III. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 11 juillet 2012, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de M. François Marc, rapporteur général, préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2013.
M. François Marc , rapporteur général . - La situation de nos finances publiques dépend évidemment de l'évolution de la crise de la zone euro, que nous avons abordée avec M. Moscovici en commission et avec le Premier ministre en séance publique. C'est le 23 juillet, lorsque je présenterai mon rapport sur le projet de loi de finances rectificative que j'analyserai de manière détaillée l'exécution 2012 du budget de l'Etat. Il me faut d'abord évoquer l'héritage de la précédente législature...
M. Francis Delattre . - Profitez-en ! Vous ne pourrez plus l'invoquer longtemps !
M. François Marc , rapporteur général . - Je me doutais que vous apprécieriez le terme !
Mme Fabienne Keller , présidente . - Je vous propose de l'abandonner après l'été !
M. François Marc , rapporteur général . - Le Gouvernement actuel ne part pas de zéro, mais d'une situation qu'il trouve, en arrivant à mi-année et après dix années de gestion des finances publiques par une autre majorité. La dette publique s'est accrue de plus de 500 milliards d'euros de 2007 à 2011, elle a quasi doublé depuis 2002...
M. Jean-Claude Frécon . - Celle de l'Etat ?
M. François Marc , rapporteur général . - Non, celle de l'ensemble des administrations publiques. Le déficit public reste supérieur à 5 points de PIB. La responsabilité est...
Mme Fabienne Keller , présidente . - Partagée !
M. François Marc , rapporteur général . - ... collective : le déficit structurel s'est aggravé après chaque crise profonde, mais la crise n'explique donc pas tout ! Lorsqu'elle est survenue en 2008, nous partions d'une situation déjà dégradée.
L'évolution des dépenses publiques est, avec la croissance du PIB et les mesures nouvelles sur les recettes, le déterminant essentiel de l'évolution du déficit. Les dépenses ont augmenté en moyenne de 1,4 % entre 2008 et 2011, contre un objectif affiché de 1 %.
Les prélèvements obligatoires ont massivement augmenté en fin de période.
Dans un premier temps, les gouvernements de M. Fillon ont procédé à des allégements de 25 milliards d'euros. Mais la crise est arrivée, et comme elle ne parvenait pas à maîtriser suffisamment la croissance des dépenses, l'ancienne majorité a été obligée d'augmenter les prélèvements obligatoires de plus de 40 milliards d'euros en 2010-2012 !
Je vous rappelle que c'est la majorité qui a décidé de telles hausses d'impôts qui faisait campagne contre les hausses d'impôts et - pire - niait avoir augmenté les impôts !
En 2012 et 2013, tout se joue du point de vue du respect de nos engagements européens.
L'objectif est de ramener le déficit de 5,2 à 4,5 points de PIB en 2012 et de 4,5 à 3 points de PIB en 2013. Nous examinerons dans quelques jours le projet de loi de finances rectificative. Les moins-values de recettes sont estimées cette année entre 6 et 10 milliards d'euros, soit 7,1 milliards selon le Gouvernement. C'est dans cet esprit que nous examinerons le collectif.
Les moindres recettes de l'IS sont confirmées par la commission des finances...
M. Roland du Luart . - Votre chiffrage est plus pessimiste que celui de la Cour des comptes...
M. François Marc , rapporteur général . - Un peu plus puisque nous évaluons le risque à 3,8 milliards d'euros contre 3,4 milliards pour le Gouvernement... Pour financer les recettes manquantes en 2012, le Gouvernement propose, dans le deuxième collectif de l'année, de prendre 7,2 milliards d'euros de mesures supplémentaires. En 2013, les recettes seraient accrues de 6,1 milliards d'euros supplémentaires, ce qui représente une augmentation globale de 13,3 milliards d'euros par an en « régime de croisière ».
Une partie du chemin de 2013 sera donc accomplie dès ce collectif. Il faut s'en féliciter car le montant total de recettes nouvelles à trouver l'an prochain s'élève à 30 milliards d'euros...
Mme Fabienne Keller , présidente . - Pourquoi la suppression de la TVA « sociale » est-elle présentée par le Gouvernement comme rapportant 0,8 milliard d'euros en 2012, 1,8 milliard en 2013, soit 2,6 milliards en « régime de croisière » ?
M. Jean-Paul Emorine . Il ne faut pas la présenter ainsi !
M. François Marc , rapporteur général . - C'est un tableau fourni par le Gouvernement, en effet. Celui-ci propose de ne pas augmenter le taux de TVA et de revenir sur les allègements de charges sociales, mais il ne remet pas en cause l'augmentation du prélèvement social sur les revenus du patrimoine au taux de 5,4 %.
