Les fonds sociaux : une prolifération nuisible à la transparence du financement de la sécurité sociale

Rapport d'information n° 382 (2000-2001) de MM. Charles DESCOURS , Jean-Louis LORRAIN et Alain VASSELLE , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 14 juin 2001

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• AVANT-PROPOS
  
• PREMIÈRE PARTIE
  -
  LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE :
  LE RETOUR DES « CHARGES INDUES »
  
  • I. DES EXCÉDENTS QUI, RÉSULTANT D'UNE CONJONCTURE EXCEPTIONNELLE, PRÉSENTENT UN CARACTÈRE ÉMINEMMENT PRÉCAIRE
    
    • 1. Des excédents résultant d'une conjoncture exceptionnelle
      
      • a) Une augmentation des recettes supérieure à celle des dépenses, en raison de la forte progression de la masse salariale
        
      • b) Une croissance des recettes qui n'est pourtant pas strictement proportionnelle à celle de la masse salariale
        
    • 2. Des excédents éminemment précaires
      
      • a) Les « incertitudes de la prévision pour 2001 »
        
      • b) Une croissance également dynamique des dépenses, reflétant toutefois une situation contrastée selon les branches
        
  • II. DES EXCÉDENTS PRÉCAIRES QUI, LOIN D'INCITER LE GOUVERNEMENT À LA PRUDENCE ET À LA RESPONSABILITÉ, LUI SERVENT DE PRÉTEXTE POUR FAIRE PARTICIPER LA SÉCURITE SOCIALE AU FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES
    
    • 1. En 2000 : la création « virtuelle » du FOREC permet au budget de l'Etat de réaliser des économies, au détriment des comptes du régime général
      
    • 2. En 2001 : une participation financière de la sécurité sociale aux contours encore très incertains
      
      • a) Les interrogations que soulèvent les comptes prévisionnels du FOREC pour 2001, tels qu'établis dans le rapport de la Commission des comptes
        
      • b) L'imprécision des annonces faites, à ce sujet, par le Gouvernement à l'occasion de la réunion de cette commission
        
      • c) Des interrogations qui ne sauraient faire oublier les conséquences financières défavorables, pour le régime général, des « tuyauteries » mises en place dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001
        
  • III. DES EXCÉDENTS PRÉCAIRES QUI NE SAURAIENT LONGTEMPS CONTENIR LA VIGOUREUSE CROISSANCE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE
    
    • 1. En 2000, le dépassement de l'ONDAM atteindrait 17 milliards de francs
      
    • 2. Pour 2001, la Commission des comptes de la sécurité sociale évalue le dépassement de l'ONDAM à 9 milliards de francs
      
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
• DEUXIÈME PARTIE
  -
  LE FONDS DE FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES : UN DÉFICIT STRUCTUREL, UNE EXISTENCE VIRTUELLE, UNE MENACE RÉELLE POUR LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
  
  • I. LE FOREC : LE GRAND ÉCART DÈS SA NAISSANCE
    
    • A. UN MÉCANISME PÉRIMÉ DÈS L'ORIGINE
      
      • 1. L'équation improbable : financer les trente-cinq heures sans augmenter les prélèvements
        
      • 2. La solution contestable : la théorie des retours pour les finances publiques
        
      • 3. Le schéma initial : la contribution directe des organismes de sécurité sociale
        
      • 4. La réalité : une contribution des organismes de sécurité sociale désormais indirecte
        
    • B. UN TITRE ERRONÉ POUR UNE RÉFORME ABANDONNÉE
      
      • 1. Une synthèse douteuse
        
      • 2. La réforme imaginaire des cotisations patronales
        
    • C. DES LIGNES DE DÉFENSE SUCCESSIVEMENT ENFONCÉES
      
      • 1. La pérennité
        
      • 2. Le contrôle
        
      • 3. La transparence
        
      • 4. La neutralité
        
  • II. LE FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES EN 2000 : UN TROU CONSTATÉ DE 13 MILLIARDS DE FRANCS
    
    • A. DES RECETTES INFÉRIEURES AUX « PRÉVISIONS »
      
