Projet de loi de finances pour 2021 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

III. UN BUDGET QUI REPOSE POUR LE PROGRAMME 149 SUR DES NON CHOIX

Lors des débats tenus à l'Assemblée nationale le 30 octobre dernier, il a été avancé que « ce n'est pas le budget qui doit guider la politique, mais la politique qui doit guider le budget » .

Cette déclaration d'indépendance budgétaire, qui va au rebours des disciplines budgétaires européennes tant générale que particulière à la Politique agricole commune, ne trouve pas de prolongements dans le projet de budget de la mission pour 2021.

Ce dernier paraît marqué par une réalité : « le budget détermine le budget... et affecte les ambitions politiques » , sauf à considérer que la politique agricole française puisse faire beaucoup plus, la transition agro-écologique en plus de la compétitivité et de la ruralité, avec sensiblement moins de financements inscrits sur la mission AAFAR.

Les crédits de paiement du programme 149 - 1 744,6 millions d'euros - extériorisent une légère baisse par rapport à ceux ouverts en 2020 (- 10,9 millions d'euros, soit - 0,6 % ).

Les autorisations d'engagement connaissent un retrait nettement plus accusé (- 87,2 millions d'euros, soit une réduction de 4,1 % après la progression de 8,8 % inscrite l'an dernier).

Les variations de la programmation budgétaire résultent des particularités du cadre budgétaire dans lequel s'inscrivent les projets de budget successifs portant sur le programme 149.

Elles sont marquées par les interactions fortes entre la gestion du FEADER exercée par les régions, dans le contexte de la programmation budgétaire européenne, et celle des crédits nationaux, dont l'historique récent a pu monter qu'elle était particulièrement heurtée.

Quant aux crédits de paiement, dans un contexte baissier, qui se traduira par une baisse de la valeur réelle des interventions au bénéfice des exploitants agricoles et forestiers (- 1,2 %), leur structuration connaît quelques modestes évolutions en 2021.

Évolution du programme 149
(2020-2021)

(en millions d'euros, et en %)

Source : commission des finances du sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2021

Les facteurs d'évolution du budget

L'évolution des crédits repose sur une programmation budgétaire des différentes actions du programme dont les équilibres apparents sont les suivants.

Les réductions de crédits (44,7 millions d'euros) sont inscrites :

- au titre de l'action n° 24 « Gestion équilibrée des territoires » : - 16,2 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations » : - 28,5 millions d'euros ;

Les augmentations de crédits (33,8 millions d'euros) sont réalisées :

- au titre de l'action n° 21 « Adaptation des filières » : + 0,5 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 25 « Protection sociale » : + 10 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 26 « Gestion durable de la forêt » : + 5,4 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 27 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques » : + 17,8 millions d'euros.

Ces évolutions sont le reflet inversé de celles programmées pour 2020, mais avec une ampleur un peu plus forte à la baisse.

Au total, la variation apparente des crédits se traduit par une baisse nette de 10,9 millions d'euros.

Les évolutions de crédits sont principalement tributaires de la réduction des dotations de l'action n° 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations » et n° 24 « Gestion équilibrée des territoires » et d'une augmentation des crédits de l'action n° 25 « Protection sociale » et de l'action n° 27 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques ».

Les facteurs d'augmentation des crédits peuvent être considérés comme essentiellement passifs et répondant à des besoins très peu déterminés, qu'il s'agisse des crédits de protection sociale, qui ne font qu'enregistrer le nécessaire soutien accordé aux travailleurs saisonniers, ou de ceux de l'action n° 27, qui sont calibrés sur la base d' aléas particulièrement lourds compte tenu de la situation sanitaire, climatique et économique.

Quant aux crédits programmés en baisse, il s'agit principalement de crédits correspondant à des interventions volontaristes et, même si c'est dans des conditions plus que perfectibles, davantage « pilotables ».

Au total, la programmation budgétaire pour 2021, hors crédits de la mission « Relance », dont la portée pour les exploitations agricoles mêmes est très incertaine, doit être vue comme appliquant un arbitrage entre vocation d'accompagnement face à la concrétisation effective ou éventuelle de forts aléas et action volontariste au service de la solidification de la base productive agricole, la première entraînant un effacement de la seconde.

Sous cet angle, on fera particulièrement ressortir :

- la baisse des dotations du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricole (PCAE) : - 22,9 millions d'euros ;

- la réduction des crédits de paiement consacrés à la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) : - 5,4 millions d'euros ;

- une nouvelle réduction des moyens consacrés aux mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et au développement de l'agriculture biologique, en repli de 12,3 millions d'euros ;

- et la baisse des crédits consacrés aux indemnités compensatoires de handicaps naturels (- 7,2 millions d'euros en crédits de paiement).

Il faut souligner que ces analyses sont susceptibles d'évoluer assez considérablement du fait des conditions d'exécution en 2020 et en 2021.

Pour les premières, il apparaît d'ores et déjà que les lignes disponibles pour accompagner les exploitants touchés par les aléas climatiques sont insuffisantes comme l'avaient suggéré les rapporteurs spéciaux lors de leur examen du projet de loi de finances pour 2020. Au demeurant, le projet de loi de finances rectificative récemment déposé par le Gouvernement prévoit une ouverture complémentaire de 50 millions d'euros à ce titre.

Par ailleurs, l'on doit observer que, contrairement à d'autres missions budgétaires, la mission AAFAR a été peu appelée au soutien de la branche agricole dans le cadre de la situation sanitaire en 2020, des inconnues de grande ampleur subsistant pour l'exercice à venir.

A. DEUX POINTS DE FRAGILITÉ PERSISTANTS

Une part très importante des crédits de la mission a été consacrée ces dernières années à compenser les exonérations de cotisations sociales accordées aux exploitants agricoles pour eux-mêmes ou pour leurs salariés.

Cette ligne budgétaire a beaucoup diminué à mesure que certains de ses avantages ont été rogné mais surtout du fait d'une modification du système de compensation des allègements de contributions sociales, qui tend à se composer davantage de taxes affectées aux régimes sociaux.

Parmi ces restructurations, il faut dégager, pour le maintien de son actualité en 2021, l'épisode des exonérations de cotisations sociales au titre des travailleurs occasionnels.

Le projet de loi de finances pour 2021 prolonge un dispositif arraché de haute lutte par le Sénat, ce dont il faut se féliciter, tout en relevant la persistance d'un effet net négatif pour les comptes d'exploitation. Il faut également souligner les incertitudes sur la portée du dispositif particulier appliqué aux travailleurs occasionnels dans le contexte sanitaire et législatif actuel. Enfin, se pose la question de la compensation effective des exonérations de cotisations dans les comptes des régimes spéciaux des agriculteurs, d'autant qu'en 2022 une nouvelle charge devra être financée.

Quant aux conditions de budgétisation des « dépenses imprévisibles », force est de constater que les observations des rapporteurs spéciaux de la commission des finances sur l'insuffisance des dotations ouvertes en 2020 se vérifient, la programmation budgétaire pour 2021, pour être portée au niveau des dépenses anticipées pour l'année en cours au moment de l'élaboration du projet de loi de finances, restant à ce jour assez incertaine au regard de l'ampleur des besoins dans un contexte particulièrement tendu. Au-delà c'est la capacité des systèmes mis en oeuvre pour anticiper la concrétisation des crises de toutes nature auxquelles est confrontée l'activité agricole qui doit être résolue.

1. Une refonte des financements des régimes sociaux agricoles qui profite au programme mais pas aux exploitants

Les crédits de paiement prévus au titre de la protection sociale agricole, qui couvre les compensations des exonérations de cotisations sociales accordées aux exploitants, sont programmés à 127,4 millions d'euros, en hausse de 10 millions d'euros. Les cotisations sociales du régime des salariés agricoles prises en charge par l'État s'élèvent au total à 288 millions d'euros en 2020.

La baisse des crédits de protection sociale avait l'an dernier atteint plus de 17 millions d'euros si bien que la budgétisation pour 2021 ne comble pas le déficit ouvert en 2020. Il est difficile de se prononcer sur cette ligne budgétaire qui fait l'objet régulièrement de mesures de gestion soit par redéploiement de crédits au cours de l'exercice, soit par décalage sur l'année suivante ou encore par voie de creusement de la dette de l'État envers la mutualité sociale agricole. De surcroît, les conditions de l'emploi agricole en 2020 restent à préciser pour pouvoir estimer l'exécution réelle des crédits en cours d'année.

Mais, il est justifié de situer la budgétisation dans un historique récent particulièrement malheureux. A cet égard, si le projet de budget pour 2021 offre une certaine satisfaction, elle demeure mitigée.

En outre, certaines dimensions de la protection viagère des exploitants pour s'être améliorées n'apparaissent guère financées.

a) Une réforme des exonérations de cotisations sociales des travailleurs saisonniers heureusement plus limitée que celle souhaitée par le Gouvernement

Ces dernières années, les crédits inscrits au titre de la protection sociale des exploitants agricoles, globalement destinés à compenser les avantages sociaux accordés aux exploitants à leurs régimes de protection sociale, ont été considérablement réduits dans le contexte des modifications apportées au financement de la sécurité sociale, ce dernier recourant de plus en plus à des affectations de prélèvements obligatoires.

