B. DES FINANCEMENTS DONT L'ÉVALUATION GLOBALE FAIT DÉFAUT
Les deux programmes financés par le CAS poursuivent des objectifs analogues, encadrés par le Programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour les années 2014 à 2020. Mais ils sont mis en oeuvre par des organismes différents, tant au niveau du responsable de programme qu'à celui des entités auxquelles reviennent les ressources qui transitent par le CAS.
Il s'agit, selon le projet annuel de performances, de conforter le développement de systèmes de production innovants et performants du point de vue écologique, économique et environnemental, en s'appuyant sur une agronomie recherchant une amélioration des résultats techniques et économiques des exploitations.
Les interventions du CAS sont ainsi théoriquement guidées par le projet d'une transition vers l'agro-écologie.
1. Les programmes 775 et 776, entre orientations complémentaires et spécialisation par organisme des concours publics
Les crédits des deux programmes financés par le CAS avaient été rééquilibrés depuis 2015, le programme 775 atteignant une quasi-parité avec le programme 776. Cependant, le projet de loi de finances pour 2021 consacre un nouveau creusement de l'écart entre le programme 775 et le programme 776, le second bénéficiant de près de 6 millions d'euros de crédits de plus.
Le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » finance des moyens qui sont principalement destinés 37 ( * ) aux chambres d'agriculture et à leur tête de réseau, l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), ainsi qu'aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). La loi de finances pour 2011 a confié, en outre, à ce programme le financement des actions de génétique animale. Ces actions sont notamment placées sous la responsabilité des instituts techniques agricoles , qui doivent contribuer à l'amélioration et à la gestion des ressources génétiques des espèces relevant de leurs compétences, le cas échéant par délégation à des opérateurs.
Les dix premiers bénéficiaires des dépenses du programme 775 ont été les suivants en 2019.
Les dix premiers bénéficiaires des interventions du programme 775 en 2019
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AE réalisé 2019 |
% / AE du P775 |
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CRA Nouvelle Aquitaine |
5 446 855 |
8,1 % |
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CRA Occitanie |
4 898 137 |
7,3 % |
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CRA Auvergne Rhône Alpes |
4 496 241 |
6,7 % |
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CRA Grand Est |
3 254 471 |
4,8 % |
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CRA Bretagne |
2 850 980 |
4,2 % |
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CRA Pays de la Loire |
2 700 494 |
4 % |
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CRA Bourgogne Franche Comté |
2 334 083 |
3,5 % |
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CRA Hauts de France |
2 130 336 |
3,2 % |
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CRA Normandie |
2 142 917 |
3,2 % |
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Coop de France |
2 230 000 |
3,3 % |
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Sans surprise, les principaux bénéficiaires sont les mêmes que les années précédentes. Neuf chambres régionales d'agriculture totalisaient près de 45 % des dépenses.
Un contrôle est exercé sur l'emploi des fonds délégués aux organismes partenaires.
Avant paiement des soldes, s'exerce le contrôle systématique de tous les programmes de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE). Ce contrôle sur pièces peut être plus approfondi pour certains dossiers. Par ailleurs, après paiement des soldes, des contrôles sont réalisés par le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER).
Les rapporteurs spéciaux relèvent que ces contrôles conduisent fréquemment à recommander une plus grande mutualisation des résultats obtenus et la mise en oeuvre de prolongements plus pratiques aux actions, par l'élaboration de schémas de développement régionaux.
Les crédits du programme 775 demandés pour 2021 sont en baisse de près de 5 millions d'euros à 60,06 millions d'euros contre 65 millions d'euros inscrits pour 2020 (- 7,6 %).
Quant au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » , il englobe le financement de travaux de recherche appliquée, et plus particulièrement des missions d' expérimentations de FranceAgriMer ainsi que des instituts techniques agricoles et, en particulier, de leurs projets de recherche à moyen et long terme coordonnés par l'association de coordination technique agricole (ACTA) .