Mme Fabienne Keller , présidente . - C'est de la belle communication !
M. Francis Delattre . - Il faudrait le savoir avant le débat de la semaine prochaine !
M. François Marc , rapporteur général . - La marche de 2013 est redoutable : l'effort à fournir est le plus important depuis que la série statistique existe, en 1960. Nous ne pouvons que souhaiter bon courage à ceux qui devront présenter la copie.
La politique de finances publiques prévue par le Gouvernement de 2013 à 2017 se fonde d'abord sur la croissance, qui n'est pas contradictoire avec la discipline budgétaire. Le pacte pour la croissance et l'emploi approuvé le 29 juin par le Conseil européen s'élève à environ 120 milliards d'euros, qui iront sans doute plutôt vers les Etats les plus en difficulté. Il est difficile d'anticiper ses effets induits sur notre croissance.
Nous devons respecter les engagements pris vis-à-vis de nos partenaires européens, pour ramener le déficit à 3 % en 2013. C'est une obligation au regard du volet correctif du pacte de stabilité. Lorsque le déficit sera revenu en dessous de 3 %, il faudra aussi respecter le critère de solde structurel, - que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) va nous obliger à transposer en droit interne - et celui de réduction de la dette.
Je vous propose une révolution doctrinale, consistant à ramener l'hypothèse de croissance potentielle retenue par la commission des finances pour ses simulations, de 2 %, taux vérifié sur longue période, qui gomme les effets de la conjoncture, à 1,5 %, taux plus cohérent avec celui que retiennent les autres institutions et qui nous préparera mieux aux évolutions des règles européennes. J'ai rencontré ce matin Christian de Boissieu, qui situait le consensus des économistes, au lendemain de la réunion du cercle des économistes à Aix-en-Provence, à 1,2 % d'ici à 2020. Notre hypothèse est un peu plus optimiste.
Le Gouvernement propose de ramener le déficit public, au sens maastrichtien, à 3 points de PIB en 2013 et de le résorber en 2017. La dette publique passerait de 86 points de PIB en 2011 à 90,6 points de PIB en 2013, puis déclinerait jusqu'à 82,4 points de PIB en 2017.
L'effort à réaliser s'élève à 90 milliards d'euros. Il serait équilibré en dépenses et en recettes.
Pour 83 milliards d'euros, l'effort proviendra de l'action discrétionnaire du Gouvernement : par rapport à une augmentation des dépenses de 1,5 % par an en volume, on réaliserait une économie d'environ 40 milliards d'euros ; les mesures nouvelles sur les recettes seraient du même ordre. Ce scénario est très proche de celui que préconisait la commission des finances, sur proposition de Nicole Bricq, en novembre dernier. Le Gouvernement a donc tiré parti de la réflexion que nous avons menée au Sénat. Mais ce scénario est aussi très proche de celui présenté en janvier 2012 par François Hollande. Les dépenses ne doivent pas être « massacrées » en 2013, pour éviter les effets récessifs constatés dans certains pays du Sud de l'Europe.
L'objectif de croissance des dépenses de 1 % par an en volume est réaliste : il résulte d'une croissance zéro des dépenses de l'Etat, d'une augmentation de 1,4 % de celles des administrations de sécurité sociale et de 1,5 % des administrations publiques locales.
Que se passerait-il si la croissance n'était pas celle que prévoit le Gouvernement dans sa programmation ? Trois scénarios ont été élaborés, en considérant que le Gouvernement respectera ses objectifs d'évolution des dépenses et de mesures nouvelles sur les recettes. La seule variable qui change par rapport à la programmation du Gouvernement est le taux de croissance du PIB, qui a des conséquences sur l'évolution spontanée des recettes.
Le scénario « de référence » reprend les hypothèses de croissance du Gouvernement en 2012, à une petite différence près, et 2013, mais retient pour les années suivantes le taux de croissance potentielle, que nous fixons désormais à 1,5 %.
Selon ce scénario, l'objectif de 3 % en 2013 serait atteint, mais le respect de la trajectoire budgétaire, et donc le calibrage des mesures à prendre, est extrêmement dépendant des évolutions de la conjoncture.
C'est peut-être la dernière année que notre commission confronte ses scénarios aux prévisions du Gouvernement, le droit européen en cours d'élaboration demandant aux Etats de confier la fixation des hypothèses économiques à un organisme indépendant.