Ces évolutions n'ont pas été neutres pour les exploitants agricoles, des redistributions intervenants selon le niveau des revenus des exploitations mais également du fait des caractéristiques technico-économiques des exploitations.

Une première étape avait été franchie en 2018 . Encore dotée de 918,3 millions d'euros en 2017, l'action 25 « Protection sociale » s'était trouvée allégée de 437,9 millions d'euros en 2018, apportant à la mission une économie très substantielle (19,6 % des crédits ouverts en 2017), obtenue moyennant des réaménagements aux effets critiquables.

La réduction des crédits de protection sociale en 2018

La réduction des crédits de protection sociale pour 2018 résultait de la suppression de la mesure de réduction de 7 points de la cotisation d'assurance-maladie des exploitants, qui avait été préalablement portée à 3,04 % en 2016, pour un coût en 2017 budgété à 480 millions d'euros.

La réduction des dotations prévues en 2018 au titre de l'action était inférieure de 42,1 millions d'euros à l'économie potentiellement attribuable à la fin de cette mesure en raison d'un rehaussement des provisions prévues pour financer les compensations d'exonérations du régime des travailleurs occasionnels passées de 438 millions d'euros en 2017 à 480 millions d'euros.

Le coût en crédits des exonérations de cotisations sociales s'était ainsi replié fortement mais il mobilisait encore plus d'un cinquième des dotations du programme 149 en 2018, la part dans les concours publics à l'agriculture relevant d'allégements de cotisations sociales étant encore plus forte.

La modification de grande ampleur apportée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 à la structure de financement de la protection sociale a consisté à augmenter la contribution sociale généralisée (CSG) en supprimant les cotisations sociales d'assurance-maladie des salariés tandis que, pour les exploitants agricoles, les cotisations-famille et maladie ont bénéficié des réaménagements spécifiques parallèles à ceux appliqués aux travailleurs indépendants.

Les taux de cotisations d'allocations familiales ont été diminués, sous certaines conditions de revenu, de 5,25 points tandis que, pour les cotisations d'assurance-maladie, la réduction était limitée à 6 points pour les seules rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, ce qui introduisait un seuil, l'ensemble devant entraîner des pertes globales de revenus pour les exploitants.

En premier lieu, la hausse de la CSG devait alourdir les prélèvements obligatoires imposés aux exploitants. Quant aux allègements de cotisations sociales, l'impact de la composante portant sur les cotisations d'allocations familiales devait en toute hypothèse être minoré par l'existence des allègements déjà prévus tandis que celui de la réduction de la cotisation d'assurance-maladie était moins favorable que la diminution de 7 points jusqu'alors en vigueur.

Une seconde étape avait été programmée à travers la suppression du TO-DE annoncée pour l'année 2019. Elle a été finalement suspendue mais le dispositif n'en a pas moins été amplement redéfini dans le cadre de la loi de financement pour la sécurité sociale pour l'année 2019.

La baisse des crédits attachés à la protection sociale dans le programme 149 atteignait, dans le projet de loi de finances pour 2019 présenté par le Gouvernement, 420,5 millions d'euros, soit près de 80 % de la contraction des crédits de la mission par rapport à la loi de finances initiale de 2018. Alors que la dotation du TO-DE était de 480 millions d'euros en 2018, elle était ramenée à 59,5 millions d'euros en 2019, ce dernier montant correspondant à la charge de compensation pour les mois de novembre et décembre de l'année 2018.

Cette réduction des crédits était l'écho dans le projet de loi de finances d'un réaménagement des prélèvements sociaux sur les salariés agricoles présenté dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Dans le cadre du basculement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) vers un allègement des cotisations sociales, le Gouvernement avait proposé de supprimer le régime TO-DE ^{13 ( * )} particulier au secteur agricole.

Le régime TO-DE était l'un des principaux dispositifs d'aménagement spécifique au secteur de l'agriculture.

Historique du dispositif

L'exonération en faveur des travailleurs saisonniers est un dispositif qui date de 1985 et qui a été modifié à multiples reprises. Avant 2010, le dispositif était caractérisé par des taux réduits de cotisations différenciés par filière.

Les dernières réformes de ce dispositif sont :

- la réforme de 2010 qui a mis en place une mesure d'exonération dégressive, applicable à l'ensemble du secteur de la production agricole. Le dispositif en vigueur jusqu'à fin 2012 exonérait intégralement les cotisations des salaires bruts allant jusqu'à 2,5 SMIC, l'exonération était ensuite dégressive jusqu'à 3 SMIC. La rénovation du dispositif s'est accompagnée, par ailleurs, d'une mise en conformité des modalités de compensation financière par l'État du dispositif avec le droit commun des mesures d'exonérations ciblées, lequel prévoit une compensation intégrale par crédits budgétaires ministériels ;

- la réforme de 2013 qui a supprimé l'exonération de la cotisation accidents du travail et ciblé le dispositif sur les bas salaires e n modifiant le point de sortie du dispositif et la pente de dégressivité :

* les exonérations sont centrées sur les salaires n'excédant pas 1,5 SMIC ;

* l'exonération est entière pour les rémunérations allant jusqu'à 1,25 SMIC, puis dégressive au-delà ;

- enfin la loi de finances pour 2015 a exclu les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF) du champ d'application du dispositif d'exonération.

Le dispositif en vigueur avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (codifié aux articles L. 741-16 et L. 741-16--1 du code rural et de la pêche maritime) était le suivant.

Régime du TO-DE avant la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2019

Les exonérations portent sur les cotisations patronales et conventionnelles pour les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole qui embauchent en CDD des travailleurs saisonniers (ou en CDI des demandeurs d'emploi sous certaines conditions). Ils bénéficient d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (prestations familiales et assurances sociales agricoles) et de certaines cotisations patronales conventionnelles.

Point important, cette exonération était totale pour les rémunérations égales ou inférieures à 1,25 fois le montant mensuel du SMIC puis linéairement dégressive au-delà jusqu'à s'annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,5 SMIC. Avant la loi de finances pour 2013, la pente de dégressivité partait d'un niveau de salaire sensiblement supérieur, l'avantage pouvant comprendre les rémunérations égales à 3 SMIC.

Afin de conserver au dispositif sa vocation d'épouser les particularités de l'emploi agricole, fortement saisonnier, sans s'étendre aux salariés permanents, l'exonération était limitée à une période maximum d'emplois de 119 jours ouvrés, consécutifs ou non, par année civile pour un même salarié, qu'il soit employé par un groupement d'employeurs ou non.

Elle n'était pas cumulable avec l'allègement général de cotisations sociales sur les bas salaires, mais l'employeur avait la faculté de renoncer à cette exonération spécifique, pendant la période où elle pourrait s'appliquer, au profit de l'allègement général sur l'ensemble de la période de travail du salarié. En revanche, il était possible de cumuler les exonérations au titre du TO-DE avec le CICE.

L'adoption d'une exonération étendue des cotisations sociales dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a fourni l'occasion au Gouvernement de proposer la suppression du régime TO-DE.

Le passage au régime de droit commun a justifié une très grande inquiétude dans le monde agricole en raison de son impact potentiellement très négatif pour les exploitations employant une proportion élevée de travailleurs saisonniers. Elle devait se traduire, combinée avec la suppression du CICE, par un alourdissement du coût du travail saisonnier particulièrement dommageable pour certains secteurs de l'agriculture, dans un contexte où la compétitivité de l'agriculture française est menacée et où, comme on l'a indiqué, le seul moteur de l'emploi agricole réside dans les emplois saisonniers.

De fait, les allègements généraux, malgré leur renforcement, avait pour effet de réduire les transferts des administrations publiques vers les exploitants dès lors qu'ils n'étaient pas parfaitement homothétiques avec le régime spécial des exonérations TO-DE.

Les allègements généraux sont centrés sur le SMIC tandis que le régime TO-DE couvre jusqu'à 1,5 SMIC (avec une exonération totale jusqu'à 1,25 SMIC).

Ce décalage est d'autant plus accusé pour les travailleurs saisonniers que ces derniers, même lorsqu'ils sont employés au SMIC, bénéficient en réalité de rémunérations supérieures du fait de la fréquente conversion de leurs droits à congé en une indemnité de congés payés et de la pratique d'heures supplémentaires correspondant à la vocation même des travaux pour lesquels les contrats saisonniers sont conclus.

Les données suivantes permettent de saisir les enjeux, particulièrement sensibles pour certaines exploitations agricoles.

En année pleine, près de 73 000 établissements ont recours à plus de 900 000 contrats TO-DE pour un volume de plus de 140 millions d'heures et une masse salariale de 1,6 milliard d'euros. 90 % des contrats saisonniers concernent les filières « viticulture », « arboriculture » et « horticulture ».

Le Sénat avait pris l'initiative de rétablir l'intégrité du dispositif en effaçant les « points de fuite » résultant de l'initiative du Gouvernement appelés à entraîner un surcoût du travail saisonnier en agriculture. Néanmoins, l'Assemblée nationale a préféré suivre une position de repli négociée avec le Gouvernement, qui n'est pas satisfaisante.