Ses moyens sont également en baisse par rapport à la loi de finances pour 2020 avec une ouverture de 65,93 millions d'euros contre 71 millions d'euros (- 7,2 %).
La gestion des interventions se caractérise par une certaine diversité : à côté du financement des programmes de recherche des organismes soutenus, on relève le recours à la procédure de l' appel à projets La gestion encourage également les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT).
Néanmoins, les interventions apparaissent plus concentrées que pour le programme 775. Les dix premiers bénéficiaires absorbent près de 89 % des engagements, les trois premiers concentrant près de la moitié des interventions.
Les dix principaux bénéficiaires du programme 776 en 2019
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AE réalisé 2019 |
% / AE du P775 |
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IDELE
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13 635 709 |
18,4 % |
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FranceAgriMer (1) |
12 515 943 |
16,9 % |
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ARVALIS
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10 824 309 |
14,6 % |
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ACTA Réseau des instituts techniques agricoles |
6 488 761 |
8,8 % |
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CTIFL Centre technique inter professionnel des fuits et légumes |
6 150 821 |
8,3 % |
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IFV
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5 556 216 |
7,5 % |
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IFIP Institut français des industries du porc |
4 922 822 |
6,6 % |
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ITAVI Institut technique des filières avicole, cunicole et piscicole |
2 136 308 |
2,9 % |
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TERRES INOVIA |
2 087 725 |
2,8 % |
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ASTREDHOR
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1 531 892 |
2,1 % |
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les instituts techniques de filières et leur tête de réseau sont les premiers bénéficiaires des soutiens, FranceAgriMer, qui est un opérateur de l'État étant cependant au deuxième rang des organismes soutenus.
2. Une information trop succincte sur l'évaluation des programmes
Le CAS-DAR comporte un indicateur pour le programme 775 et trois indicateurs pour le programme 776. Le dispositif de performances est modifié par rapport à celui des années antérieures.
En ce qui concerne le programme 775, l'indicateur suivi demeure inchangé. Il réside dans la part des effectifs consacrés aux thématiques prioritaires du programme national de développement rural (PNDAR) dans les emplois des organismes bénéficiaires du programme.
Cet indicateur, qui restitue année après année que les effectifs ainsi « spécialisés » s'élèvent à environ 70 % des emplois des organismes concernés ne présente guère d'intérêt au vu de la priorisation très extensive des objectifs du PNDAR. Et de l'objet des organismes bénéficiaires.
On ne sait au juste combien de forces et de coûts suppose le suivi de l'indicateur (il s'agit d'inscrire chaque année depuis 2009 dans l'application Darwin les effectifs pouvant correspondre au profil exigé). Si quelques économies pouvaient découler de la suppression de cette procédure, nul ne s'en plaindrait, d'autant que la réalité des chiffres avancés laisse un peu perplexe.
Si réellement 70 % des personnels des organismes se consacraient à la transition agro-écologique, cette dernière serait sans doute accomplie de longue date.
À l'inverse, il serait souhaitable d'avoir quelque aperçu sur les progrès réalisés.
Quant au programme 776, son dispositif de performance évolue en 2021. Trois indicateurs succèdent aux deux indicateurs existant précédemment, cette modification poursuivant un objectif louable de suivi des capacités des intervenants à exercer une influence sur leur écosystème.
Les rapporteurs spéciaux expriment un regret devant la suppression de l'indicateur permettant de suivre la part des financements provenant du programme attribuée à des projets de recherche commun dans le cadre d'une unité mixte technologique ou d'un réseau mixte technologique conduits selon une procédure d'appel à projets.
C'est l'un des principes de bonne gestion des crédits que de favoriser le développement de ce type d'organisation de la recherche.
L'an dernier, les rapporteurs spéciaux avaient relevé qu'après une amélioration de l'indicateur, une évolution moins favorable devait être notée ces dernières années.
