des finances

		2012	2013	2014	2015	2016	2017	2013-2017
En points de PIB
A	Solde	-4,5	-3,0	-2,3	-1,5	-0,8	0,0
B	Evolution du solde	0,7	1,5	0,8	0,8	0,8	0,8	4,5
C	Effort structurel	1,7	1,8	0,6	0,6	0,6	0,6	4,1
	dont :
D	Maîtrise de la dépense*	0,6	0,3	0,4	0,5	0,5	0,5	2,1
E	Mesures nouvelles sur les recettes	1,1**	1,5	0,1	0,1	0,1	0,1	2,0
F	Evolution spontanée [B-C]	-1,0	-0,3	0,2	0,2	0,2	0,2	0,4
	dont :
G	Evolution du solde conjoncturel	-0,6	-0,3	0,2	0,2	0,2	0,2	0,4
H	Elasticité des recettes au PIB différente de 1	-0,4	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
I	Evolution du solde structurel [C+H]	1,3	1,8	0,6	0,6	0,6	0,6	4,1
En milliards d'euros
J	Solde	-90	-60	-45	-30	-15	0
K	Evolution du solde	14	30	15	15	15	15	90
L	Effort structurel	33	36	12	12	12	12	83
	dont :
M	Maîtrise de la dépense*	11	6	9	9	9	9	42
N	Mesures nouvelles sur les recettes	22**	30	3	3	3	3	41
O	Evolution spontanée [K-L]	-19	-6	3	3	3	3	7
	dont :
P	Evolution du solde conjoncturel	-11	-6	3	3	3	3	7
Q	Elasticité des recettes au PIB différente de 1	-8	0	0	0	0	0	0
R	Evolution du solde structurel [L+Q]	25	36	12	12	12	12	83

NB : ce tableau a été élaboré par la commission des finances à partir des informations figurant dans le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques (exprimées en points de PIB), ainsi que de diverses hypothèses. Il doit être considéré comme indiquant des ordres de grandeur.

* Diminution du ratio dépenses/PIB potentiel. L'hypothèse retenue pour la croissance potentielle (1,5 % par an en volume) étant égale à l'estimation de la croissance spontanée des dépenses (1,5 % en volume), ce montant correspond aux économies nettes par rapport à la croissance spontanée des dépenses.

** Par convention, on comptabilise parmi les mesures nouvelles sur les recettes la légère diminution en points de PIB des recettes hors PO qui paraît résulter de la programmation du Gouvernement (mais provient peut-être d'un phénomène d'arrondi).

Source : commission des finances, d'après le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques

Il est à noter que la programmation du Gouvernement est quasiment identique à celle que notre ancienne collègue Nicole Bricq avait préalablement présentée en novembre 2011 , dans le tome I du rapport général ^{64 ( * )} relatif au projet de loi de finances pour 2012. En effet, cette programmation tendait :

- sous l'hypothèse d'une croissance du PIB de 2 % par an, à ramener le solde public à l'équilibre en 2017 ;

- à ramener pour cela la croissance des dépenses publiques à 1 % par an en volume ;

- à réaliser l'effort complémentaire sur les recettes, ce qui correspondait à 50 milliards d'euros au total sur la période ^{65 ( * )} (dont 20 milliards d'euros en 2013 ^{66 ( * )} ).

La programmation du Gouvernement ne présente pas non plus de différence significative par rapport à la programmation présentée par François Hollande lors de la campagne présidentielle (si l'on excepte la correction des moins-values de recettes de 2012 et la prise en compte de la moindre croissance en 2013).

c) C'est à juste titre qu'en 2013 l'effort porterait essentiellement sur les recettes

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes évalue à 33 milliards d'euros l'effort structurel à réaliser en 2013 pour ramener le déficit public à 3 points de PIB.

L'effort structurel prévu par le Gouvernement en 2013 est de cet ordre de grandeur, l'écart par rapport au montant du tableau ci-avant (36 milliards d'euros) n'étant pas significatif et pouvant résulter d'arrondis.

Dans son rapport précité, la Cour des comptes ne prend pas position sur la répartition souhaitable en 2013 de l'effort entre dépenses et recettes. Toutefois, la seule éventualité qu'elle évoque explicitement dans sa conclusion est celle d'une répartition égale de l'effort, impliquant une stabilisation des dépenses publiques en volume ^{67 ( * )} .