Il s'est agi de réserver l'exonération totale jusqu'à 1,20 SMIC (au lieu de 1,25 SMIC) puis de suivre au-delà un barème dégressif linéaire d'exonération (fixé par le décret n° 2018-1357 du 28 décembre 2018), cette dernière devenant nulle à partir de 1,6 SMIC.

b) Une révision d'un projet néfaste mal financée par le Gouvernement...

Cette concession avait conduit le Gouvernement à ajuster les crédits de protection sociale pour 2019 pour les porter de 59,5 millions d'euros à 134,9 millions d'euros ^{14 ( * )} .

Les 75 millions de crédits abondant les dotations initialement prévues n'étaient toutefois pas suffisants pour couvrir le coût anticipé du dispositif, estimé à 105 millions d'euros.

Le Gouvernement avait ainsi révélé son intention de financer l'impasse de financement résultant de ces opérations complexes par des ponctions sur les dotations du programme 149, excluant toutefois de mettre à contribution la provision pour risques et aléas, contrairement à la pratique suivie en 2018.

La compensation sur les crédits de la mission a atteint 172,5 millions d'euros en 2019 contre une disponibilité dégagée par les crédits inscrits en loi de finances de 134,9 millions d'euros seulement.

Dans les faits, un report de charges incluant des dettes antérieures semble être intervenu entre 2019 et 2020 à hauteur de 76,7 millions d'euros.

c) ... qui soulève par ricochet la question de la sincérité budgétaire des crédits de protection sociale inscrits pour 2021

Pour 2020, sur la base d'une saisonnalité normale le coût du dispositif transitoire est estimé à 476 millions d'euros. Cependant, ce coût pourrait évoluer compte tenu de plusieurs facteurs non quantifiables par le ministère au moment des réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux (effets de la crise sanitaire sur l'emploi saisonnier, l'avancée des travaux de vendanges 2020 qui pourrait alourdir le coût en 2020 car les factures seraient compensées sur 2020 et non pas sur 2021). On rappelle que le dispostif ne se cumule pas avec les exonérations pouvant être attribuées par ailleurs, dont le montant devrait grossir du fait des dispositions d'accompagnement adoptées pour 2020.

C'est sous ces réserves importantes qu'il faut relever l'écart entre la budgétisation des crédits de protection sociale retenue en 2021 et les charges devant être compensées aux régimes sociaux par les crédits budgétaires.

Si l'on estime ces derniers en fonction des réalisations 2019, le déficit est de 45,5 millions d'euros. Compte tenu d'effets transitoires valables uniquement en 2019, il sera sans doute un peu inférieur, tout en restant significatif.

En bref, la programmation des crédits de protection sociale pour 2021 paraît minorer les crédits nécessaires à la couverture des exonérations de protection sociale, ouvrant à la perspective de nouveaux arbitrages en gestion voire d'un prolongement des constitutions de dette envers la mutualité sociale agricole (voir infra ).

d) Un régime d'exonérations qui demeure fragilisé

Au-delà, force est de regretter que l'aménagement du TO-DE, même purgé d'une partie de ses effets, demeure tout à fait préoccupant.

La réduction du seuil d'exonération complète et le bornage du dispositif aux seules années 2019 et 2020 ne sont pas acceptables s'agissant d'un dispositif sans lequel le handicap de compétitivité de l'agriculture française du fait du coût du travail auquel elle est exposée serait encore alourdi.

Même avec le dispositif adopté, une perte de transferts au profit des agriculteurs doit être déplorée. Elle a pu être estimée à 28 millions d'euros.

Impact du réaménagement du dispositif TO-DE

Dispositif TODE avant le 01/01/2019	Allègements généraux renforcés initialement prévu	Dispositif transitoire adopté
502 millions d'euros	357 millions d'euros	474 millions d'euros
Écart par rapport au dispositif TODE	145 millions d'euros	28 millions d'euros

Source : réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux

À ce sujet, la réforme de la PAC en cours de négociation devrait ouvrir le dossier de l'harmonisation sociale de l'agriculture en Europe.

Les insuffisances de l'harmonisation sociale et fiscale en Europe conduisent à des écarts entre les coûts salariaux que l'intégration européenne tarde à combler, la convergence des économies étant trop hésitante. La très grande diversité des réglementations concernant les salaires minimaux et des pratiques de contrôle du travail hétérogènes jouent, à cet égard, un rôle majeur.

Il s'ensuit que les pays les plus avancés doivent ajuster leur coût du travail au risque de réduire la base de financement des régimes sociaux, compromettant l'équilibre structurel de ces régimes.

Il apparaît, en outre, contre-productif de pénaliser des emplois, qui plus est saisonniers, c'est-à-dire particulièrement utiles à une partie de la population généralement mal insérée dans le salariat, à l'heure même où la transition agro-écologique souhaitée suppose d'augmenter le contenu en emplois de la production agricole.

e) La dette de l'État envers la mutualité sociale agricole serait largement apurée mais...

Il convient encore d'ajouter aux problèmes de niveau de budgétisation exposés ci-dessus une difficulté particulière, qui lui est liée, venant des reports de charges croissants constatés après exécution des crédits.

Ainsi, la facturation du dispositif TO-DE, établie par la Caisse centrale de mutualité sociale agricole en février 2018, s'était élevée à 512,2 millions d'euros au titre de l'année 2017 contre 470,4 millions d'euros en 2016.

Quant à la facturation 2018 du dispositif TO-DE, établie par la Caisse centrale de mutualité sociale agricole en février 2019, elle s'est élevée à 460 millions d'euros.

Au fil du temps, une dette de l'État envers la mutualité sociale agricole s'était constituée, provenant de différents flux de compensation.

La reprise de la dette sociale par la CADES autorisée en cours d'année devant être citée ici à titre contextuel, des encaissements de produits très dynamiques en 2019 devraient permettre une fois prises en compte certaines surcompensations constatées en 2016 et 2017 de ramener cette dette à rien pour ce qui concerne le dispositif TO-DE.

Les perspectives très incertaines de l'exécution 2020 combinées avec une budgétisation pour 2021 qui paraît en-deçà du nécessaire, pourraient relancer cette dette.

La compensation étant répartie entre une affectation de taxe (une fraction de TVA) et des crédits budgétaires, il existe une fragilité du fait de la récession économique apparue en 2020.

On rappelle à ce propos que l'adoption d'un minimum de pension à 85 % du SMIC pour les exploitants agricoles, pour bienvenue qu'elle soit, n'est pas financée en l'état.

En bref, c'est l'ensemble de la protection sociale des agriculteurs qui se trouve fragilisée sans que les conditions de financement des pertes de recettes correspondant à des allègements généraux ou particuliers ne soient exposées.

2. Un provisionnement pour « dépenses imprévisibles » imprudemment amputé de plus de 40 % depuis sa création en 2018 mais légèrement rehaussé en 2021

L'activité agricole est soumise à des aléas de nature environnementale et économique, qui en font une activité à risques.

Les systèmes de protection contre ces risques sont chroniquement insuffisants, pour des raisons diverses, tenant les unes à l'accentuation des crises (il n'est pas nécessaire d'en souligner l'acuité particulière), mais également à des situations micro-économiques liées à la capacité des exploitants de procéder à des couvertures de risques ou à des diversions des ressources prévues pour consolider la base agricole française mais employées à acquitter les corrections financières tenant à une mauvaise exécution des interventions européennes.

De ce point de vue, la budgétisation de la provision pour « dépenses imprévisibles » est un point sensible des projets de budget de la mission AAFAR depuis que cette provision a été inscrite dans les projets de loi de finances initiaux. Imprudemment réduite en 2020, sa budgétisation est rehaussée de 15,2 millions d'euros (de 174,8 millions d'euros à 190 millions d'euros), pour être protée au niveau des consommations prévues en 2020. Cette hausse, malgré laquelle les risques d'apurements européens pendants pourraient absorber la totalité de la dotation en 2021, semble d'emblée insuffisante pour financer d'éventuels sinistres climatiques en 2021, même dans les conditions trop restrictives d'intervention de la solidarité nationale.

La multiplication des aléas climatiques oblige à repenser collectivement d'une part les dispositifs de soutien publics aux mesures de protection et d'indemnisation, d'autre part et plus largement les pratiques agricoles elles-mêmes, dans une logique de prévention et d'adaptation.

Dans ce cadre, le ministère de l'agriculture indique qu'a été lancée à l'été 2019 une consultation élargie de l'ensemble des parties prenantes sur les voies d'amélioration des outils de gestion des risques en agriculture . Cette consultation est le préalable à l'organisation de réunions d'un groupe de travail dédié émanant du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO), qui doivent se tenir de septembre à décembre 2020.

Les résultats de l'évaluation à mi-parcours du programme national de gestion des risques et d'assistance technique (PNGRAT) menée en 2019, assortie de recommandations, doivent contribuer à cette réflexion visant à proposer les évolutions au dispositif dans le cadre de la prochaine PAC.

Il en va bien sûr de même de la résolution adoptée à l'unanimité par le Sénat sur cette problématique.

