Rapport général n° 138 (2020-2021) de MM. Vincent SEGOUIN et Patrice JOLY , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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INTRODUCTION
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I. UNE CONJONCTURE PLUS QUE DIFFICILE QUI
JUSTIFIERAIT UN SOUTIEN PUBLIC TRÈS DÉTERMINÉ
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A. UNE CONJONCTURE PLUS QUE DIFFICILE ET DES
FRAGILITÉS STRUCTURELLES
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B. LA MISSION AAFAR, UNE CONTRIBUTION SECONDE DANS
LES SOUTIENS PUBLICS À L'AGRICULTURE
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1. Le budget de la mission ne représente que
13,4 % des concours publics à l'agriculture attendus une fois encore
plus dynamiques que les dépenses budgétaires en 2021
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a) Les concours publics à l'agriculture
seraient légèrement supérieurs en 2021 au niveau de
2020
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b) Des dépenses fiscales mal
évaluées mais très dynamiques
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(1) Des dépenses fiscales mal
évaluées
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(2) Des dépenses fiscales où
prédominent les réductions tarifaires sur les carburants
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(3) Des dépenses fiscales marquées
par les effets inégalement anticipés de deux dépenses
fiscales
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(a) La déduction pour épargne de
précaution (DEP)
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(b) Le crédit d'impôt pour
l'agriculture biologique
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a) Les concours publics à l'agriculture
seraient légèrement supérieurs en 2021 au niveau de
2020
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2. Une modification structurelle qui n'est pas
anodine
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3. Des soutiens publics indispensables mais dont
l'incidence est affectée par une certaine inertie par rapport aux cycles
et par les prélèvements qu'ils supportent
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1. Le budget de la mission ne représente que
13,4 % des concours publics à l'agriculture attendus une fois encore
plus dynamiques que les dépenses budgétaires en 2021
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A. UNE CONJONCTURE PLUS QUE DIFFICILE ET DES
FRAGILITÉS STRUCTURELLES
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II. UN BUDGET AU CoeUR DE CONTRAINTES
CROISÉES
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A. UNE PROGRAMMATION À MOYEN TERME PEU
SOUTENABLE ET SUR LA BAISSE DE LAQUELLE LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021
SURENCHÉRIT
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B. LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE DE LA MISSION
S'INSCRIT DANS UN CONTEXTE SOUVENT CHAOTIQUE DU FAIT DES DIFFICULTÉS DE
GESTION DES CRÉDITS QUE LE PROJET DE BUDGET NE PREND PAS ASSEZ EN
COMPTE
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1. Retour sur un passé chaotique qui,
malgré des progrès, reste prégnant, le projet de budget
suscitant une inquiétude quant à la capacité à bien
gérer les interventions agricoles
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2. L'impact de l'exécution
budgétaire en 2020 sur le budget pour 2021 reste difficilement
prévisible
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3. Le calendrier des paiements des aides aux
agriculteurs, enfin le retour à la normale mais sur des bases
fragiles
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4. Retour sur les désengagements
d'autorisations d'engagements
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1. Retour sur un passé chaotique qui,
malgré des progrès, reste prégnant, le projet de budget
suscitant une inquiétude quant à la capacité à bien
gérer les interventions agricoles
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A. UNE PROGRAMMATION À MOYEN TERME PEU
SOUTENABLE ET SUR LA BAISSE DE LAQUELLE LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021
SURENCHÉRIT
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III. UN BUDGET QUI REPOSE POUR LE PROGRAMME 149
SUR DES NON CHOIX
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A. DEUX POINTS DE FRAGILITÉ
PERSISTANTS
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1. Une refonte des financements des régimes
sociaux agricoles qui profite au programme mais pas aux exploitants
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a) Une réforme des exonérations de
cotisations sociales des travailleurs saisonniers heureusement plus
limitée que celle souhaitée par le Gouvernement
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b) Une révision d'un projet néfaste
mal financée par le Gouvernement...
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c) ... qui soulève par ricochet la question
de la sincérité budgétaire des crédits de
protection sociale inscrits pour 2021
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d) Un régime d'exonérations qui
demeure fragilisé
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e) La dette de l'État envers la
mutualité sociale agricole serait largement apurée mais...