Or, comme le montre le tableau ci-avant, sur les 36 milliards d'euros (environ) d'effort structurel prévus par le Gouvernement pour 2013, 80 % correspondraient à des augmentations de recettes.

C'est toutefois à juste titre que le Gouvernement entend équilibrer l'effort entre dépenses et recettes sur l'ensemble de la législature, et non chaque année.

En effet, stabiliser en 2013 la croissance des dépenses publiques en volume aurait un double inconvénient :

- cela impliquerait des économies sans précédent, notamment pour les dépenses sociales, qui rendraient la réduction du déficit socialement inacceptable ;

- par ailleurs, l'impact à court terme d'une réduction du déficit structurel sur la croissance est plus élevé dans le cas des réductions de dépenses que dans celui des augmentations de recettes. Il serait absurde de « rater » le rendez-vous de 2013 en raison d'une croissance rendue insuffisante par un effort sur la dépense qu'on aurait pu mieux étaler dans le temps.

3. L'objectif de croissance des dépenses publiques de 0,8 % en volume retenu par le Gouvernement est conforme aux préconisations de la commission des finances

Le Gouvernement indique que sa programmation de finances publiques repose sur une « évolution [des dépenses publiques] en volume limitée à 0,8 % sur la période 2013-2017 ».

Cet objectif est conforme à une position ancienne de la commission des finances , qui préconise de retenir un objectif de croissance des dépenses publiques de l'ordre de 1 % en volume.

Historiquement, le premier programme de stabilité à reposer sur une hypothèse de croissance des dépenses inférieure à 1 % par an en volume est le programme 2007-2009 (publié début 2007), qui supposait une progression des dépenses publiques de 0,6 % par an en volume. Cette « rupture » par rapport à la tendance historique (plus de 2 % en volume) et aux objectifs retenus par les programmations précédentes (de l'ordre de 1 % en volume) venait de la volonté d'afficher un objectif aussi ambitieux que celui du « rapport Pébereau » ^{68 ( * )} . Cette hypothèse était manifestement irréaliste, comme notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, l'avait souligné dans son rapport d'information relatif à ce programme ^{69 ( * )} . Selon lui, il était plus vraisemblable, compte tenu des économies qu'il était réellement prévu de réaliser, de retenir une hypothèse de 1,7 % en volume.

Plus récemment, en novembre 2011, dans le tome I du rapport général ^{70 ( * )} relatif au projet de loi de finances pour 2012, notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, préconisait de retenir un objectif de croissance des dépenses publiques de l'ordre de 1 % en volume.

Ce taux de 1 % en volume ne « sort pas du néant », mais correspond à la croissance spontanée des dépenses corrigée pour prendre en compte les efforts désormais habituels (stabilisation en volume des dépenses de l'Etat et croissance de l'ONDAM de 3 % en valeur) , comme le montre le tableau ci-après.

La croissance des dépenses publiques en volume : quelques ordres de grandeur

(en %)

	Croissance effective des dépenses				Croissance spontanée des dépenses		Croissance effective des dépenses, avec les « efforts habituels » ^1
	Historique	RESF 2012 ^2	Programme de stabilité d'avril 2012		IGF ^3	Commission des finances
Années	2000-2011	2012	2012 ^4	2012-2016	-	-	-
Etat	0,7	-0,7	-2,0	-0,6	1,3	1,3	0,0
Organismes divers d'administration centrale	4,0	3,0	2,8		2,3	2,3	2,3
Administrations de sécurité sociale	2,6	1,5	1,4	0,8	1,75 ^5	1,8 ^6	1,4
Administrations publiques locales	3,3	1,5	1,3	0,6	1,0	1,5	1,5
Toutes administrations publiques	2,1	1,0	0,5 ^7	0,4	1,5	1,6	1,0

NB : quand la période porte sur plusieurs années, le taux indiqué est la moyenne des taux de croissance.

⁷¹ Croissance spontanée des dépenses + « zéro volume » pour l'Etat et croissance de l'ONDAM de 3 % en valeur.

² Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2012.

³ Inspection générale des finances, rapport n° 2012-M-008-03 de mai 2012 sur la maîtrise des dépenses de l'Etat.