Les principales conclusions de l'évaluation du PNGRAT

Sur l'assurance récolte multirisques climatiques

L'assurance multirisque climatique est bien identifiée par les exploitants, mais connaît un développement contrasté selon les filières. Dynamique en grandes cultures et en viticulture (les événements climatiques de ces dernières années ayant encouragé les souscriptions), le développement de l'assurance multirisque climatique demeure en revanche modeste en arboriculture en raison d'une offre peu adaptée, ainsi qu'en prairies pour lesquelles l'offre est encore récente et nécessite un effort de communication. En dépit de la récente hausse générale du taux de diffusion, les évaluateurs considèrent les perspectives de développement comme relativement modestes. Bien que perçue comme un outil complexe, l'assurance récolte est ancrée dans les stratégies de gestion des risques, notamment pour des exploitations de taille importante. Les exploitants, dans leurs choix, sont sensibles aux taux de subvention et de couverture. Pour autant, la non souscription ne semble pas être liée à d'éventuelles difficultés financières. Selon les évaluateurs, le fait d'être assuré constitue une source de sérénité face aux aléas climatiques, même si l'étude n'a pas permis de constater une amélioration des résultats économiques dans un contexte marqué par une variabilité importante des prix. Sur la période 2011-2016, l'assurance a ainsi permis de réduire la variabilité des revenus dans le secteur des céréales-oléo-protéagineux. L'évaluation conclue que les tarifs des assureurs correspondent aux risques. Les comparaisons réalisées confirment la pertinence globale des tarifs pratiqués pour la partie subventionnable, compte tenu des frais de gestion importants liés à ce type de contrat. Le marché, malgré sa concentration, est dynamique et la concurrence est significative et se traduit par l'arrivée de nouveaux entrants et d'offres innovantes. Pour autant, l'équilibre économique du marché de l'assurance multirisque climatique, mesurée par le ratio sinistres sur primes n'est pas encore atteint.

Sur le fonds de mutualisation en cas d'aléa sanitaire et d'incidents environnementaux (FMSE)

L'évaluation souligne que le FMSE contribue significativement à la gestion des risques sanitaires avec 90 programmes d'indemnisation déposés et qu'il a introduit des principes en rupture par rapport à l'existant (responsabilisation des professionnels qui administrent le FMSE et contribuent à hauteur de 35 % au financement des programmes, et adhésion obligatoire). Certains secteurs mobilisent plus activement le FMSE : les sections fruits et ruminants ont de très loin les montants de programmes d'indemnisation les plus élevés, en raison de l'importance des dangers sanitaires associés à ces filières. Le FMSE a un rôle important dans la prévention des risques sanitaires, car il s'agit d'un instrument conçu par les professionnels comme devant favoriser le déploiement des mesures de lutte précoce, ce qui a justifié la mise en place d'une aide d'État complémentaire et notifiée prenant en charge les pertes de production inférieures à 30%. La majorité des programmes intègre ainsi un objectif de lutte précoce. Si le FMSE contribue modérément à la santé financière générale des exploitations, l'évaluation estime que les impacts économiques sont significatifs pour les exploitations sinistrées. La pérennité financière du fonds est assurée à court terme. En revanche, les réserves financières ne permettraient pas de faire face à des risques sanitaires de grande ampleur, pour lesquelles l'État reste largement engagé.

Les principales recommandations de l'évaluation

Au-delà de certaines recommandations générales, telle le développement d'une approche plus large de la gestion des risques pour accompagner les changements vers des pratiques plus durables, les principales recommandations des évaluateurs pour chacun des deux outils sont présentées ci-dessous.

L'assurance récoltes multirisques climatiques

Travailler à l'harmonisation et à la simplification d'une offre de base lisible. Il n'existe pas d'offre commerciale de référence qui puisse être le support d'une communication homogène. Les évaluateurs recommandent la mise en place d'une « offre socle » avec des paramètres harmonisés et identifiés dans les contrats de tous les assureurs. Compte tenu de l'expérience des agriculteurs et de leur perception du risque, l'évaluateur propose la mise en place avec un seuil de déclenchement et une franchise alignées à 25 % (ce qui correspond à la majorité des garanties souscrites dans les contrats actuels).

Envisager une extension progressive et prudente de l'assurance. L'expérience acquise permet de valider la faisabilité de l'assurance et son intérêt pour les assurés, à condition de bénéficier d'un soutien public important : il n'y a que peu de perspectives d'économies d'échelle et de baisse des prix. Au regard des résultats techniques dégradés sur ce risque, l'engouement des assureurs est mesuré mais semble justifié par l'accès à une clientèle dynamique. Les tendances actuelles laissent toutefois difficilement envisager une extension rapide de l'assurance. Par ailleurs, une diminution du soutien public qui ne s'inscrirait pas dans une trajectoire annoncée à l'avance risque de susciter un désengagement rapide et / ou un repli sur la seule assurance Grêle. Il convient donc d'envisager un développement mesuré de l'assurance récolte et un accroissement lent des moyens à y allouer. Les perspectives de développement passent par le recrutement des non-assurés, au premier titre desquels les éleveurs, avec l'assurance prairie. En grandes cultures, pour espérer convaincre de nouveaux clients, il pourrait être utile de les interpeller avec de nouvelles modalités, soit de prescriptions, soit de garanties.

Développer la stratégie de communication à l'attention des souscripteurs intermittents et des non-assurés . Le sentiment de sérénité associé au fait de s'assurer est un argument qui n'emporte pas toujours la conviction des exploitants au regard du montant de la prime. Par ailleurs, il y a peu de prescripteurs activement engagés. L'effort de pédagogie est rendu difficile par la complexité des offres, les doutes sur la pertinence des tarifs et l'absence de démonstration évidente d'un impact économique positif de l'assurance.

Assurer le suivi des sinistres climatiques. L'évaluateur recommande la création d'une base compilant les données relatives aux sinistres et aux indemnisations, qui alimenterait un « Registre National des Sinistres ». Un tel registre permettrait de mieux identifier les zones ou cultures à fortes sinistralités et de se donner les moyens d'éclairer les débats sur les impacts du changement climatique et les coûts induits.

Remettre à plat les solutions pour sécuriser les arboriculteurs et accompagner le développement de l'assurance prairie. L'insatisfaction partagée sur l'assurance en arboriculture conduit à penser que l'assurance actuelle n'est pas une solution pour répondre aux spécificités des risques de cette filière et appelle un réexamen complet des besoins.La réussite du déploiement de l'offre prairie suppose un travail de communication et l'établissement de relations de confiance solides entre acteurs. Avec l'appui des pouvoirs publics, les assureurs et les représentants professionnels doivent construire une stratégie de déploiement efficace et communiquer d'une même voix sur la pertinence de l'indice, les contours de l'offre, les arguments à même de convaincre les éleveurs.

Le FMSE

Réfléchir à l'élargissement du rôle du FMSE à moyen terme : si le FMSE parvient à consolider ses réserves financières, ce qui implique une réflexion sur l'augmentation du niveau des cotisations, il pourrait prendre en charge des crises sanitaires de plus grande ampleur. En outre, le FMSE pourrait être impliqué dans le financement de la surveillance, notamment celle des dangers sanitaires de catégorie 2, pour lesquels une surveillance active doit être maintenue sur des zones délimitées.

Améliorer la cohérence, la communication et le suivi des données par le FMSE. Le FMSE gagnerait à améliorer la cohérence des actions au sein de ses programmes et entre programmes. Par ailleurs, il semble important que les actions de communication destinées aux différents acteurs soient poursuivies par le FMSE et le ministère de l'agriculture et de l'alimentation. Il doit améliorer sa rigueur d'organisation et de suivi de ses données (format unique de listing des bénéficiaires à remplir au niveau départemental, mise à jour des données après validation des dépenses publiques, etc.)...

Réfléchir à l'intervention du FEADER en dessous du seuil de 30 % des pertes pour favoriser la lutte précoce. L'évaluation montre des résultats très positifs sur le rôle du FMSE dans la lutte précoce. Ce type d'intervention entre dans la logique du FEADER sur la gestion des risques et mériterait d'être intégré dans le projet de PAC 2020.

Source : Évaluation du PNGRAT, juin 2019

Il conviendra de suivre avec attention les prolongements de cette réflexion.

L'instauration d'une déduction pour épargne de précaution par la loi de finances pour 2019 ne représente pas une avancée telle que la couverture des risques de l'activité agricole puisse en sortir radicalement améliorée.

Des soutiens publics devront être mobilisés pour favoriser la diffusion des modes de couverture assurantielle, ce que conclut sans ambiguïtés l'évaluation exposée ci-dessus, conclusion sans surprise pour les rapporteurs spéciaux de la commission des finances qui n'ont pas manqué de la formuler ces dernières années (voir infra ).

Le budget pour 2018 avait innové en inscrivant une « provision pour risques » de 300 millions d'euros rattachée à l'action n° 27 du programme 149.

Les rapporteurs spéciaux avaient pu considérer que cette dotation n'offrirait pas de réponse adaptée aux besoins de couverture des risques de production compte tenu de son déficit de spécialisation budgétaire.

Trois ans après, son bilan confirme leurs doutes. Le projet de budget pour 2021 ne les dissipe pas davantage.

La dotation avait été présentée comme devant couvrir des dépenses imprévisibles.

Or, d'emblée la destination qui lui a été réservée, significativement justifiée dans les projets annuels de performances par les « apurements communautaires », a consisté à en prévoir l'emploi pour couvrir des charges hétérogènes, dont certaines parfaitement prévisibles, comme celles occasionnées par les apurements communautaires.