La cible 2019 (57 %) apparaissait en net retrait par rapport aux réalisations antérieures, en particulier, l'année 2017, où un taux de 72,6 % des appels à projets impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) avait pu être constaté. Il en allait de même pour 2020, ce qui paraissait traduire une regrettable difficulté à imprimer aux projets financés par le programme une dimension collective sans laquelle les synergies recherchées peuvent rester assez illusoires.
Il faut espérer que la suppression de l'indicateur ne soit pas le produit d'un échec sur ce point.
Les trois nouveaux indicateurs qui devraient permettre de suivre la capacité des instituts techniques à remporter des succès dans les appels d'offres du programme cadre de recherche et de développement du l'Union européenne, de mesurer l'activité de publication des instituts techniques et d'estimer l'activité de diffusion de l'innovation assurée par ces derniers sont assez classiques.
Comme toujours, ils peuvent inclure des biais quelque peu bureaucratiques, en stimulant la course aux financements européens ou des publications plus ou moins significatives (l'impression de posters est incluse dans le suivi de l'indicateur 1. 2 !). Par ailleurs, il est évident que les instituts techniques ne sont pas placés à égalité, chacun d'entre eux couvrant des populations formant des audiences naturellement disparates.
Il conviendra d'évaluer si ces biais n'exercent pas d'effets défavorables.
Une réflexion devra être reprise sur l'identification de mesures permettant de suivre plus finement la diffusion des pratiques agronomiques et économiques résultant d'un enrichissement des connaissances auquel les bénéficiaires des soutiens publics sont censés contribuer.
À ce souhait on peut associer celui consistant à s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR aillent aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes.
Dans son rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ».
Une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance.
La concentration des interventions sur les dix premiers bénéficiaires du programme 776 témoigne à sa manière d'une forme de gestion « organique ».
Les dix premiers bénéficiaires des interventions du programme 776 en 2017
(en euros)
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Nom bénéficiaire |
AE réalisé 2017 |
% / AE du P776 |
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IDELE Institut de l'élevage |
12 681 094 |
18,7 % |
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FranceAgriMer (1) |
11 579 213 |
17,0 % |
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ARVALIS Institut du végétal |
10 517 935 |
15,5 % |
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ACTA réseau des instituts techniques agricoles |
6 064 905 |
8,9 % |
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IFV Institut français de la vigne |
6 007 085 |
8,8 % |
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CTIFL Centre technique inter professionnel des fruits et légumes |
4 590 695 |
6,8 % |
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IFIP Institut français des industries du porc |
4 404 334 |
6,5 % |
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ITAB Institut technique de l'agriculture biologique |
1 744 788 |
2,6 % |
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ITAVI Institut technique des filières avicole, cunicole et piscicole |
1 714 295 |
2,5 % |
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Terres Innovia Institut technique des oléo-protéagineux et du chanvre |
1 574 712 |
2,3 % |
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Le ministère de l'agriculture indique procéder à des évaluations des actions financées par le truchement du compte mais cette évaluation paraît orientée plutôt vers un contrôle de conformité que vers une évaluation des impacts seule à même de fonder une appréciation de la valeur ajoutée des financements publics.
Il est vrai que les résultats des contrôles, dont une synthèse a été communiquée aux rapporteurs spéciaux, invitent à renforcer la gouvernance des utilisations des crédits versés aux organismes, mais aussi à améliorer les moyens mis en oeuvre pour que les actions financées s'inscrivent plus efficacement dans les objectifs poursuivis, en particulier, la valorisation des résultats obtenus.
Cette lacune doit être corrigée , objectif fixé par les rapporteurs spéciaux d'autant plus aisément atteignable que le ministère de l'agriculture publie un compte rendu d'activité du CASDAR riche en informations sur les programmes soutenus mais qu'il conviendrait de compléter par l'adoption d'une démarche évaluative.
Les rapporteurs spéciaux relèvent avec satisfaction l'orientation consistant à développer des « projets pilotes régionaux » faisant intervenir les partenaires de terrain et pouvant favoriser, de ce fait, un effet de levier susceptible de démultiplier les moyens consacrés à chaque projet. Cette évolution correspond par ailleurs à l'esprit même des interventions financées par le programme qui portent notamment sur la diffusion de bonnes pratiques à partir de pilotes.