      • 1. Un total à peine supérieur à 59 milliards de francs
        
      • 2. Le produit décevant des « nouveaux impôts »
        
      • 3. La présentation douteuse des recettes du FOREC
        
      • 4. Un effet « mineur » des décisions du Conseil constitutionnel
        
    • B. DES DÉPENSES PLUS ÉLEVÉES QU'ANNONCÉ
      
      • 1. Les évaluations de septembre 1999 et septembre 2000
        
      • 2. Les constatations de mars 2001
        
    • C. UN DÉFICIT SUPÉRIEUR À 13 MILLIARDS DE FRANCS
      
  • III.  LE FINANCEMENT DU FOREC EN 2001 : UN DÉFICIT QUI DEVIENT STRUCTUREL
    
    • A. LA TENTATIVE DE REPLÂTRAGE DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2001
      
      • 1. L'affectation de deux nouvelles impositions
        
      • 2. Un élargissement de son champ de compétences
        
      • 3. Un recyclage de recettes affectées à la sécurité sociale
        
    • B. DES RECETTES AMPUTÉES
      
    • C. DES DÉPENSES SCIEMMENT SOUS-ESTIMÉES
      
  • IV.  LA GESTION DU FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES : UNE « POLITIQUE PUBLIQUE » AUX MULTIPLES ERREURS
    
    • A. LES PRÉVISIONS « NORMÉES » : QUELQUES MÉTHODES POUR MASQUER LE COÛT DES TRENTE-CINQ HEURES
      
      • 1. Les recettes : une dépendance du ministère de l'Emploi et de la Solidarité vis-à-vis du ministère de l'Economie et des Finances
        
      • 2. Les dépenses : une volonté politique de sous-estimer le coût des trente-cinq heures
        
        • a) Les différents modes d'évaluation
          
        • b) Le choix politique de sous-estimer le coût
          
          • (1) La sous-estimation en septembre 2000 des dépenses 2000
            
          • (2) La sous-estimation en septembre 2000 des dépenses 2001
            
    • B. UNE ACCUMULATION D'ERREURS : LES DÉBOIRES CONSTITUTIONNELS DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Le refus d'un collectif social
        
      • 2. Trois inconstitutionnalités
        
        • a) La taxe sur les heures supplémentaires : d'une recette de trésorerie à une recette comptable
          
        • b) La taxe générale sur les activités polluantes : chronique d'une inconstitutionnalité annoncée
          
        • c) Le projet de loi de financement 2001 et le collectif budgétaire de fin d'année : un collectif social déguisé
          
    • C. LA POLITIQUE DE L'AUTRUCHE : L'ABSENCE DE CONSTITUTION DU FOREC
      
      • 1. Un blocage de nature politique...
        
      • 2. ... pour tenter de masquer le déficit du financement des trente-cinq heures
        
  • V. LE RETOUR ... DES « RETOURS POUR LES FINANCES PUBLIQUES » : LA GRANDE MENACE SUR LA SÉCURITÉ SOCIALE
    
    • A. LA BOUCLE EST BOUCLÉE
      
      • 1. La théorie des « retours » au secours de « l'impasse » du FOREC
        
      • 2. ... alors la sécurité sociale finance déjà les trente-cinq heures, à la différence de l'Etat
        
    • B. LA SÉCURITÉ SOCIALE EST LA VARIABLE D'AJUSTEMENT DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. L'arrêté des comptes de 2000
        
      • 2. Le prétexte de l'équilibre du régime général
        
      • 3. L'hypothèse d'une absence de constitution du FOREC
        
      • 4. Une détérioration de la trésorerie de l'ACOSS
        
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
• ANNEXE I
  -
  QUESTIONNAIRE ADRESSÉ LE 10 JANVIER 2001
  PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
  ET RÉPONSES DU GOUVERNEMENT
  