Au demeurant, une fois ces derniers pris en compte, il n'est resté souvent que fort peu de moyens pour financer les aides que les crises agricoles, plus aléatoires mais néanmoins chroniques, peuvent nécessiter.

Dans ces conditions, la dotation tend à devenir une sorte de chapitre-réservoir peu conforme à la vocation d'un budget de définir avec un degré minimal de précision les charges publiques.

Les préoccupations nées de l'affadissement de l'objet de la dotation sortent renforcées par le niveau de l'enveloppe prévue à ce titre par le budget pour 2020, qui était marqué par l'inscription d' une dotation provisionnelle de 174,8 millions d'euros, en baisse de 25,2 millions d'euros par rapport à l'année dernière.

Les rapporteurs spéciaux avaient jugé que cette nouvelle réduction accentuerait la probabilité d'un déficit des moyens programmés pour couvrir les risques combinés des corrections financières pour défaut de gestion des aides européennes et résultant des conditions climatiques et environnementales de la production agricole.

La situation sanitaire identifiée en début d'année a évidemment renforcé la pertinence de cette appréciation.

L'augmentation de la dotation au budget 2021 (15,2 millions d'euros) semble relever davantage du symbole que d'un effort d'estimation des besoins.

a) Une dotation, qui ne doit pas altérer la rigueur de la programmation budgétaire et devrait être mieux fidèle à son objet

(1) Une dotation affadie d'emblée en son objet

Les rapporteurs spéciaux souhaitent souligner, en premier lieu, que la notion de dépenses imprévisibles, pour équivoque qu'elle soit, n'a pas vocation, à leurs yeux, à recouvrir les dépenses qui, quoique parfaitement prévisibles, n'auraient pas été prévues.

Ainsi, il leur semble impératif de conserver à cette dotation sa destination, qui exclut qu'elle vienne couvrir des sous-budgétisations « de facilité », pouvant toucher d'autres interventions du programme 149.

Une telle utilisation revient à altérer la programmation budgétaire annuelle et à dégrader encore la transparence de l'information budgétaire, particulièrement nécessaire à l'ensemble des parties prenantes.

Par ailleurs, elle détourne la dotation d'une vocation qu'elle doit conserver, celle de financer des interventions nécessaires en cas de réalisation de risques inhérents à la production agricole .

Il est de ce point de vue regrettable que la dotation soit présentée comme devant couvrir les suites d'une gestion défectueuse des aides européennes , sanctionnée dans le cadre de la procédure d'apurement.

Le ministère semble tendre à considérer que la consommation de la dotation serait en cas de concrétisation des risques de l'exploitation prioritairement affectée à leur couverture.

Mais, ce choix d'intention n'est pas traduit par la structuration des crédits affichée dans le projet annuel de performances.

Ce dernier motive la dotation par les besoins indiscriminés pouvant conduire à « des dépenses imprévisibles en particulier les aides de crise et les refus d'apurement communautaire qui seront susceptibles d'être notifiés par la Commission européenne en 2021 » .

Ces deux types de dépenses n'ont pas le même degré d'imprévisibilité et sont différentes par nature.

Dans ces conditions, la programmation initiale devrait s'attacher à distinguer plus précisément ces deux motifs de provisionnement.

Il est justifié de suivre isolément les prolongements envisagés au titre des corrections financières et les réserves disponibles en cas de concrétisation des aléas de production.

Les rapporteurs spéciaux réitèrent une fois de plus leur souhait que la dotation soit scindée afin de mieux appréhender les motifs sous-jacents à la programmation budgétaire.

(2) Une dotation qui a principalement servi à couvrir des impasses de financement prévisibles et plus marginalement à financer les impacts des crises climatiques et environnementales

Force est de constater que, pour l'heure, la consommation de la dotation aura été, depuis 2018, principalement affectée à des dépenses nécessitées par des refus d'apurement certains en leur principe.

Retour sur 2018

Dotée de 300 millions d'euros en 2018, la provision a été mobilisée pour payer les refus d'apurement (177,8 millions d'euros), le paiement d'un contentieux relatif à un dispositif d'aide financière aux agriculteurs corses en difficulté (9,1 millions d'euros), mais également pour financer les investissements informatiques de l'ASP (19 millions d'euros) compte-tenu d'un besoin élevé lié au rattrapage des retards de paiement de la PAC et, pour des reports de 2018 sur 2019 (19 millions d'euros) pour financer une partie du dispositif TO-DE, structurellement sous-budgété. Ainsi, seuls 75 millions d'euros ont été attribués à des dépenses d'accompagnement des agriculteurs après la sécheresse qu'ils avaient subie en cours d'année ^{15 ( * )} .

La gestion de la dotation consacrée pour 75 % à des dépenses prévisibles n'a permis de mobiliser que 25 % des crédits ouverts à la couverture de risques de production si bien que la charge de l'indemnisation des agriculteurs victimes de la sécheresse a été reportée sur la trésorerie du fonds national de garantie des risques agricoles (FNGRA), au demeurant insuffisante (voir infra ).

Dans ces conditions, la dotation ouverte en 2019 (200 millions d'euros) devrait, à nouveau, être principalement mobilisée pour couvrir les charges de refus d'apurement communautaire.

Retour sur 2019

Au total, le montant des corrections financières définitives qui ont été supportées par le budget national en 2019 a été de 125,1 millions d'euros. Ce chiffrage correspondait principalement aux décisions ad hoc 58, ad hoc 59 et ad hoc 60. Il tenait également compte d'un remboursement de la Commission suite à l'arrêt TUE du 12/03/2019.

Le reliquat disponible pour contribuer au financement des indemnités pour calamités sanitaires ou naturelles a, à nouveau, été de l'ordre de 75 millions d'euros.

Au total, sur les 500 millions d'euros ouverts au titre de la dotation pour dépenses imprévisibles, 350 millions d'euros auront été consacrés en 2018 et 2019 à financer des dépenses globalement prévisibles, ne répondant donc pas à l'objet de la dotation.

b) En 2020, une dotation de couverture des risques réduite de 125,2 millions d'euros en deux ans, au risque d'une insuffisance de financement des fonds d'indemnisation des risques de production

L'an dernier, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat avait fait ressortir que l'allure baissière imprimée à la dotation n'était pas justifiable par une quelconque réduction de l'empreinte des risques entourant l'activité agricole et se trouvait vulnérable à la concrétisation de risques de nouveaux refus d'apurement

(1) Une dotation dont le calibrage aurait pu être largement débordé si les refus d'apurement envisageables avaient reçu tous leurs prolongements

Le calibrage de la dotation provisionnelle inscrite au budget pour 2018, en particulier au regard des risques représentés par d'éventuels nouveaux refus d'apurement européens, avait pu susciter des interrogations. Selon le contrôle budgétaire et comptable ministériel, une impasse de financement des paiements dus en 2017 (212,2 millions d'euros sur un total de risque de 221,9 millions d'euros) pouvait être constatée. À cette somme s'ajoutait alors la perspective d'éventuels nouveaux refus d'apurement.

L'estimation des risques encourus pour 2018 et les années suivantes s'élevait ainsi à 1 081 millions d'euros suggérant un sous-calibrage de la dotation.

La somme mentionnée, qui couvrait des exercices déjà relativement anciens, restait toutefois tributaire d'évolutions susceptibles de marquer le déroulement d'une procédure dont on rappelle qu'elle prend un certain temps du fait de l'application du principe du contradictoire notamment, mais aussi de délais éventuels de procédure.

En toute hypothèse, le projet de budget pour 2021 ne provisionne pas la plupart de ces risques, dont l'estimation demande à être affinée.

Présentation schématique des procédures européennes d'apurement

L'article 317 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) stipule que la législation sur l'app l ication des corrections financières nettes est exposée dans le règlement financier (RF) et précisée dans les règlements sectoriels. L'article 80 du règlement financier contient les dispositions suivantes destinées à assurer la protection du budget de l'Union :

« La Commission procède à des corrections financières concernant les États membres afin d'exclure du financement de l'Union les dépenses engagées en violation du droit applicable. La Commission fonde ses corrections financières sur la détection des montants indûment dépensés, ainsi que sur les implications financières pour le budget. Quand ces montants ne peuvent pas être clairement déterminés, la Commission peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires, conformément à la réglementation sectorielle.

Lorsqu'elle décide du montant d'une correction financière, la Commission tient compte de la nature et de la gravité de la violation du droit applicable ainsi que des implications financières pour le budget, y compris en cas d'insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle.

Les critères d'établissement des corrections financières et la procédure à appliquer peuvent être prévus dans la réglementation sectorielle ».

Finalement, le poids des refus d'apurement aura été bien moindre qu'envisagé en 2018. Les montants concernés correspondent aux décisions ad hoc 56 (15,2 millions d'euros) et ad hoc 57 (- 21,3 millions d'euros, soit une décision positive pour la France du fait de la réforme de la décision initiale de la Commission européenne, fondée sur un taux de correction jugé excessif par la justice européenne), ainsi qu'aux décisions d'apurement comptable (pour 184,4 millions d'euros, en particulier sur les retards de paiement de la campagne 2015). Un même constat devrait être fait pour 2019. Le montant des crédits nécessaires aux apurements (125,1 millions d'euros) a été inférieur aux estimations initiales du ministère de l'agriculture qui en estimait le coût à 168,6 millions d'euros.