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a) Une réforme des exonérations de
cotisations sociales des travailleurs saisonniers heureusement plus
limitée que celle souhaitée par le Gouvernement
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2. Un provisionnement pour
« dépenses imprévisibles » imprudemment
amputé de plus de 40 % depuis sa création en 2018 mais
légèrement rehaussé en 2021
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a) Une dotation, qui ne doit pas altérer la
rigueur de la programmation budgétaire et devrait être mieux
fidèle à son objet
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(1) Une dotation affadie d'emblée en son
objet
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(2) Une dotation qui a principalement servi
à couvrir des impasses de financement prévisibles et plus
marginalement à financer les impacts des crises climatiques et
environnementales
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b) En 2020, une dotation de couverture des risques
réduite de 125,2 millions d'euros en deux ans, au risque d'une
insuffisance de financement des fonds d'indemnisation des risques de
production
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(1) Une dotation dont le calibrage aurait pu
être largement débordé si les refus d'apurement
envisageables avaient reçu tous leurs prolongements
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(2) L'épuisement des réserves du
fonds national de gestion des risques en agriculture
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c) La faible pénétration de
l'assurance-récolte et les délais de traitement des dossiers
d'indemnisation, deux sujets de préoccupation
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(1) La mise en oeuvre des indemnisations, un
problème de délais et des taux de refus trop
élevés
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(2) Une assurance récolte qui, même
peu diffusée, épuise les dotations provisionnées pour en
favoriser la pénétration
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a) Une dotation, qui ne doit pas altérer la
rigueur de la programmation budgétaire et devrait être mieux
fidèle à son objet
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1. Une refonte des financements des régimes
sociaux agricoles qui profite au programme mais pas aux exploitants
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B. UN BUDGET SANS TONUS ET SANS PERSPECTIVES POUR
LES AGRICULTEURS
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1. Un budget qui ne tient pas assez compte de
l'état de consommation du FEADER
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2. Des dotations sans tonus
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a) L'indemnité de compensation des
handicaps naturels, une dotation qui baisse confrontée à des
exigences élevées
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b) Une baisse des crédits de modernisation
des exploitations de la mission AAFAR
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c) Les crédits prévus pour la
transition agro-écologique (MAEC et aides au bio), après une
progression en trompe l'oeil, une réduction des crédits de
paiement de 12,3 millions d'euros et des autorisations d'engagement
presque divisées par deux
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d) Moins de crédits pour l'installation et
moins de dépense fiscale
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e) L'alourdissement des charges
budgétées au titre de la lutte contre la prédation
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a) L'indemnité de compensation des
handicaps naturels, une dotation qui baisse confrontée à des
exigences élevées
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3. Les crédits pour la pêche et
l'aquaculture, une hausse de la programmation mais sans consommation
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1. Un budget qui ne tient pas assez compte de
l'état de consommation du FEADER
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A. DEUX POINTS DE FRAGILITÉ
PERSISTANTS
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IV. UNE POLITIQUE FORESTIÈRE
CONFRONTÉE À DES DIFFICULTÉS CONSIDÉRABLES
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V. LA BUDGÉTISATION INCERTAINE DE LA
POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION
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A. DES ENJEUX CONSIDÉRABLES
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B. LES CRISES SANITAIRES ET ÉCONOMIQUES, UN
IMPORTANT FACTEUR DE DÉSTABILISATION ÉCONOMIQUE ET D'INFLATION
BUDGÉTAIRE
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C. UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE TOUJOURS
DÉFECTUEUSE
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D. UNE FORTE AUGMENTATION DU BUDGET MAIS SANS
LIGNE DIRECTRICE PARTAGEABLE
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1. Une augmentation des crédits
concentrée sur les crédits de titre 2 et sur les
dépenses d'intervention, qu'il faut augmenter de la prise en
considération des crédits de la mission
« Relance »
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2. Une progression des crédits de
personnel principalement due à la perspective du Brexit : une
réelle justification ?
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3. Un budget sous l'influence des crises
sanitaires
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a) Un budget sous le signe de l'aggravation des
risques sanitaires
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b) Des missions qui excèdent les
capacités
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(1) L'impact de la situation sanitaire sur
l'exécution des crédits apparemment modéré reste
incertain
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(2) Des risques sanitaires en hausse
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(3) La question des effectifs
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(4) La question du financement des contrôles
sanitaires
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a) Un budget sous le signe de l'aggravation des
risques sanitaires
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4. Des résultats en-deçà des
objectifs, l'apport ambigu d'un nouvel indicateur relatif au glyphosate
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5. La problématique du financement de
l'ANSES
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1. Une augmentation des crédits
concentrée sur les crédits de titre 2 et sur les
dépenses d'intervention, qu'il faut augmenter de la prise en
considération des crédits de la mission
« Relance »
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E. POUR UNE REFONDATION DE LA POLITIQUE DE
SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
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A. DES ENJEUX CONSIDÉRABLES
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VI. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »
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A. UNE GESTION FINANCIÈRE
CRITIQUABLE
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1. L'exemption des entreprises de l'aval de
l'effort de contribution au CAS devrait faire l'objet d'une évaluation
concertée
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2. Une mission dont les moyens, renforcés
depuis 2015, rencontrent des difficultés d'évaluation en loi de
finances initiale
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3. Une réserve mobilisable pour de
nouvelles dépenses
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1. L'exemption des entreprises de l'aval de
l'effort de contribution au CAS devrait faire l'objet d'une évaluation
concertée
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B. DES FINANCEMENTS DONT L'ÉVALUATION
GLOBALE FAIT DÉFAUT
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A. UNE GESTION FINANCIÈRE
CRITIQUABLE
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I. UNE CONJONCTURE PLUS QUE DIFFICILE QUI
JUSTIFIERAIT UN SOUTIEN PUBLIC TRÈS DÉTERMINÉ
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LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
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EXAMEN EN COMMISSION
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ANNEXES