⁴ Les programmes de stabilité n'indiquent la croissance des dépenses qu'en moyenne sur la période de programmation. Ces taux sont donc calculés à partir de la colonne précédente, en prenant en compte les mesures d'économies de 3 Mds € résultant d'amendements au PLF 2012 et de la première LFR pour 2012, et la révision à la hausse de la prévision d'inflation, de 1,7 % à 1,9 %.

⁵ Dont 1,9 % pour la branche vieillesse, 0,35 % pour la branche famille, 2,3 % pour la branche maladie et 0 % pour l'Unedic.

⁶ Mêmes hypothèses, le taux étant arrondi à 2 % pour la branche vieillesse.

⁷ Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (juillet 2012). Les programmes de stabilité n'indiquent en effet la croissance des dépenses qu'en moyenne sur la période de programmation. Le taux n'est plus que de 0,3 % après prise en compte de la cession de licences de téléphonie mobile début 2012 (que la comptabilité nationale considère non comme une recette, mais comme une « dépense négative »).

Source : commission des finances

Autrement dit, un objectif de croissance des dépenses de 1 % est réaliste .

En particulier, on rappelle que, comme cela a été souligné ci-avant :

- la précédente législature n'est pas parvenue à ramener la croissance des dépenses publiques à 1 % en volume, objectif qu'elle s'était fixé dans le programme de stabilité de décembre 2007. La croissance des dépenses en volume a en effet été de 1,4 % sur la période 2008-2011 ;

- la stabilisation en volume des dépenses publiques en 2011 s'explique par des phénomènes exceptionnels (fin du plan de relance, livraisons militaires particulièrement importantes en 2010, inflation supérieure à la moyenne), sans lesquels les dépenses auraient augmenté de plus de 1 % en volume ;

- la croissance des dépenses publiques prévue pour 2012, de seulement 0,5 % en volume ^{71 ( * )} , provient, pour 0,5 point, d'une réduction des dépenses de l'Etat de 3 milliards d'euros (soit 3 points de dépenses publiques) par rapport au « zéro volume» et d'une inflation supérieure à sa moyenne historique de 1,7 % (1,9 % selon le Gouvernement). Or, une programmation réaliste ne peut reposer sur une hypothèse d'inflation durablement élevée (le Gouvernement prévoit d'ailleurs une inflation de 1,6 % en 2013). Par ailleurs, une réduction des dépenses de l'Etat aussi importante qu'en 2012 paraît difficilement soutenable à moyen terme . On peut d'ailleurs remarquer à cet égard que, dans le cas des dépenses de l'Etat, la précédente majorité s'était bien gardée, si l'on excepte le cas de l'année 2012, d'aller dans la rigueur au-delà de leur stabilisation en volume.

Rien n'interdirait, selon une approche purement comptable, de démanteler les services publics pour réduire le déficit, mais cela ne serait pas responsable, et tel n'est pas le choix de l'actuelle majorité.

4. L'effort sur les recettes et les dépenses envisagé par le Gouvernement pourrait devoir être revu à la hausse si la croissance était plus faible que prévu

La commission des finances a réalisé divers scénarios supposant que le Gouvernement réalise les efforts annoncés sur les dépenses (croissance de 0,8 % en volume en moyenne ^{72 ( * )} ) et les recettes (mesures de l'ordre de 40 milliards d'euros, auxquelles s'ajoutent 7,2 milliards d'euros en 2012 ^{73 ( * )} ).

Selon le scénario B1 de la commission des finances (reposant sur l'hypothèse de croissance de référence de la commission des finances, soit 1,5 % à compter de 2014, contre 2 % dans le scénario du Gouvernement), les efforts prévus par le Gouvernement permettraient de ramener le déficit sous les 3 points de PIB en 2013, mais pas de revenir à l'équilibre en 2017. Les exigences du pacte de stabilité seraient cependant satisfaites.

a) Le déficit serait ramené à 3 points de PIB en 2013 avec une croissance de 1,2 %, mais pas avec une croissance inférieure

• Si l'on retient le scénario de croissance de référence de la commission des finances (B1), l'effort actuellement prévu par le Gouvernement permet de ramener le déficit public à 3 points de PIB en 2013.