Pour 2020, les corrections liées aux refus d'apurement devraient être de 78,1 millions d'euros. Ils absorberaient 44,8 % des crédits de la provision pour dépenses imprévues, laissant 96 millions d'euros disponibles pour amortir les chocs extrêmes de l'année. On pourrait tendre à se réjouir, au moins relativement, de la baisse des corrections financières. Cependant, il faut remarquer qu'elle présente peu de perspectives de durabilité au vu du rythme des enquêtes de la Commission européenne et des conditions dans lesquelles les interventions agricoles ont été gérées ces dernières années.

Les corrections financières pour 2020

La décision ad hoc 61 a finalisé cinq procédures par une correction d'un montant total de 6,84 millions d'euros. Ces procédures concernent :

- la gestion des créances par FranceAgriMer (exercices 2015 à 2017), avec une correction de 4,3 millions d'euros qui sanctionne des faiblesses dans le caractère dissuasif des sanctions appliquées en cas d'irrégularités de nature intentionnelle pour les régimes d'aide vitivinicoles et des défaillances dans l'application des intérêts relatifs aux créances ;

- les aides POSEI au transport de la canne (exercice 2016 à 2018), avec une correction de 1,3 million d'euros qui sanctionne une défaillance dans le contrôle administratif du transport effectif des livraisons de canne par le producteur ;

- les aides FEADER aux investissements, pour deux procédures (exercices budgétaires 2012 à 2017), avec une correction de 0,76 million d'euros qui sanctionne des défaillances dans le contrôle des coûts raisonnables, la réalisation des visites sur place et la vérification de la conformité des procédures de passation des marchés publics ;

- la promotion viticole (exercices 2015 à 2017) avec une correction de 0,36 million d'euros qui sanctionne des défaillances dans la sélection et le contrôle de l'admissibilité des projets ainsi que des défaillances dans la qualité des contrôles sur place et dans les procédures de sélection des contrôles.

La décision ad hoc 62 a finalisé deux procédures par une correction d'un montant de 40,8 millions d'euros. Ces procédures concernent :

- les aides surfaces du FEAGA (campagne 2015), avec une correction de 40,2 millions d'euros qui correspond à une divergence d'appréciation des surfaces admissibles de certaines zones pastorales peu productives ;

- la certification des comptes 2017 de l'ODARC, avec des corrections prononcées à hauteur de 0,61 million d'euros.

La décision ad hoc 63 qui regroupe les conclusions de cinq enquêtes d'apurement, aboutissant à une correction d'un montant total de corrections totale de 29,7 millions d'euros. Ces procédures concernent :

- la certification des comptes 2017 de FranceAgriMer, avec des corrections prononcées à hauteur de 24 millions d'euros, dont 15,.4 millions d'euros relatifs à un apurement comptable pour des retards de paiement (12,4 millions d'euros concernant la mesure d'investissements vitivinicoles)

- les mesures surfaciques du FEADER (ICHN, aides à l'agriculteur biologique et mesures agro-environnementales - campagnes 2015 à 2017), avec une correction de 4,4 millions d'euros qui sanctionne des défaillances dans la qualité des contrôles sur place ;

- la dotation Jeunes Agriculteurs et les aides à l'investissement du FEADER (exercices 2015 à 2018), avec une correction de 1,1 million d'euros qui sanctionne des lacunes dans le contrôle administratif et la réalisation des contrôles ex-post après paiement ;

La certification des comptes 2017 et 2018 de l'ODEADOM, avec une correction de 0,2 million d'euros.

L'apurement comptable et les frais financiers s'établissent à 0,77 million d'euros.

Si les corrections financières prononcées contre la France sont moins élevées qu'un temps envisagé, elles demeurent trop fortes et surtout particulièrement difficiles à tolérer pour certaines d'entre elles. Par ailleurs, on peut nuancer les résultats obtenus en observant que les enquêtes donnant actuellement lieu à des corrections financières portent sur l'exécution de campagnes durant lesquelles les engagements et paiements sur crédits européens ont été comparativement faibles, les exercices suivants où des engagements massifs sont intervenus restant à apurer.

La correction relative aux contrôles sur place de l'ICHN et des mesures en faveur de la transition agro-écologique et celle portant sur la certification des comptes de FranceAgriMer en font partie. Il ne s'agit plus ici seulement des problèmes liés à la délimitation des surfaces agricoles, qui avaient valu à la France d'énormes corrections financières, mais bien de difficultés comptables et opérationnelles qui peuvent être accompagnées d'autres difficultés majeures sur la justification même des interventions publiques.

En ce qui concerne l'exercice à venir, et les suivants, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation a adressé la réponse ci-dessous aux rapporteurs spéciaux.

« Les corrections qui donnent lieu à un acte d'exécution (« décision ad hoc ») de la Commission entre septembre N-1 et août N s'imputent sur le budget national N.

Malgré cette règle simple, il s'avère difficile à ce stade de produire une estimation précise des montants des corrections financières susceptibles d'être imputées sur le budget national en 2021 et les années suivantes.

En effet, un certain nombre de procédures sont à des stades relativement avancés mais ne sont pas finalisées pour autant. Pour certaines, la Commission doit encore notifier ses conclusions à l'issue de la phase contradictoire. Décisions qui pourront, le cas échéant, donner lieu à la saisine de l'organe de conciliation. Pour d'autres, la Commission doit décider de l'acceptation ou du rejet du chiffrage proposé par les autorités françaises en alternative à la correction forfaitaire.

Toutefois, quelques enquêtes sont quasiment finalisées et devraient donner lieu prochainement à présentation des projets d'actes d'exécution en comité des fonds. Elles représentent une correction totale d'un montant de 58,8 millions d'euros qui impactera de manière quasi certaine le budget 2021 :

- aides à la production de légumineuses fourragères, campagne 2017 : l'enquête a conclu à l'inéligibilité à l'aide des surfaces en mélange de légumineuses et graminées, rendant les paiements correspondants indus. La conciliation devrait aboutir à l'automne 2020. Le montant de correction notifié dans la communication officielle avant conciliation s'élève à 45.9 millions d'euros.

- droits à paiement de base- DPB - (campagnes 2015 à 2017) : les griefs de la Commission européenne portent sur les modalités de calcul des DPB et sur le contrôles de la notion d'« agriculteur actif ». Le montant de correction notifié dans la communication officielle de la Commission s'élève à 12.3 millions d'euros ;

- contrôle des marchés publics dans le cadre du FEADER : l'insuffisance du contrôle de la conformité des procédures de marchés public tant lors des contrôles administratifs que des contrôles sur place a conduit la Commission a proposé une correction de 0,2 million d'euros sur base d'un chiffrage produit par les autorités françaises et les autorités de gestion du FEADER ;

- certification des comptes 2020 de l'ODEADOM et de l'ODARC : la correction proposée par la Commission pour ces deux procédures s'élève à un total de 0,3 million d'euros.

Pour les autres procédures en cours il n'est pas possible d'anticiper les délais de finalisation et déterminer à quel exercice budgétaire les corrections qui seront prononcées se rattacheront. Celles qui sont les plus avancées sont les suivantes (les montants éventuellement affichés restent indicatifs et ne préjugent pas du résultat des échanges contradictoires) :

- les aides aux surfaces (campagnes 2016 et 2017 dans l'Hexagone - hors Corse) : dans cette enquête, la Commission a relevé une divergence d'appréciation de l'éligibilité de certaines zones peu productives, l'insuffisance du contrôle des clauses de contournement et des défaillances dans la formalisation de l'analyse de risque visant à sélectionner les dossiers mis à contrôle sur place. Elle propose une correction de 78,4 millions d'euros . L'organe de conciliation a été saisi pour faire valoir les chiffrages produits par les autorités françaises et réduire le montant de correction. La certification des comptes 2017 de l'ASP a été rattachée à cette procédure. Pour cette dernière, la correction proposée s'élève à 4 millions d'euros;

- la certification des comptes des organismes payeurs (exercices financiers européens 2016, 2017 et 2018) : dans le cadre des exercices de certification des comptes, la CCCOP a constaté des taux d'erreur élevés pour l'exercice 2016 de l'ASP induisant, du fait du mécanisme d'extrapolation statistique des erreurs, un risque de correction potentiel de plus de 119 millions d'euros. Cette évolution est liée à l'introduction des vérifications supplémentaires que l'organisme de certification doit réaliser dans le cadre du déploiement du « single audit » et dont certaines posent de nombreuses questions méthodologiques.

C'est ainsi le cas des re-vérifications des contrôles sur place qui génèrent de nombreux constats d'écarts. Toutefois, les éléments apportés dans le cadre de la phase contradictoire devraient conduire à ramener ce montant aux alentours de 7,7 millions d'euros ; pour l'exercice financier 2018, les constats initiaux s'avèrent plus limité, avec un enjeu de 26,5 millions d'euros pour l'ASP et de 9,2 millions d'euros pour FranceAgriMer. Les échanges contradictoires sont en cours sur ces dossiers. »

Les rapporteurs spéciaux observent qu'un montant plancher de près de 60 millions d'euros devrait être imputé sur la dotation de 190 millions d'euros ouverte au titre des dépenses imprévues ^{16 ( * )} .