• ANNEXE II
  -
  LISTE DES NOTES COMMUNIQUÉES
  PAR LES MINISTÈRES
  
• TROISIÈME PARTIE
  -
  LE FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES :
  L'AVENIR HYPOTHÉQUÉ
  
  • I. UNE TRANSPARENCE NÉCESSAIRE
    
    • A. DÉMARCHE INITIALE : L'ENVOI DES QUESTIONNAIRES
      
      • 1. Questionnaire à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité
        
      • 2. Démarche auprès du FSV
        
    • B. LE CONTRÔLE SUR PIÈCES ET SUR PLACE : UNE MOISSON INÉGALE
      
      • 1. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité refuse de jouer le jeu
        
      • 2. Le choix de la transparence par le ministère de l'Economie et des Finances.
        
  • II. LA CONSTRUCTION SUR DES HYPOTHÈSES AMBIGUËS
    
    • A. DES HYPOTHÈSES MACRO-ÉCONOMIQUES À VOCATION PÉDAGOGIQUE
      
      • 1. Des hypothèses optimistes...
        
      • 2. ... dont la finalité est de démontrer aux partenaires sociaux que le retour de la croissance ne résoudra pas seul la question des retraites
        
      • 3. Une volonté de pédagogie qui se contredit et aboutit à afficher que le fonds de réserve résout à lui seul la moitié du problème des retraites
        
        • a) Des ressources exagérées, des dépenses minorées
          
        • b) Le choix d'une philosophie optimiste
          
    • B. DES HYPOTHÈSES QUI LAISSENT DE CÔTÉ LA MOITIÉ DE LA QUESTION DES RETRAITES
      
      • 1. Une ambiguïté sédative qui ignore les régimes publics
        
      • 2. Sans valeur juridique réelle, l'exclusion du fonds des régimes publics a pour objet de les inciter à se réformer
        
        • a) Le débat entre ministères
          
        • b) Un principe consensuel mais dénué de véritable portée juridique : le fonds doit être réservé aux régimes s'étant réformés
          
    • C. DES HYPOTHÈSES QUI SUPPOSENT UNE DÉGRADATION DU NIVEAU DE VIE DES PERSONNES ÂGÉES
      
      • 1. Des indexations qui ne sont pas favorables au niveau de vie des retraités et des titulaires du minimum vieillesse
        
        • a) Les pensions de retraite
          
        • b) Le minimum vieillesse
          
      • 2. La gestion par « coup de pouce » dégrade fortement les projections et rend impossible la lisibilité nécessaire à la gestion du fonds
        
  • III.  LE FINANCEMENT EXSANGUE
    
    • A. LE RETARD DANS LE PLAN DE FINANCEMENT : LES ENGAGEMENTS NON TENUS
      
      • 1. Le flou initial
        
      • 2. Le financement du fonds de réserve structurellement inférieur aux prévisions
        
        • a) Des chiffres éloquents
          
        • b) Des réponses trahissant l'attitude du Gouvernement à l'égard du fonds
          
    • B. LES RESSOURCES DU FSV PONCTIONNÉES
      
      • 1. Une pierre angulaire à la dimension mal définie
        
        • a) Un montant compris entre 300 et 350 milliards de francs en cumulé sur la période 2000-2020
          
        • b) La disponibilité incertaine des excédents du FSV
          
      • 2. L'utilisation des excédents du FSV à des usages alternatifs
        
        • a) Le financement des trente-cinq heures : du constat à l'évaluation
          
          • (1) Le constat
            
          • (2) L'évaluation
            
        • b) L'allocation personnalisée d'autonomie : une menace supplémentaire
          
        • c) La dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraite AGIRC-ARRCO
          
      • 3. Les excédents de la CNAF déjà annexés
        
        • a) Une double ponction
          
          • (1) 375 milliards de francs prélevés par l'affectation à la CNAF d'une charge indue
            
