Rapport n° 406 (2019-2020) de M. Albéric de MONTGOLFIER , rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 avril 2020
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PREMIÈRE PARTIE
UNE TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES
DE NOUVEAU FORTEMENT BOULEVERSÉE
PAR LA CRISE SANITAIRE
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I. L'ANTICIPATION D'UN RECUL DU PRODUIT
INTÉRIEUR BRUT SANS PRÉCÉDENT, MALGRÉ UN
SCÉNARIO DE REPRISE VOLONTARISTE
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A. LA PROLONGATION DU CONFINEMENT ET LES
PREMIÈRES ESTIMATIONS DE SES EFFETS SUR L'ACTIVITÉ CONDUISENT LE
GOUVERNEMENT À REVOIR FORTEMENT À LA BAISSE SA PRÉVISION
DE CROISSANCE
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B. SI CETTE HYPOTHÈSE SE SITUE DANS LA
FOURCHETTE BASSE DES ESTIMATIONS DISPONIBLES, ELLE SUPPOSE POURTANT UN REBOND
RAPIDE DE L'ÉCONOMIE EN SORTIE DE CONFINEMENT
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1. L'hypothèse retenue par le Gouvernement
se situe dans la fourchette basse des principales estimations disponibles, qui
ont toutefois été réalisées avant la prolongation
du confinement
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2. Le scénario gouvernemental suppose un
retour rapide à la normale de l'activité en sortie de
confinement, qui est loin d'être acquis
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1. L'hypothèse retenue par le Gouvernement
se situe dans la fourchette basse des principales estimations disponibles, qui
ont toutefois été réalisées avant la prolongation
du confinement
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A. LA PROLONGATION DU CONFINEMENT ET LES
PREMIÈRES ESTIMATIONS DE SES EFFETS SUR L'ACTIVITÉ CONDUISENT LE
GOUVERNEMENT À REVOIR FORTEMENT À LA BAISSE SA PRÉVISION
DE CROISSANCE
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II. LE PLAN DE SOUTIEN EST REVU SIGNIFICATIVEMENT
À LA HAUSSE MAIS CONTINUE DE SE SINGULARISER PAR LE RECOURS À DES
INSTRUMENTS SANS EFFET IMMÉDIAT SUR LE DÉFICIT
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A. UN RENFORCEMENT BIENVENU DU PLAN DE SOUTIEN QUI
S'ACCOMPAGNE D'UNE DIVERSIFICATION DE SES OUTILS
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B. LE PLAN DE SOUTIEN FRANÇAIS CONTINUE DE
SE SINGULARISER PAR LE RECOURS À DES MESURES SANS EFFET IMMÉDIAT
SUR LE DÉFICIT
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1. Le renforcement des mesures de soutien ayant un
impact sur le déficit public est insuffisant pour combler l'écart
avec nos principaux voisins
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2. À l'échelle européenne,
l'Allemagne et le Royaume-Uni vont plus loin que la France dans la prise en
charge publique des pertes subies par les entreprises
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1. Le renforcement des mesures de soutien ayant un
impact sur le déficit public est insuffisant pour combler l'écart
avec nos principaux voisins
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A. UN RENFORCEMENT BIENVENU DU PLAN DE SOUTIEN QUI
S'ACCOMPAGNE D'UNE DIVERSIFICATION DE SES OUTILS
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III. UNE FORTE DÉGRADATION DES COMPTES
PUBLICS INDISPENSABLE POUR SOUTENIR LE TISSU PRODUCTIF
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A. LA RÉVISION DE L'HYPOTHÈSE DE
CROISSANCE ET LE RENFORCEMENT DU PLAN DE SOUTIEN PÈSENT FORTEMENT SUR
DES COMPTES PUBLICS DÉJÀ DÉGRADÉS
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1. La France n'a pas réussi à
retrouver des marges de manoeuvre budgétaires avant le
déclenchement de la crise sanitaire
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2. La dégradation de la conjoncture et le
renforcement du plan de soutien conduisent à une très forte
augmentation du déficit et de la dette publique, dont l'ampleur reste
incertaine
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1. La France n'a pas réussi à
retrouver des marges de manoeuvre budgétaires avant le
déclenchement de la crise sanitaire
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B. LA PRÉSERVATION DU TISSU PRODUCTIF EST LA
BONNE STRATÉGIE TANT SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE QUE
BUDGÉTAIRE
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1. À court terme, soutenir l'économie
permet de préserver le tissu productif, sans surcoût pour les
finances publiques
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2. À moyen terme, l'héritage
budgétaire de la crise sanitaire ne paraît pas de nature à
remettre en cause la soutenabilité de la dette française,
à condition de ne pas reporter indéfiniment le redressement des
comptes publics
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1. À court terme, soutenir l'économie
permet de préserver le tissu productif, sans surcoût pour les