En effet, si les dépenses publiques augmenteraient à peu près à la même vitesse que le PIB ^{74 ( * )} (d'où une quasi-stabilisation du ratio dépenses/PIB), les mesures nouvelles sur les recettes seraient d'environ 30 milliards d'euros, soit 1,5 point de PIB. C'est cet effort sur les recettes qui permettrait de ramener le déficit d'environ 4,5 points de PIB en 2012 à 3 points de PIB en 2013.

En revanche, ce scénario « neutre » (c'est-à-dire reposant sur l'hypothèse d'une croissance égale à la croissance potentielle) ne permet pas de retour à l'équilibre en 2017 : le déficit serait alors encore de 0,8 point de PIB.

On peut souligner à cet égard qu'un scénario prévoyant pour 2013 à la fois une croissance de 1,2 % et un déficit de 3 points de PIB est plus optimiste que le consensus des conjoncturistes, selon lequel la croissance serait de 0,9 % et le déficit de 3,8 points de PIB ^{75 ( * )} . Par rapport au scénario des conjoncturistes, pour atteindre l'objectif de déficit de 3 points de PIB en 2013, il faut réduire le déficit de 0,8 point de PIB supplémentaire, ce qui implique de prendre des mesures supplémentaires de l'ordre d'un point de PIB ^{76 ( * )} , réduisant le PIB d'environ 0,5 point.

Concrètement, si les conjoncturistes « ont raison » de supposer qu'avec la politique budgétaire qu'ils prévoient la croissance sera de 0,9 %, cela signifie que pour ramener le déficit à 3 points de PIB il faut accepter une croissance de l'ordre de 0,5 %. Si la croissance était de 0,5 % au lieu de 1,2 % comme le prévoit le Gouvernement, pour ramener le déficit à 3 points de PIB en 2013 il faudrait prendre des mesures supplémentaires d'augmentations de recettes ou de diminutions de dépenses pour au moins 5 milliards d'euros , par rapport à celles déjà annoncées.

• Le scénario de croissance optimiste (B2) (proche de celui du Gouvernement) permet de ramener le solde public non seulement à l'équilibre, mais aussi à l'excédent en 2017.

La plus forte amélioration du solde que dans la programmation du Gouvernement, qui retient pourtant des hypothèses de croissance quasiment identiques, s'explique par le fait que l'on suppose ici que la croissance supérieure à son potentiel se traduit par une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB supérieure à 1 (alors que le Gouvernement suppose, par prudence, que cette élasticité est unitaire).

• Enfin, le scénario de croissance pessimiste (B3) se traduit par un déficit se stabilisant à partir de 2013 à près de 4 points de PIB.

b) Une fois le déficit ramené sous le seuil de 3 points de PIB, le respect du critère de diminution de la dette pourrait être remis en cause avec une croissance de 1 % à compter de 2014

En ce qui concerne le respect des engagements du pacte de stabilité une fois le déficit revenu sous les 3 points de PIB, le principal enseignement est que sans mesures supplémentaires, avec une croissance de 1 % à compter de 2014, la France pourrait ne pas satisfaire au critère de diminution de la dette .

On rappelle que le programme de stabilité demande aux Etats qui ont ramené leur déficit sous le seuil de 3 points de PIB de satisfaire aux deux critères suivants :

- la diminution du déficit structurel et l'effort structurel doivent être d'au moins 0,5 point de PIB par an (sans qu'il soit précisé si ces deux critères sont cumulatifs) pour les Etats n'ayant pas atteint leur objectif à moyen terme (équilibre structurel pour la France) ;

- à partir de 2017 l'excédent de ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 % doit diminuer d'au moins 5 % par an en moyenne les trois dernières années connues (soit, en 2017, en 2014-2016), ou la dernière année connue et les deux années suivantes selon les prévisions de la Commission européenne (soit, en 2017, 2016-2018).

• Dans le scénario de référence de la commission des finances (A1), supposant une croissance du PIB de 1,5 %, les trois critères sont respectés, mais dans le cas de la dette seulement en prévision sur la période 2014-2016 .

On rappelle que pour l'application du critère de dette, qui n'entrera en vigueur qu'à compter de 2017 (les Etats devant d'ici là montrer que la règle sera respectée en 2017), deux périodes peuvent être prises en compte :

- « normalement », la période prise en compte correspond aux trois dernières années connues (soit, en 2017, en 2014-2016 ). Sur cette période, l'excédent de dette ne diminuerait pas assez vite ;

- cependant le pacte de stabilité prévoit que la règle de dette est respectée si c'est ce que prévoit la Commission européenne pour la dernière année connue et les deux années suivantes (soit, en 2017, en 2016-2018 ). Si l'on prolonge le scénario à l'année 2018, cette exigence est satisfaite.