Il restera à vérifier que l'émergence d'une matrice régionale débouchera effectivement sur un renforcement des ressources et qu'elle aboutira à la préservation des équilibres locaux d'intervention du CAS-DAR .
Enfin, l'on peut se féliciter que les résultats des actions de recherche et d'innovation soient plus systématiquement accessibles sur des plateformes numériques.
D'un point de vue plus strictement financier, on relèvera que les réfactions apportées après vérification des projets sont d'un niveau relativement modéré (1,8 million d'euros en 2019 de désengagement d'engagement antérieurs).
3. Le CAS-DAR et l'agriculture biologique, un mariage à mieux consommer
Le développement de l'agriculture biologique conduit logiquement les exploitants concernés à contribuer de plus en plus aux recettes du CAS.
Cependant, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation ne dispose pas d'estimations relatives à la part des recettes du CAS assise sur le chiffre d'affaires de la production biologique.
Il faut à ce propos regretter que l'Agence bio qui informe sur les succès de l'agriculture biologique et la progression du chiffre d'affaires final correspondante (11,9 milliards d'euros au total en 2019 contre 9,7 milliards d'euros en 2018) ne donne pas d'indication quant au chiffre d'affaires résultant du passage au bio pour les exploitants agricoles.
Sans céder à une étroite logique du juste retour, il serait intéressant de mesurer la contribution assise sur ce chiffre d'affaires pour apprécier l'effort comparatif consacré dans le cadre du CAS-DAR à l'agriculture biologique.
Interrogé sur ce dernier point, le ministère a fait valoir que, pour ce qui concerne les dépenses du compte, l'agriculture biologique aurait bénéficié d'engagements à hauteur de 10,5 millions d'euros, soit 7,6 % des engagements de l'ensemble des deux programmes en 2019.
C'est moins que ce qui avait été indiqué l'an dernier alors que le chiffre d'affaires de l'agriculture biologique est supposé avoir nettement progressé.
Sur le programme 775 , l'agriculture biologique et ses filières aurait été soutenues principalement via les programmes régionaux de développement agricole et rural (PRDAR) coordonnés par les chambres régionales d'agriculture et par les programmes annuels des organismes nationaux à vocation agricole et rural (ONVAR).
L'appel à projets « Animation des groupements d'intérêts économique et environnemental (GIEE) » appuie des collectifs d'agriculteurs en transition écologique dont certains sont en agriculture biologique ou se convertissent à l'agriculture biologique.
L'appel à projet « Animation régionale des partenariats pour l'innovation et le développement agricole (ARPIDA) » renforce la multi-performance des exploitations agricoles dans le cadre de projets multipartenaires associant certains organismes promouvant l'agriculture biologique (GAB, GRAB).
En 2019 , cela a représenté un montant de 4,575 millions d'euros (soit 6,8% du total des engagements du programme 775) , répartis de la façon suivante :
- un total de 2,5 millions d'euros pour les programmes régionaux de développement agricole et rural (PRDAR) mis en oeuvre par les chambres d'agriculture ;
- un total de 1,2 million d'euros pour les programmes annuels des ONVAR, dont 700 000 euros pour le programme annuel de la Fédération nationale de l'agriculture biologique (FNAB) ;
- un total de 500 000 euros pour l'appel à projets « Animation des GIEE » ;
- un total de 375 000 euros dans le cadre des appels à projets « ARPIDA » et « REFLEX ».
Sur le programme 776, l'agriculture biologique a été soutenue via les programmes annuels des instituts techniques agricoles (ITA) et une action thématique transversale dédiée coordonnée par l'ACTA et via des projets lauréats d'appels à projets.