          • (2) 40 milliards de francs cédés par la CNAF au titre d'une perte de recettes
            
        • b) Un apport pourtant insuffisant
          
    • C. LES EXCÉDENTS DE LA CNAVTS ENTAMÉS
      
      • 1. Des évaluations divergentes, dont la plus optimiste est majorée par le Gouvernement
        
        • a) Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité : 30 milliards de francs sous l'hypothèse d'un chômage à 6 %
          
        • b) Le ministère des Finances : 85 milliards de francs sous l'hypothèse d'un chômage à 4,5 %
          
        • c) L'hypothèse favorable est « majorée » par le Premier ministre
          
      • 2. Des évaluations immédiatement démenties par une indexation des pensions supérieure aux prix
        
    • D. LES RESSOURCES ALTERNATIVES INCERTAINES
      
      • 1. Les incertitudes du produit de la cession des licences UMTS
        
        • a) Un manque de prudence évident
          
          • (1) Histoire d'une bulle ordinaire
            
          • (2) Une affectation précipitée
            
          • (3) Une répartition complexe au détriment des retraites
            
          • (4) La réponse du Gouvernement : une forme d'autisme
            
        • b) Un discours ambigu : sur la prise en compte des licences UMTS
          
          • (1) Le produit des licences compris dans les 1.000 milliards du fonds
            
          • (2) Les licences UMTS ne sont plus comprises dans les «mille milliards de francs»
            
        • c) Chiffrage de la perte de recettes
          
      • 2. Les ressources des privatisations non mobilisables
        
        • a) Une possibilité sous réserve des objectifs de la stratégie industrielle du Gouvernement
          
        • b) Une disponibilité entravée par un triple obstacle
          
          • (1) Un besoin structurel de financement du secteur public
            
          • (2) Des actifs inadéquats pour le passif du fonds de réserve
            
          • (3) Un problème de statut
            
    • E. UNE ORGANISATION JURIDIQUE QUI FAIT PESER DES INCERTITUDES SUR LES PRODUITS FINANCIERS
      
      • 1. La rentabilité des actifs du fonds : une variable déterminante
        
      • 2. Une configuration juridique probablement incapable d'assurer ce rendement de 4 % sur le long terme
        
    • F. LE REVERS DU FONDS DE RÉSERVE : LA CONSTITUTION SIMULTANÉE D'UN DÉFICIT DE MÊME TAILLE
      
      • 1. Des déficits occultés
        
        • a) Un déficit compris entre 600 et 900 milliards de francs
          
        • b) Un déficit sur lequel l'Administration attire l'attention du Gouvernement de manière récurrente
          
      • 2. L'absence de réponse du Gouvernement
        
        • a) Un mutisme prolongé...
          
        • b) ... lourd de conséquences pour les régimes de retraite
          
  • IV. UNE GESTION INADAPTÉE
    
    • A. UNE GESTION CONFINÉE DANS LE PROVISOIRE
      
      • 1. Le fonds de réserve : la gestion sous contrainte
        
        • a) Des instruments financiers restreints
          
          • (1) Des règles fixées par le Gouvernement
            
          • (2) Des instruments initialement très limités
            
          • (3) Des instruments de court terme élargis en juillet 2000
            
        • b) Les contraintes d'une gestion transitoire
          
          • (1) L'impossibilité d'un recours à des instruments diversifiés
            
          • (2) L'impossibilité d'engager le fonds sur le long terme
            
          • (3) Le fonds de réserve assujetti à l'impôt sur les sociétés
            
      • 2. Des résultats pour l'instant préservés par la compétence des services du fonds et surtout par une situation financière atypique
        
        • a) La Direction du FSV : le souci de préserver le fonds de réserve
          
          • (1) Maintenir le rendement des actifs sans engager le fonds à long terme
            
          • (2) Préserver la neutralité du fonds
            
          • (3) Le choix de la concurrence
            
        • b) Des résultats préservés à court terme par une situation atypique des marchés monétaires et obligataires
          
    • B. LE DANGER DES OBJECTIFS INTERMÉDIAIRES
      
      • 1. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité : assurer à court terme le financement des trente-cinq heures
        
      • 2. Le ministère des Finances et l'optimisation de la dette de l'Etat
        
        • a) Un problème de financement
          
        • b) Le fonds de réserve peut-il servir un objectif intermédiaire ?
          