• Dans le scénario optimiste (A2), qui retient des hypothèses de croissance quasiment identiques à celles du Gouvernement, la France satisfait aux trois critères. Le Gouvernement indique d'ailleurs, dans son rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques, qu'ils seraient bien satisfaits.

• Dans le scénario pessimiste (A3), seul le critère d'effort structurel est satisfait.

En effet, la faible croissance suscite une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB inférieure à 1, ce qui majore le déficit structurel.

Par ailleurs, le ratio dette/PIB continuerait d'augmenter. Bien que le règlement 1467/97 prévoie que « lors de la mise en oeuvre de la référence d'ajustement du ratio de la dette, il convient de tenir compte de l'influence du cycle sur le rythme de la réduction de la dette », les modalités de prise en compte de cette influence ne sont pas spécifiées, et il n'est pas évident que le critère de dette soit considéré comme respecté. Cela dépendra en effet notamment des estimations que les institutions communautaires retiendront en matière de croissance potentielle.

• Il ressort de ces simulations que, si l'on doit souhaiter que la croissance soit conforme aux prévisions du Gouvernement, il faut néanmoins être conscient des conséquences qui résulteraient d'une croissance inférieure entre 2014 et 2017.

L'évolution des finances publiques : trois scénarios avec la croissance des dépenses et les mesures sur les recettes actuellement prévues par le Gouvernement

(en points de PIB)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Mesures nouvelles sur les recettes (Mds €)	19	27	30	3	3	3	3
Croissance des dépenses (volume) (%)	0,0	0,4	1,0	0,7	0,9	0,7	0,7
B1. Scénario de croissance de référence de la commission des finances
Hypothèse de croissance du PIB (%)	1,7	0,4	1,2	1,5	1,5	1,5	1,5
Résultats
Dépenses	56,0	56,3	56,2	55,8	55,4	55,0	54,5
Recettes	50,9	51,8	53,2	53,3	53,4	53,6	53,7
dont :
Prélèvements obligatoires	43,9	44,8	45,9	46	46,1	46,3	46,4
Solde	-5,2	-4,4	-3,0	-2,5	-2,0	-1,4	-0,8
Solde structurel	-4,1	-2,8	-1,2	-0,6	-0,1	0,4	1,0
Dette	86,0	90,5	91,5	91,5	90,7	89,2	87,3
Respect des critères du pacte de stabilité (hors déficit maximal de 3 points de PIB)
Evolution du solde structurel [ respecté ]	1,8	1,3	1,6	0,6	0,5	0,6	0,6
Effort structurel [ respecté ]	1,4	1,7	1,7	0,6	0,5	0,6	0,6
Evolution de l'excès d'endettement (en %) [ respecté seulement en 2016-2018 ]				0,1	-2,7	-4,9	-6,6	-9,1
Moyennes 2014-2016 et 2016-2018				2014-2016 :-2,5 ; 2016-2018 :-6,8
B2. Scénario de croissance optimiste
Hypothèse de croissance du PIB (%)	1,7	0,4	1,5	2,0	2,0	2,0	2,0
Résultats
Dépenses	56,0	56,3	56,0	55,3	54,6	53,9	53,2
Recettes	50,9	51,8	53,3	53,8	54,2	54,7	55,1
dont :
Prélèvements obligatoires	43,9	44,8	46	46,4	46,8	47,2	47,6
Solde	-5,2	-4,4	-2,7	-1,5	-0,4	0,8	2,0
Solde structurel	-4,1	-2,8	-1	-0,1	0,6	1,5	2,4
Dette	86,0	90,5	90,9	89,6	86,8	82,8	77,9
Respect des critères du pacte de stabilité (hors déficit maximal de 3 points de PIB)
Evolution du solde structurel [ respecté ]	1,8	1,3	1,7	0,9	0,8	0,9	0,9
Effort structurel [ respecté ]	1,4	1,7	1,7	0,6	0,5	0,6	0,6
Evolution de l'excès d'endettement (en %) [ respecté ]				-4,3	-9,4	-14,8	-21,5	-33,2
Moyennes 2014-2016 et 2016-2018				2014-2016 :-9,5 ; 2016-2018 :-23,2
B3. Scénario de croissance pessimiste
Hypothèse de croissance du PIB (%)	1,7	0,1	0,5	1,0	1,0	1,0	1,0
Résultats
Dépenses	56,0	56,4	56,8	56,7	56,7	56,5	56,4
Recettes	50,9	51,9	53	52,9	52,8	52,7	52,6
dont :
Prélèvements obligatoires	43,9	44,8	45,7	45,6	45,6	45,5	45,4
Solde	-5,2	-4,6	-3,8	-3,8	-3,9	-3,8	-3,8
Solde structurel	-4,1	-2,7	-1,4	-1,0	-0,8	-0,5	-0,1
Dette	86,0	90,9	93,3	95,1	96,5	97,7	98,9
Respect des critères du pacte de stabilité (hors déficit maximal de 3 points de PIB)
Evolution du solde structurel [ non respecté ]	1,8	1,3	1,4	0,3	0,2	0,3	0,3
Effort structurel [ respecté ]	1,4	1,7	1,7	0,6	0,5	0,6	0,6
Evolution de l'excès d'endettement (en %) [ dépend de la prise en compte du cycle ]				5,3	4,0	3,3	3,2	2,8
Moyennes 2014-2016 et 2016-2018				2014-2016 : 4,2 ; 2016-2018 : 3,1