En 2019, cela a représenté un montant d'engagements de 5,96 millions d'euros (soit 8,2% du total des engagements du programme 776), répartis de la façon suivante :
- un total de 3 685 925 euros d'autorisations d'engagement pour les programmes annuels et l'action thématique transversale commune aux différents ITA, dont 1 024 952 euros pour le programme annuel de l'institut technique de l'agriculture biologique (ITAB) et 696 115 euros pour l'action thématique transversale consacrée à l'agriculture biologique.
- un total de 2 278 252 euros d'autorisations d'engagement pour soutenir des projets consacrés à l'agriculture biologique, lauréats de différents appels à projets dont :
- l'appel à projets de développement agricole et rural « d'innovation et de partenariat ». Cet appel à projets vise à mobiliser les acteurs du développement agricole et rural sur des actions de recherche appliquée et d'innovation permettant d'apporter des résultats ou des outils rapidement transférables vers le développement et la production agricole. En 2019, 3 projets portant sur l'agriculture biologique ont été lauréats pour un montant total de subvention de 1 467 790 euros (un projet porté par l'ACTA, un projet porté par l'IDELE, un projet porté par la FNAB). En 2020, 3 projets ont été désignés lauréats pour un montant total de subvention de 1 370 965 euros (un porté par l'institut de l'élevage (IDELE), un par l'ARVALIS et un par la CRA PACA) ;
- l'appel à projets "L'enseignement agricole au service des transitions agro-écologiques" TAE+ vise à mobiliser les établissements d'enseignement agricole, avec pour objectif la mise en place et la diffusion d'innovations contribuant à améliorer significativement et collectivement le développement d'une agriculture agro-écologique et multi-performante du point de vue économique, environnemental, sanitaire et social, en lien direct avec les autres acteurs du développement agricole et rural. Il contribue à la mise en oeuvre du plan « Enseigner à produire autrement pour les transitions et l'agro-écologie » (EPA2). En 2019, 2 projets portant sur l'agriculture biologique ont été sélectionnés pour un montant total de subvention de 80 000 euros. En 2020, 1 projet a été désigné lauréat pour un montant de subvention de 59 992 euros;
- l'appel à projets « expérimentation, méthode et outils ». Cet appel à projets confié à FranceAgrimer vise à renforcer l'efficacité économique des filières en contribuant à la mise en place d'une politique de développement durable en appui au projet agro-écologique pour la France. En 2019, 5 projets ont été désignés lauréats pour un montant de 541 181 euros (quatre projets portés par des stations expérimentales et un par une fédération régionale des agriculteurs biologiques). En 2020, 5 projets ont été désignés lauréats pour un montant de subvention total de 1 018 241 euros (deux projets portés par IFV, un par Terres Inovia et deux par des stations expérimentales) ;
- l'appel à projets « semences et sélection végétales » vise à concevoir des variétés et des espèces, et les systèmes de création et d'évaluation afférents, pour les transitions agricoles et alimentaires. Les projets doivent contribuer à la transition des systèmes agricoles vers l'agro-écologie ou vers l'agriculture biologique. En 2019, 1 projet portant sur l'aide à la sélection de variétés de blé dur résistantes aux maladies pour l'agriculture conventionnelle et l'agriculture biologique a été sélectionné pour un montant total de subvention de 189 281 euros.
Les estimations fournies peinent parfois à convaincre dans la mesure où certains financements cités comme ressortissant des aides à l'agriculture biologique ne le sont que parce que cette dernière n'est pas entièrement étrangère aux bénéficiaires.
En outre, les soutiens unitaires ressortent relativement modestes une fois prise en compte la grande diversité des thématiques abordées, le soutien spécifique à l'ITAB qui assure des projets transversaux étant très modeste.
Au demeurant, l'ITAB a connu ces dernières années des difficultés qui l'ont conduit à être placé en redressement judiciaire. Les engagements pris par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation dans le cadre du plan de sortie de cette procédure méritent d'être suivis avec la plus grande attention.
* 37 Sur la base du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Conformément à l'article R. 822-1 du code rural et de la pêche maritime, les actions relevant du PNDAR peuvent faire l'objet d'une subvention financée par le CAS-DAR.