Avons-nous la capacité de répondre aux objectifs fixés : déficit ramené à moins de 3 points de PIB en 2013 ; réduction du déficit structurel de 0,5 point de PIB par an tant que l'équilibre structurel n'est pas atteint ; réduction de 5 % par an de la part du ratio de la dette dans le PIB au-delà 60 points de PIB ? Oui, dans les trois cas, selon le scénario du Gouvernement et notre scénario optimiste. Dans le cadre du scénario de référence de la commission, atteindre le troisième objectif pourrait demander un peu plus de temps. Il n'y a que dans le scénario pessimiste de croissance à 1 % par an que les critères ne seraient pas respectés. Le Gouvernement aurait le temps, dans tous les cas, de s'adapter aux circonstances. Je suis de ceux qui ont totalement confiance en sa capacité de réaction.
Nous ne disposons pas, pour le débat de cette année, des plafonds des crédits des missions.
En revanche, selon la LOLF, le Gouvernement a transmis la maquette et les rapporteurs spéciaux peuvent prendre connaissance des modifications éventuelles dans leurs secteurs. Néanmoins, comme sous le Gouvernement précédent, l'esprit de la LOLF continue de s'éloigner : la maquette budgétaire reflète de moins en moins le périmètre des politiques publiques et s'aligne de plus en plus sur celui des ministères.
Ce débat est néanmoins riche en annonces, puisque le Gouvernement y présente les normes qu'il compte appliquer aux différents types de dépenses, la méthodologie qu'il retient pour trouver des économies et les règles de gouvernance dont il souhaite nous doter.
Les normes transversales maintiennent la stabilisation en valeur des dépenses hors dette et pensions et en volume des dépenses de l'Etat (y compris les prélèvements sur recettes). Pour les dépenses de personnel, l'objectif est de stabiliser les effectifs et la masse salariale et de maintenir le pouvoir d'achat des agents...
M. Philippe Dallier . - Comment faites-vous ?
M. François Marc , rapporteur général . - Je ne sais pas !
M. Philippe Dallier . - C'est une équation impossible...
Mme Fabienne Keller , présidente . - Ce n'est pas magique, c'est « normal »...
M. François Marc , rapporteur général . - Normatif !
M. Jean-Claude Frécon . - La critique est facile...
M. François Marc , rapporteur général . - Chaque ministère va présenter des premières propositions d'ici la fin du mois de septembre, qui seront expertisées par des « équipes mixtes et pluridisciplinaires de fonctionnaires ». Le Parlement sera associé à cette démarche.
Nous saurons dans les jours qui viennent, après que le Conseil constitutionnel aura rendu son analyse, s'il faudra une révision constitutionnelle avant de ratifier le TSCG.
L'encadrement des taxes affectées aux opérateurs est une idée au départ émise par Philippe Marini, reprise par le Gouvernement précédent mais que la commission des finances avait soutenue.
Le monopole des lois de finances sur les dispositions financières était une idée de François Fillon, que le précédent Gouvernement avait voulu inscrire dans sa réforme constitutionnelle de 2008, mais que sa majorité parlementaire n'avait pas acceptée.
M. François Trucy . - C'est vrai !
M. François Marc , rapporteur général . - Le principe du monopole n'avait pas été voté, mais a continué de s'appliquer conformément à la « circulaire Fillon ». Le Gouvernement Ayrault souhaite, sans aller jusqu'au niveau constitutionnel, renforcer le niveau de cette règle dans la hiérarchie des normes...
M. Roland du Luart . - Excellente idée !
M. François Marc , rapporteur général . - Même si cela ne fait pas plaisir à nos collègues des autres commissions, qui y voient une atteinte à leur capacité d'initiative parlementaire...
M. Albéric de Montgolfier . - Merci d'avoir envisagé plusieurs hypothèses de croissance. N'y aurait-il pas lieu de corriger le tableau que vous nous avez présenté sur les mesures du collectif, présentant la suppression de la TVA « sociale » comme une recette ?
Mme Fabienne Keller , présidente . - C'est clair !
M. Albéric de Montgolfier . - En effet, dans son rapport, Nicole Bricq chiffrait les recettes supplémentaires induites par la hausse de TVA à 10,6 milliards d'euros, certes compensée par une baisse des cotisations patronales de 13,2 milliards d'euros, soit un solde de 2,6 milliards d'euros. La suppression de la TVA s'analyse donc comme une perte de recettes de 10,6 milliards d'euros ! Les montants indiqués dans le tableau du Gouvernement ne peuvent provenir que de l'augmentation de la CSG sur le patrimoine.
Mme Fabienne Keller , présidente . - Tout à fait !