    • C. UNE GESTION INOPÉRANTE EN L'ABSENCE DE TOUTE RÉFORME DES RÉGIMES DE RETRAITE
      
      • 1. En l'absence de réforme, l'horizon de gestion du fonds est calé sur 2019-2020
        
      • 2. Un fonds de réserve cantonné au rôle de « tirelire »
        
• CODICILLE
  
  • 1. De nouvelles interrogations quant au montant du fonds de réserve
    
  • 2. Un statut caractérisé par un défaut de transparence et d'indépendance
    
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
• ANNEXE N°1
  -
  QUESTIONNAIRE DU RAPPORTEUR
  ADRESSÉ AU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE
  ET RÉPONSES À CE QUESTIONNAIRE
  
• ANNEXE N° 2
  -
  QUESTIONNAIRE DU RAPPORTEUR
  À LA MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ
  ET RÉPONSE À CE QUESTIONNAIRE
  
• ANNEXE N°3
  -
  LISTE DES DOCUMENTS
  COMMUNIQUÉS AU RAPPORTEUR
  
• QUATRIÈME PARTIE
  -
  LE FONDS D'INVESTISSEMENT POUR LES CRÈCHES :
  LES LIMITES ET LES RISQUES D'UNE OPÉRATION PONCTUELLE
  
  • I. UNE TENTATIVE POUR RÉPONDRE AUX BESOINS DES FAMILLES
    
    • A. LES ATTENTES DES FAMILLES EN MATIÈRE DE GARDE D'ENFANT : DES SERVICES DIVERSIFIÉS ET DE QUALITÉ
      
      • 1. Des besoins importants
        
        • a) L'impact d'une natalité plus dynamique
          
        • b) La nécessaire diversité des prises en charge
          
      • 2. Des choix souvent contraints
        
      • 3. Des réponses inégales
        
        • a) Un problème quantitatif
          
        • b) Des inégalités territoriales
          
    • B. LE FIPE : UNE RÉPONSE TARDIVE DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Une mesure « contrecoup » aux mesures qui ont pénalisé les familles
        
      • 2. Un effort budgétaire « en trompe l'oeil »
        
        • a) Une mesure qui s'appuie sur les dispositions de la loi famille de 1994
          
        • b) Un financement alambiqué
          
  • II. LES LIMITES ET LES RISQUES DU RECOURS À UN NOUVEAU FONDS
    
    • A. UNE « RATIFICATION » PARLEMENTAIRE
      
      • 1. Une annonce immédiatement exécutoire
        
        • a) Un véritable privilège du préalable
          
        • b) Des modalités arrêtées au 29 septembre 2000
          
      • 2. Une éviction du Parlement assumée
        
    • B. DES RÉSULTATS ÉQUIVOQUES
      
      • 1. L'ouverture d'une « fenêtre de tir »
        
        • a) Un apport financier substantiel
          
        • b) Une rapide montée en charge
          
      • 2. Les limites de l'urgence
        
        • a) Des risques dans la sélection des dossiers.
          