Source : commission des finances ; les hypothèses sous-jacentes peuvent différer de celles du Gouvernement

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* ⁶¹ A taux de chômage inchangé.

* ⁶² Différentiel de taux de croissance entre dépenses et PIB potentiel de 0,8 point × ratio dépenses/PIB de l'ordre de 50 % = réduction du ratio dépenses/PIB, et donc du déficit, de 0,4 point de PIB.

* ⁶³ Autrement dit, en % les prélèvements obligatoires tendraient spontanément (hors mesures nouvelles) à augmenter à la même vitesse que le PIB.

* ⁶⁴ Rapport général n° 107 (2011-2012), 17 novembre 2011.

* ⁶⁵ Compte tenu d'une hypothèse de déficit public de l'ordre de 5 points de PIB en 2012.

* ⁶⁶ Compte tenu d'une hypothèse de croissance d'alors 2 % en 2013.

* ⁶⁷ « Si cet effort [de 33 milliards d'euros] devait, par exemple, être réparti également entre maîtrise des dépenses et hausse de prélèvements, il faudrait alors économiser 16,5 Md€ par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses, de 1,5 % en volume, et, par conséquent, stabiliser en volume les dépenses des administrations publiques, ce qui impliquerait, dans un scénario central, une stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat, accompagnée d'un effort significatif d'économies tant de la part des collectivités territoriales que des administrations sociales ».

* ⁶⁸ Commission présidée par M. Michel Pébereau, « Des finances publiques au service de notre avenir », rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, décembre 2005.

* ⁶⁹ Rapport d'information n° 314 (2005-2006).

* ⁷⁰ Rapport général n° 107 (2011-2012), 17 novembre 2011.

* ⁷¹ 0,3 % après prise en compte des « investissements négatifs » constitués par la cession de licences de téléphonie mobile début 2012.

* ⁷² Avec un profil de 1 % en 2013, 0,7 % en 2014, 0,9 % en 2015, 0,7 % en 2016 et 0,7 % en 2017, reconstitué (avec l'incertitude liée aux arrondis) à partir du rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques.

* ⁷³ Il résulte des chiffres figurant dans le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques que les 6,1 milliards d'euros prévus pour 2013 par le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2012 ne s'ajoutent pas aux 40 milliards d'euros (environ) prévus par le programme de François Hollande.

* ⁷⁴ On calcule à partir des données figurant dans le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques que le taux de croissance en volume des dépenses prévu est de 1 % en 2013 (avec il est vrai une imprécision liée aux arrondis).

* ⁷⁵ Consensus Forecasts, juin 2012.

* ⁷⁶ On estime habituellement dans le cas de la France qu'une réduction ex ante du déficit de 1 point de PIB réduit le PIB d'environ 0,5 point, ce qui augmente le déficit d'environ 0,25 point, d'où une réduction nette du déficit de 0,75 point.