M. François Marc , rapporteur général . - L'impact global du dispositif proposé dans le collectif budgétaire sur les recettes des mesures concernant l'ensemble des administrations fait apparaitre un solde de 0,8 milliard d'euros en 2012.
M. Albéric de Montgolfier . - Des mesures ont été annoncées pour les collectivités territoriales, le gel des concours de l'Etat a été voté. D'autres mesures doivent être prises. Je partage l'idée que les collectivités territoriales ne peuvent s'exempter de l'effort de réduction des déficits publics, même si leur situation est différente de celle de l'Etat. Comment, en effet, traiter le cas des collectivités qui, quels que soient leurs efforts de gestion, sont confrontées à l'accroissement de dépenses sociales, comme l'allocation personnalisée d'autonomie, jamais financée ab initio , le revenu de solidarité active (RSA), les dépenses liées à l'enfance, toutes dépenses sur lesquelles les conseils généraux n'ont aucune maîtrise. Nous pouvons participer à l'effort de réduction, il faudrait aussi accepter une conditionnalité et des règles pour des prestations qui augmentent sans contrôle, comme le RSA, ou pour la Seine Saint-Denis qui envoie ses enfants dans d'autres départements...
M. Philippe Dallier . - Ce n'est pas le problème de la Seine Saint-Denis, mais de Roissy !
M. Francis Delattre . - Roissy n'est pas en Seine-Saint-Denis ?
M. Philippe Dallier . - Administrativement, si !
M. Philippe Dallier . - Comment contribuer à l'effort avec ces dépenses qui incombent aux départements ?
M. Jean-Paul Emorine . - Même si vous avez réduit l'hypothèse de croissance potentielle de la commission, qu'adviendra-t-il de tous ces tableaux présentés par le Gouvernement, si survient une nouvelle crise ? L'un de ces tableaux montre tout de même une augmentation de 43,9 % à 46,5 % du taux de prélèvements obligatoires, ce qui n'est pas sans conséquences sur la vie de nos concitoyens...
M. François Marc , rapporteur général . - Oui.
M. Jean-Paul Emorine . - La dette publique atteindra 86 % du PIB en 2016, 85,5 % en 2017. Comment maintenir la progression du pouvoir d'achat des fonctionnaires en stabilisant les effectifs et la masse salariale ?
J'ai toujours combattu, lorsque j'étais président de commission - et je continue, maintenant que je suis des vôtres - la proposition d'un monopole des lois de finances. Tous nos collègues des autres commissions en seraient frustrés. La commission des finances peut être saisie pour avis d'un projet de loi ou d'une proposition de loi d'une autre commission. Cette notion de monopole traduit un manque de considération à l'égard de l'ensemble des autres commissions. J'ai toujours été très rigoureux dans l'application de la discipline budgétaire, l'article 40 est là pour cela, mais je ne crois pas, par principe, au monopole. Nous aurons l'occasion d'en débattre. Je crois au débat et à la démocratie !
M. François Trucy . - Au contraire, je crois que, dans la situation économique actuelle, on peut comprendre que la commission des finances, qui n'est pas aimée, certes, pour l'article 40, soit mieux armée que les autres pour veiller au respect des équilibres budgétaires.
Vous indiquez, monsieur le rapporteur général, que les ministères ne transmettront pas leurs propositions d'économies avant septembre. Nous sommes en juillet. Ce décalage important aura des incidences sur notre session budgétaire.
M. Éric Bocquet . - Nous apporterons notre contribution au débat de fond. Je ne comprends pas pourquoi les choix de mesures nouvelles « mettent le paquet », pour les recettes, sur 2012 et 2013, avant de baisser jusqu'à la fin du quinquennat. Ne peut-on pérenniser certaines de ces recettes sur l'ensemble du quinquennat ? Je pense aux amendements budgétaires que nous avions votés ensemble. Pourquoi tant de recettes en 2012-2013 pour arriver à 3 milliards à la fin du quinquennat ?
M. Roland du Luart . - La croissance trop forte des prélèvements obligatoires m'inquiète. Il faudrait nous situer par rapport à d'autres pays, pour déterminer quelles sont nos marges de manoeuvre. Il faut baisser les dépenses, plutôt que d'augmenter les taxes. Trop d'impôt tue l'impôt. La maîtrise des dépenses n'est pas suffisante. C'est le mal français permanent !
M. Francis Delattre . - Les équilibres des administrations de sécurité sociale doivent également être abordés en tenant compte de la dette sociale.