Des risques supplémentaires pendent sur l'exécution 2021 qui dépassent, par leur ampleur, la programmation budgétaire de la provision.

Dans ces conditions, le reliquat disponible sur la provision pour aléas serait tout au plus de 130 millions d'euros, un niveau nettement en-deçà des crédits nécessaires pour alimenter les ressources du fonds national de gestion des risques en agriculture en 2020 et sans doute en 2021.

Un telle programmation ouvre d'emblée à la perspective d'arbitrages budgétaires en gestion, pouvant affecter la capacité du budget pour 2021 à assumer ses charges en bon temps, ou de nouvelles ouvertures en lois de finances rectificative pour 2021, à l'image de l'ouverture demandée dans le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020.

(2) L'épuisement des réserves du fonds national de gestion des risques en agriculture

Le calibrage de la dotation pour « dépenses imprévisibles » s'inscrit dans un contexte de tensions sanitaires et climatiques susceptibles de porter de très lourds préjudices économiques aux exploitants, sans que ces derniers soient suffisamment assurés contre leurs conséquences.

La dotation pour « dépenses imprévisibles » est censée couvrir ces besoins.

L'an dernier les rapporteurs spéciaux en avaient souligné la trop grande modicité. L'exécution pour 2020 leur donne raison.

D'ores et déjà, une impasse de financement de plus de 53 millions d'euros (plus de 30 % de la programmation budgétaire) doit être constatée pour 2020.

Les conditions dans lesquelles elle sera couverte paraissent, en l'absence de tout crédit nouvellement inscrit dans le projet de loi de finances rectificative, devoir passer par la mobilisation de dotations inscrites pour financer d'autres actions, voire par la ponction de la trésorerie de certains opérateurs du ministère.

En métropole, la gestion des risques de production d'ampleur importante repose sur trois dispositifs :

- s'agissant des risques sanitaires et environnementaux , le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) , seul fonds agréé, a pour objet d'indemniser les pertes subies par les agriculteurs grâce à un co-financement professionnel à hauteur de 35 % et un co-financement public de 65 % ; jusqu'en 2014, ce soutien était financé à 25 % par le FNGRA et à 75 % par le FEAGA (1 ^er pilier de la PAC). Depuis 2015, l'origine de ce soutien peut être européen (Feader via le PNGRAT) ou national (FNGRA via un régime d'aide notifié). La contribution européenne ne peut être mobilisée que si la perte de production est supérieure à 30 % de la production annuelle. La contribution de l'État peut être mobilisée si ces pertes sont inférieures à ce seuil ;

- s'agissant des risques climatiques, deux dispositifs d'indemnisation exclusifs l'un de l'autre sont mobilisés : d'une part, les exploitants victimes d'un risque considéré comme non assurable, jugé d'importance exceptionnelle et dû à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel climatique, peuvent être indemnisés par le régime des calamités agricoles qui constitue un premier niveau de filet de sécurité ; d'autre part, les exploitants ayant souscrit un contrat multirisques climatiques auprès de compagnies d'assurance privées reçoivent de celles-ci des indemnisations contractuelles en cas de sinistre.

Ces trois dispositifs pouvaient bénéficier d'un financement par le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Toutefois depuis la campagne 2015, l'aide à l'assurance récolte est financée à 100 % par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et ne mobilise plus le FNGRA.

Dans tous les cas, les enveloppes budgétées sont régulièrement insuffisantes, conduisant à des redéploiements de crédits, fréquemment contestables.

Le soutien aux fonds de mutualisation pour les risques sanitaires et environnementaux e st financé soit par le FNGRA, soit par le Feader, en fonction du niveau des pertes constatées (voir ci-dessus).

Le FNGRA reste donc mobilisé pour le financement des calamités agricoles et de certains programmes d'indemnisation du FMSE.

Les ressources du FNGRA sont le produit des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules affectés aux exploitations agricoles ainsi qu'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles et une subvention du budget de l'État.

La trésorerie du fonds a été asséchée par un prélèvement de 255 millions d'euros en 2015. Par ailleurs, le taux de la taxe additionnelle est passé de 11 % à 5,5 %, et la contribution additionnelle est plafonnée à 60 millions d'euros depuis le 1 ^er janvier 2016.

Les ressources ordinaires du FNGRA sont structurellement de l'ordre de 62 millions d'euros par an.

Dans ces conditions, en cas de crise majeure, telle la sécheresse ou des excès de pluies, l'abondement du fonds par des crédits d'État devient nécessaire.

Les crédits budgétés initialement étaient chroniquement insuffisants. Aussi, des abondements successifs par ouvertures en loi de finances rectificative sont intervenus pour des montants souvent très significatifs, venant compléter des provisions budgétaires initiales sous-calibrées :

- en 2010 pour 32,8 millions d'euros ;

- en 2011 pour 9,2 millions d'euros ;

- en 2012 à hauteur de 111,8 millions d'euros ;

- en 2016 pour 81 millions d'euros.

Depuis l'instauration de la « provision pour dépenses imprévisibles », cette dernière constitue un réservoir de crédits supposés permettre de financer les besoins apparues en cours d'année, sans recourir à des décrets d'avances ou à des lois de finances rectificatives.

Les besoins varient en fonction des crises, l'année 2018 ayant été marquée par d'importants sinistres, tant au regard des calamités agricoles que du point de vue des pertes sanitaires.

Évolution des ressources et des charges du FNGRA depuis 2014

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les dépenses du FNGRA ont atteint 182,4 millions d'euros en 2018 face à des recettes ordinaires de 60 millions d'euros, soit une impasse de financement de 122,4 millions d'euros.

La trésorerie du fonds (70,7 millions d'euros à l'ouverture de l'exercice), pourtant fortement sollicitée, s'est trouvée hors d'état de la financer, obligeant l'État à un versement de 75 millions d'euros.

Compte tenu des dépenses réalisées, au total, les ressources de trésorerie disponibles à la fin de l'exercice pour les interventions du FNGRA en 2019 s'élevaient à 22 millions d'euros.

On rappelle que les indemnités causées par la sécheresse de 2018 avaient été initialement évaluées à 400 millions d'euros, estimation finalement ramenée à 300 millions d'euros, pour des raisons qui mériteraient d'être détaillées (voir infra la question de la gestion des dossiers d'indemnisation).

Autrement dit, une charge non financée de l'ordre de 159 millions d'euros au titre de la sécheresse de 2018 restait pendante au terme de l'exercice 2018.

En ce qui concerne l'année 2019 , compte tenu des besoins subsistant après la sécheresse 2018, des tensions importantes sur ces ressources ont, à nouveau, nécessité des abondements en crédits État tout au long de l'année. Au total, 87,5 millions d'euros ont ainsi été délégués au FNGRA. Ce dernier a dépensé 150,7 millions d'euros au titre du dispositif calamités agricoles, apurant des dettes d'indemnisation antérieures.

À l'entrée de 2020, le FNGRA disposait d'un solde de 20,8 millions d'euros.

Selon les informations mentionnées par le rapport du CBCM, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation estimait le total des charges à payer à 227 millions d'euros correspondant aux décisions tardivement prises en décembre 2019 (112,5 millions d'euros) auxquelles devaient s'ajouter les décisions des différentes sessions du comité national de gestion des risques en agriculture entre janvier 2020 et octobre 2020 (114,5 millions d'euros).

Un besoin de financement complémentaire apparaît donc autour de 150 millions d'euros, une fois prises en compte les recettes courantes du FNGRA (60 millions d'euros) et sa trésorerie.

Ces tensions ont, une fois de plus, nécessité des abondements en crédits d'État tout au long de l'année. Au total, 113,5 millions d'euros ont ainsi été délégués à fin septembre 2020. Il reste un solde dont l'estimation (autour de 36 millions d'euros) est dépendante d'hypothèses nombreuses, parmi lesquelles le taux de rejet des dossiers de demande d'indemnisation, fixé conventionnellement à 10 %, mais qui, dans les faits, est souvent un peu supérieur (voir infra ).

En toute hypothèse, la dotation prévue dans le cadre de la provision pour aléas sur le programme 149 en loi de finances initiale pour 2020 ne permet pas de combler l'ensemble des besoins identifiés cette année, une fois défalquées les dépenses nécessaires au règlement des refus d'apurement européens.

L'impasse de financement serait couverte par les 50 millions d'euros demandés dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020.

Cette perspective avait été annoncée par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances l'an dernier.

Encore faut-il observer que les effets des calamités agricoles de 2020 n'étant que peu pris en compte en l'état actuel des traitements des demandes, ils ne seront pas financés sur les crédits ouverts en 2020 mais sur ceux de 2021.

