Les fonds sociaux : une prolifération nuisible à la transparence du financement de la sécurité sociale

II. DES EXCÉDENTS PRÉCAIRES QUI, LOIN D'INCITER LE GOUVERNEMENT À LA PRUDENCE ET À LA RESPONSABILITÉ, LUI SERVENT DE PRÉTEXTE POUR FAIRE PARTICIPER LA SÉCURITE SOCIALE AU FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES

L'analyse du rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 7 juin met en évidence que le Gouvernement, au nom d'une « théorie des retours » ^{6 ( * )} pour le moins contestable, et au mépris des dispositions législatives en vigueur (loi « Veil 1994 »), a décidé de faire participer la sécurité sociale au financement des trente-cinq heures.

Ainsi, la création « virtuelle » du FOREC a permis à l'Etat de s'exonérer, au détriment de la sécurité sociale, du coût de sa politique sociale. L'invocation de la « théorie du retour » se traduit donc bien, dans les faits, par le retour des « charges indues ».

1. En 2000 : la création « virtuelle » du FOREC permet au budget de l'Etat de réaliser des économies, au détriment des comptes du régime général

Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (annexe F), les comptes du FOREC pour 2000 étaient équilibrés, le montant des recettes affectées devant être strictement égal au montant des exonérations de cotisations sociales prises en charge, soit, respectivement 67 milliards de francs.

Les comptes définitifs, tels qu'arrêtés par la Commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2001, confirment le constat dressé par votre rapporteur dans son récent rapport d'information sur le FOREC ^{7 ( * )} , à savoir :

- un rendement des recettes fiscales affectées inférieur aux prévisions, le montant total des recettes du Fonds ne s'élevant qu'à 59,1 milliards de francs (- 7,9 milliards par rapport aux évaluations de la loi de financement) ;

- des dépenses manifestement sous-évaluées dans la prévision initiale, celles s'établissant, en fait, à 72,4 milliards de francs (+ 5,4 milliards).

Les comptes du FOREC font ainsi apparaître, en 2000, un déficit de 13,3 milliards de francs ( cf. tableau ci-dessous ).

Les comptes du FOREC en 2000

(en milliards de francs)

	PJLFSS 2001 (Evaluation)	CCSS juin 2001 (définitif)	Ecarts
RECETTES
Droits sur les alcools	11,5	10,9	- 0,6
Droits sur le tabac	44,6	38,4	- 6,2
Taxe générale sur les activités polluantes	2,8	2,6	- 0,2
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	3,8	2,8	-1
Contribution de l'Etat	4,3	4,3
Total recettes	67	59,1	- 7,9
DEPENSES
Ristourne 39 heures (ristourne « Juppé »)	39,5	41,8	2,3
(Aubry I et II)	27,5	30,6	3,1
Total dépenses	67	72,4	5,4
solde recettes /dépenses	0	- 13,3

Source : commission des Affaires sociales

Le rapport de la Commission des comptes souligne que, en encaissements/décaissements, le défaut de couverture des exonérations par les recettes destinées au FOREC se répercute à due concurrence sur le solde du régime général, pour un montant de 12,6 milliards de francs ^{8 ( * )} , tout en précisant que, en droits constatés, la contrepartie de ce déficit est « l'inscription d'une créance du régime général d'une dizaine de milliards de francs ».

Or, dans son intervention devant la Commission des comptes de la sécurité sociale, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, invoquant la théorie dite des « retours », a estimé que la situation financière particulièrement favorable de la sécurité sociale en 2000 lui permettait de « prendre en charge l'écart de compensation en 2000 tout en maintenant son excédent ».

La cause paraît donc entendue : le déficit du FOREC pour 2000 sera bien pris en charge par la sécurité sociale et ce, en dépit des dispositions législatives en vigueur, et notamment de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale (« loi Veil 1994 ») qui dispose que « toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, ...donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. ^{9 ( * )} »

Dans l'hypothèse d'une compensation intégrale des exonérations de cotisations comptabilisées au titre du FOREC, le solde excédentaire du régime général pour 2000 ne s'établirait pas, ainsi, à 5,2 milliards, mais à 17,8 milliards de francs (5,2 + 12,6).

Encore convient-il d'y ajouter l'affectation, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, d'une partie du prélèvement de 2 % sur les capitaux transférée au Fonds de réserve des retraites afin de compenser la cession au FOREC, par ce dernier, de la fraction du droit de consommation sur les alcools dont il était bénéficiaire. La perte de recettes correspondantes s'établit, pour le régime général (CNAF et CNAVTS), à environ 5,5 milliards de francs.

Pour le seul régime général, la création « virtuelle » du FOREC se traduirait donc, en 2000, par un coût global de 18,1 milliards de francs (5,5 + 12,6).

En revanche, et si l'on se base sur les chiffes du rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, il apparaît que cette création « virtuelle » a permis au budget de l'Etat de réaliser une économie de 6,2 milliards de francs, comme le démontre le tableau ci-après.

Les relations financières entre l'Etat et le FOREC en 2000

(en milliards de francs)

Recettes transférées au FOREC		Charges transférées au FOREC
Droits alcools	5,5	Ristourne « Juppé »	41,8
Droits tabac	38,4
Taxe sur les activités polluantes	2,6	Aubry I	15,2
Contribution de l'Etat	4,3
Total	50,8	Total	57
solde recettes - charges			- 6,2

* ⁶ Les nouveaux emplois créés par la réduction du temps de travail génèrent des recettes supplémentaires de cotisations pour la sécurité sociale qui justifieraient, selon le Gouvernement, la participation financière de cette dernière au financement des trente-cinq heures.

* ⁷ Rapport d'information sur le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) - avril 2001.

* ⁸ Si l'on y ajoute le solde encore dû par l'Etat au titre des exonérations de cotisations qu'il prend directement en charge, soit 600 millions, le montant total des exonérations de cotisations non compensé au régime général s'élève, en encaisssements/décaissements, à 13,2 milliards de francs en 2000.

* ⁹ Les dispositions du code de la sécurité sociale propres au FOREC précisent que, dans le cas où les recettes affectées ne suffisent pas à son équilibre, l'article L. 131-7 est alors applicable.