Aujourd'hui, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est chargée d'amortir les déficits passés du régime général, notamment au titre des retraites. Pour cela, elle emprunte sur les marchés financiers.
Cette situation est anormale. Le problème des retraites est connu depuis longtemps. Nous avons certes créé le Fonds de réserve des retraites (FRR) en 1999. Mais faute d'alimentation, il est insuffisant pour faire face au problème de financement actuel.
Je critique également l'ancien gouvernement d'avoir conservé cette situation anormale.
Mme Fabienne Keller , présidente . - Comme Roland du Luart, je m'inquiète des 30 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires. Pourtant vous rappelez que 20 milliards d'euros ont déjà été prélevés en 2011 et 2012, ce que vous avez critiqué.
Comme François Trucy, je m'inquiète du retard dans la mise en oeuvre des mesures indispensables, repoussées en septembre, télescopant le débat budgétaire. Où sont les dépenses nouvelles, le contrat d'avenir, le contrat de génération, estimées à 20 milliards d'euros, dans le tableau des grands équilibres ? Elles seraient financées par des économies trouvées par ailleurs, nous dit-on. En ce cas, la ligne D, « maîtrise de la dépense », s'élèverait non pas à 6 ou 9 milliards, mais à 26 ou 29 milliards d'euros. Comment s'en sortir ?
M. François Marc , rapporteur général . - Ma présentation se fonde sur le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire qui nous a été envoyé par le Gouvernement. L'objectif, ambitieux, s'inscrit dans une contrainte européenne. Il faut tenir compte de notre point de départ pour aboutir en 2017 à une dette revenue à des proportions raisonnables. Cela implique de trouver 90 milliards d'euros pendant le quinquennat, que le Gouvernement souhaite répartir équitablement entre les dépenses et les recettes, soit environ 40 milliards pour les unes et pour les autres, et 8 milliards environ pour la croissance. En raison de l'effet de ces décisions sur l'emploi et le pouvoir d'achat, il est souhaitable de sélectionner dans l'immédiat celles qui seront les moins pénalisantes pour notre économie. Le Gouvernement s'est engagé à hauteur de 40 milliards sur les ajustements de dépenses. Le calendrier de ces mesures peut être un peu reporté dans le temps, par rapport aux recettes disponibles du fait de l'épargne, qui ne réduiraient pas trop la consommation. Mais les recettes prélevées en 2013 ont vocation à demeurer pérennes et à s'ajouter à celles décidées les années suivantes.
Les concours de l'Etat aux collectivités locales sont dans un premier temps maintenus en valeur. Dans un deuxième temps, un pacte de confiance et de solidarité devra être élaboré en partenariat. Faisons confiance à la concertation ! Soyons optimistes !
M. Philippe Dallier . - Ce sont de belles formules !
M. François Marc , rapporteur général . - Monsieur Trucy, fin septembre seront esquissées des réformes de structure. Le volet « dépenses » du budget 2013 est en construction. Le retard de début juillet sera rattrapé.
Monsieur Emorine, 46,5 % de prélèvements obligatoires, c'est lourd, je n'en disconviens pas. Le Gouvernement s'attaquera sans doute autant aux dépenses qu'aux recettes. Monsieur du Luart, nous sommes tous conscients de la nécessité de maîtriser les dépenses, le Gouvernement aussi. Monsieur Delattre, je crains de ne pas disposer d'éléments de réponse précis sur la Cades, mais je fais confiance à votre pugnacité de rapporteur spécial pour les obtenir et nous éclairer.
M. Francis Delattre . - L'éclairage, oui, mais les milliards ne suivront pas !
M. François Marc , rapporteur général . - Madame Keller, vos remarques auraient-elles un lien avec le discours que j'entends depuis quelques jours sur le « matraquage fiscal » ? Je n'ose le penser...
Mme Fabienne Keller , présidente . - 30 milliards d'euros, c'est lourd !
M. François Marc , rapporteur général . - Les tableaux que je vous ai présentés s'entendent « nets du financement de dépenses nouvelles ». De telles dépenses exigeront des économies supplémentaires.
Mme Fabienne Keller , présidente . - C'est bien ce que j'ai dit ! Ce ne sont pas 6 ou 9 milliards, mais 26 ou 29 milliards d'économies qu'il faudra trouver !
M. François Marc , rapporteur général . - Non. Ce que je vous ai présenté tient compte des engagements du président de la République sur les dépenses nouvelles. Si d'autres mesures nouvelles sont nécessaires, pour répondre aux attentes sociales ou à la crise, elles devront - de la même façon - être gagées par des économies supplémentaires.
A l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication à M. François Marc, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.