En l'état de la budgétisation de la provision pour aléas pour 2021 (190 millions d'euros), compte tenu des charges envisagées du fait des refus d'apurement et des charges d'indemnisation de calamités reportées sur 2021, le projet de loi de finances pour l'année à venir paraît à nouveau devoir réserver des difficultés de bouclage de l'équilibre financier du FNGRA d'autant qu'il faut compter avec la montée en charge des indemnisations accordées dans le cadre du FMSE, au titre des risques sanitaires et environnementaux, dont le poids pourrait s'alourdir (17,8 millions d'euros en 2018, 10 millions d'euros en 2020) du fait de certains graves sinistres non encore bouclés.

c) La faible pénétration de l'assurance-récolte et les délais de traitement des dossiers d'indemnisation, deux sujets de préoccupation

(1) La mise en oeuvre des indemnisations, un problème de délais et des taux de refus trop élevés

Les conditions de traitement des demandes d'indemnisation sont comme souvent complexes et posent des problèmes de trésorerie, qui peuvent mettre en danger certains exploitants.

Il est dès lors heureux que le ministère ait obtenu une augmentation des avances versées dans le cadre de la gestion du FEADER.

S'agissant des délais d'indemnisation, le délai moyen entre le jour de la déclaration du sinistre et le paiement n'est pas connu.

Les délais sont allongés pour les pertes de récolte du fait qu'il est jugé nécessaire d'attendre la fin de campagne pour pouvoir estimer les pertes réelles.

Une certaine amélioration semble intervenir. S'agissant de la sécheresse 2019, les premiers dossiers correspondant à 80 % des dommages ont été reconnus dès le mois de décembre, soit 2 mois après la fin de la campagne, mais bien après que les pertes aient été subies par les exploitants.

Le délai moyen entre l'ouverture du dossier correspondant à l'aléa climatique par la direction départementale du territoire (après validation en CNGRA) et sa mise en paiement, soit le délai correspondant à la phase de réception des demandes individuelles puis d'instruction des dossiers, est de 91 jours.

La mise en place de télé-procédures est vivement encouragée afin de réduire encore ce délai.

Il n'y a rien à objecter à ces démarches mais compte tenu des taux de couverture numérique et des difficultés rencontrées par les usagers et les services à traiter de telles demandes, l'on ne doit pas en attendre beaucoup de succès.

Il conviendrait donc d'instaurer des systèmes de gestion de crises susceptibles d'apporter une réponse très réactive et plus profonde aux besoins.

En ce qui concerne les taux de refus, ils paraissent se réduire.

Pour les sinistres intervenus en 2018, le taux de refus global avait été de 20,58 % sur l'ensemble des dossiers de demandes d`indemnisation au titre des calamités agricoles. Pour les sinistres intervenus en 2019, le taux de refus global a été de 13,94 %.

Ces évolutions mériteraient des explications, d'autant que les refus sont le plus souvent liés au non-respect des règles d'éligibilité individuelles (non-respect de l'obligation d'assurance). Il est possible que l'autre motif important de non couverture du risque par le FNGRA (c'est-à-dire la non atteinte des seuils de pertes minimum) ait malheureusement joué.

Ces motifs invitent à accorder une attention renouvelée à la diffusion de l'assurance-récolte.

(2) Une assurance récolte qui, même peu diffusée, épuise les dotations provisionnées pour en favoriser la pénétration

En ce qui concerne l'assurance récolte , force est de constater qu'elle souffre d'un taux de pénétration encore assez modeste, malgré une certaine progression ces dernières années.

Taux de diffusion de l'assurance récolte entre 2010 et 2019

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La couverture assurantielle des surfaces agricoles est désormais un peu supérieure à 30 %, soit un gain de près de 5 points par rapport à 2010 ; traditionnellement particulièrement basse dans le domaine des légumes, l'assurance y a nettement progressé depuis 2017, l'arboriculture restant très peu concernée.

Le nombre de contrats d'assurance multi-risques climatiques (MRC) commercialisés a diminué jusqu'en 2016 (68 378 contrats en 2015, 65 483 en 2016). Il est reparti à la hausse à partir de 2017 avec 69 399 contrats, 70 126 contrats en 2018 et 70 157 contrats en 2019 d'après les données transmises par les assureurs.

Depuis la campagne 2016, l'architecture du contrat subventionné est articulée selon deux niveaux de garantie avec des taux de soutien différenciés :

- un premier niveau de garantie, dit niveau socle, avec un taux de subvention de 65 %. Il constitue un socle minimum de protection permettant de relancer le cycle de production en cas de sinistre. Son coût est limité, ce qui doit faciliter l'accès à l'assurance récolte ;

- un second niveau avec des garanties complémentaires et un taux de subvention de 45 %.

Les agriculteurs peuvent en outre souscrire des extensions de garantie (réduire le taux de franchise ou bien encore le seuil de déclenchement) pour disposer d'une meilleure couverture mais elles ne bénéficient pas de subventions.

Pour les contrats de base, l'État soutient le développement de ce type d'assurance grâce à une subvention prenant partiellement en charge le coût de la prime ou cotisation d'assurance.

Les problèmes régulièrement constatés de financement du dispositif font obstacle à une anticipation claire des taux de subventionnement. Malgré des ajustements successifs, l'environnement de l'assurance récolte reste marqué par la persistance de cette difficulté.

Depuis 2015, ces aides sont versées dans le cadre du deuxième pilier de la PAC, au titre du Programme national de gestion des risques et d'assistance technique (PNGRAT), et sont entièrement financées par des fonds européens (FEADER). Le FNGRA n'est plus mobilisé.

L' enveloppe de 600,75 millions d'euros, issue d'un premier transfert du premier vers le deuxième pilier de la PAC allouée au financement de l'aide à l'assurance récolte et au soutien aux fonds de mutualisation en cas d'aléas sanitaires et environnementaux pour la période 2015-2020 mise en place dans le cadre de la nouvelle PAC n'était pas suffisante pour garantir les taux de subvention actuels jusqu'à la fin de la programmation.

Un complément de 74,5 millions d'euros, qui a porté l'enveloppe totale à 675,25 millions d'euros, a été alloué aux mesures de gestion des risques suite à un transfert complémentaire du premier vers le second pilier notifié à la Commission européenne à l'été 2017.

Ce transfert peut être apprécié en fonction des estimations portant sur l'impasse financière du dispositif. Cette dernière avait été estimée un temps à 85 millions d'euros et à près de 170 millions d'euros en cas de progression modérée du dispositif.

Le comblement n'a donc été que partiel. Il est expliqué qu'il serait complété dans le cadre d'un nouveau transfert du premier pilier vers le deuxième pilier de la PAC en 2019 (voir supra ).

Les rapporteurs spéciaux relèvent que les fonds du premier pilier de la PAC ont été ponctionnés pour assurer l'effectivité du soutien aux assurés. Cet arbitrage, qui est loin d'être un cas isolé (voir infra) traduit une forme d'inconséquence de la programmation financière des enveloppes de la PAC, qui oblige à réduire les aides directes du premier pilier pour financer les impasses de financement constatées sur plusieurs interventions relevant du second pilier de la PAC.

En l'état, le taux de subvention des polices d'assurance pour 2021 ne semble pas avoir été arrêté dans un contexte d'expansion même insuffisante de la diffusion de l'assurance et de contrainte budgétaire.

Les rapporteurs spéciaux prennent acte d'un retour à la normale des paiements des aides à l'assurance-récolte depuis 2018.

Ils relèvent que le Sénat a récemment adopté une résolution sur la diffusion de l'assurance récolte que le ministère indique prendre en considération.

Toutefois, sur plusieurs points, une forme de réticence se manifeste.

C'est ainsi que concernant les opportunités offertes par le règlement européen dit « règlement Omnibus » pour baisser le seuil de déclenchement du niveau des pertes de rendement de 30 % à 20 %, le choix a été fait pour l'actuelle programmation de ne pas les utiliser au motif que, si un tel abaissement permettrait de proposer un contrat subventionné plus protecteur, il serait également plus coûteux pour l'exploitant agricole et aurait un impact budgétaire très important, non soutenable par les crédits FEADER 2014-2020. Il impliquerait un prélèvement supplémentaire sur le premier pilier de la PAC.

En outre, la recommandation d'allonger la période de référence par rapport à laquelle les pertes sont évaluées (passer d'une moyenne quinquennale à une moyenne sur 10 ou 15 ans) avant de la supprimer à terme recueille un certain accord puisque le ministère indique que le Gouvernement porte auprès de l'Union européenne la possibilité d'allonger la période de référence pour le calcul des rendements assurés. Cependant, il n'en précise pas moins que l'opportunité d'un tel allongement devra néanmoins être étudiée, pour éviter de déconnecter la période de référence de la réalité, et de conduire ainsi à des cotisations plus élevées pour les agriculteurs soulignant qu'une période de référence restera indispensable pour évaluer le taux de pertes et donc le déclenchement d'un dispositif d'indemnisation.

Évoquant une consultation avec les parties prenantes, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation indique considérer qu'un consensus conduit à reconnaître que la gestion des aléas de faible ampleur fait partie intrinsèque de l'activité agricole, et que les outils de mutualisation des risques apparaissent par contre nécessaires dès que l'on atteint de 20 à 30 % de pertes de récolte minimum.

On admettra que la marge est assez large.

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* ¹³ Pour travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi.

* ¹⁴ Amendement n° II-1164 ; 2 novembre 2018.

* ¹⁵ Le ministère de l'agriculture avait indiqué souhaiter mobiliser une partie de la provision pour financer les actions de modernisation prévues dans le cadre du Grand plan d'investissement. Finalement, il a dû renoncer à cette intention.

* ¹⁶ Dépenses donc parfaitement prévues.