        • b) L'exclusion de fait de certains gestionnaires
          
    • C. UNE DÉMARCHE TRIPLEMENT LIMITÉE
      
      • 1. Du « pistolet à un coup » au « stop and go »
        
        • a) Un fonds exceptionnel à l'investissement : « un pistolet à un coup »
          
        • b) L'annonce d'un « FIPE II » : une gestion chaotique du dossier
          
      • 2. Un accompagnement insuffisant des charges de fonctionnement
        
        • a) Le coût de fonctionnement des structures collectives : la partie immergée de l'iceberg
          
        • b) Des moyens débloqués insuffisants
          
        • c) Le manque de moyens humains
          
      • 3. L'absence de cohérence territoriale
        
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
• ANNEXE N° 1
  -
  RÉPONSE DE LA CNAF AU QUESTIONNAIRE DU RAPPORTEUR
  EN DATE DU 2 MAI 2001
  
• ANNEXE N° 2
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  BILAN DE LA LOI FAMILLE DU 25 JUILLET 1994
  PRÉSENTÉ AU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CNAF
  LE 16 FÉVRIER 1999
  
• CINQUIÈME PARTIE
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  LES FONDS MÉDICAUX ET HOSPITALIERS :
  PROLIFÉRATION ET GESTICULATION
  
  • I. LA PROLIFÉRATION DES FONDS
    
    • A. LE RECOURS AUX FONDS : UNE PRATIQUE RÉCENTE ET PROMISE À UN BEL AVENIR
      
      • 1. La création d'un fonds : une coutume désormais annuelle
        
        • a) La création du fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale (FORMMEL) par l'ordonnance du 24 avril 1996
          
        • b) La création du fonds d'accompagnement social pour la modernisation des établissements de santé (FASMO) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998
          
        • c) La création du fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIHMO) par la loi de finances pour 1998
          
        • d) La création du fonds d'aide à la qualité de soins de ville (FAQSV) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999
          
        • e) La création du fonds de modernisation des cliniques privées (FMCP) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
          
        • f) La création du fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique (FPIM) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001
          
      • 2. Des changements de dénomination à caractère cosmétique
        
        • a) Le remplacement du FASMO par le fonds pour la modernisation des établissements de santé (FMES)
          
        • b) Le fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, nouvelle appellation du FIHMO
          
    • B. UN ENSEMBLE HÉTÉROCLITE, MAIS LE PLUS SOUVENT FINANCÉ PAR L'ASSURANCE MALADIE
      
      • 1. Des fonds dépourvus de la personnalité morale
        
        • a) Les fonds créés au sein de la CNAMTS : le FORMMEL et le FAQSV
          
        • b) Les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations : le FMES et le FMCP
          
        • c) Un fonds géré par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) : le FPIM
          
        • d) Un fonds budgétaire : le FIHMO
          
      • 2. Un financement pour l'essentiel à la charge de l'assurance maladie
        
        • a) Le FMES, le FAQSV, le FMCP et le FORMMEL : une contribution de l'assurance maladie
          
        • b) Le FPIM : un prélèvement sur les ressources affectées à l'assurance maladie
          
  • II. UN BILAN MODESTE
    
    • A. LES DIFFICULTÉS DU FORMMEL
      
      • 1. Le bilan décevant du MICA
        
        • a) Un impact limité
          
        • b) Une charge considérable
          
      • 2. L'informatisation des médecins : terra incognita
        
        • a) Un coût élevé
          
        • b) Un bilan inconnu
          
    • B. LES DÉBUTS LABORIEUX DU FAQSV, DU FASMO ET DU FIHMO
      
      • 1. Le FAQSV : un sérieux retard à l'allumage
        
        • a) Un démarrage deux ans après la création du fonds
          
        • b) Un bilan médiocre
          
      • 2. Le FASMO : des excédents considérables, financés par l'assurance maladie
        
        • a) Une mise en place très tardive
          
        • b) Des prélèvements importants aux dépens de l'assurance maladie
          
      • 3. Le FIHMO : des crédits peu utilisés, des réalisations limitées
        
        • a) Des débuts difficiles
          
        • b) Une sous-consommation des crédits
          
    • C. LE FMCP ET LE FPIM : DES FONDS ENCORE EN GESTATION
      
      • 1. Le FMCP : des ambitions nécessairement limitées
        
      • 2. Le FPIM toujours en attente de décret d'application
        
• TRAVAUX DE LA COMMISSION