finances publiques
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A. LA RÉVISION DE L'HYPOTHÈSE DE
CROISSANCE ET LE RENFORCEMENT DU PLAN DE SOUTIEN PÈSENT FORTEMENT SUR
DES COMPTES PUBLICS DÉJÀ DÉGRADÉS
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I. L'ANTICIPATION D'UN RECUL DU PRODUIT
INTÉRIEUR BRUT SANS PRÉCÉDENT, MALGRÉ UN
SCÉNARIO DE REPRISE VOLONTARISTE
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SECONDE PARTIE
UN BUDGET DE L'ÉTAT MARQUÉ PAR LES EFFETS DE LA CRISE SANITAIRE ET TRÈS SOLLICITÉ POUR SOUTENIR
LE TISSU ÉCONOMIQUE
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I. LE DÉFICIT DU BUDGET DE L'ÉTAT
ATTEINT UN NIVEAU INÉDIT
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II. LA DIMINUTION DES RECETTES EST
DÉJÀ IMPORTANTE, MAIS DEVRA PROBABLEMENT ENCORE ÊTRE
RÉVISÉE
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A. UNE INCERTITUDE CONSIDÉRABLE ENTOURE LES
ESTIMATIONS
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B. LES GRANDS IMPÔTS CONNAISSENT TOUS UNE
DIMINUTION MARQUÉE DE LEURS RECETTES
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C. LA CHUTE DES RECETTES FISCALES ET NON FISCALES
REFLÈTE LES EFFETS DE LA CRISE SUR L'ACTIVITÉ
ÉCONOMIQUE
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D. LES PRÉVISIONS D'AUGMENTATION DE
RECETTES
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E. LES PRÉLÈVEMENTS SUR
RECETTES
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F. LES CONSÉQUENCES DES DIMINUTIONS DE
RECETTES FISCALES SUR LES OPÉRATEURS
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A. UNE INCERTITUDE CONSIDÉRABLE ENTOURE LES
ESTIMATIONS
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III. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA
MISSION « PLAN D'URGENCE FACE À LA CRISE SANITAIRE »
SONT MULTIPLIÉS PAR SEPT
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A. LE DISPOSITIF D'ACTIVITÉ PARTIELLE JOUE
UN RÔLE MAJEUR DANS LA STRATÉGIE DE MAINTIEN « À
TOUT PRIX » DE L'EMPLOI
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1. Les contours juridiques du dispositif
exceptionnel d'activité partielle ont pour l'essentiel été
posés
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2. Un montant supérieur à
25 milliards d'euros doit être alloué au financement du
dispositif, soit un montant bien supérieur à celui prévu
initialement
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3. De nombreux facteurs contribuent à
expliquer l'explosion du coût du dispositif, qui devrait continuer
d'augmenter
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1. Les contours juridiques du dispositif
exceptionnel d'activité partielle ont pour l'essentiel été
posés
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B. LE FONDS DE SOLIDARITÉ EST ÉTENDU
AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS DES
ENTREPRISES
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1. La procédure du fonds spécifique
est justifiée, quoique non entièrement orthodoxe
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2. Le fonds a rencontré un rapide
succès auprès des très petites entreprises...
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3. ... mais demeurait incomplet dans son
dispositif initial
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4. ... ce qui conduit à le
réformer et à trouver et à mobiliser de nouvelles
ressources
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1. La procédure du fonds spécifique
est justifiée, quoique non entièrement orthodoxe
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C. UN NOUVEAU PROGRAMME PORTE 20 MILLIARDS D'EUROS
DESTINÉS À PRENDRE DES PARTICIPATIONS DANS DES ENTREPRISES
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A. LE DISPOSITIF D'ACTIVITÉ PARTIELLE JOUE
UN RÔLE MAJEUR DANS LA STRATÉGIE DE MAINTIEN « À
TOUT PRIX » DE L'EMPLOI
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IV. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SUR LES
MISSIONS BUDGÉTAIRES TRADITIONNELLES SONT PRISES EN COMPTE DE
MANIÈRE INCOMPLÈTE
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A. LE GOUVERNEMENT MET EN oeUVRE DES
PROCÉDURES BUDGÉTAIRES INHABITUELLES
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1. Alors même que l'endettement de
l'État atteint un niveau inédit, la charge de la dette poursuit
sa décroissance
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2. Les crédits non répartis sont
érigés en réserve de budgétisation massive pour
faire face à la crise sanitaire
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3. Le fonds de développement
économique et social est réactivé pour apporter une aide
à des entreprises en difficulté
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4. Un nouveau programme finance des avances
remboursables et des prêts bonifiés aux entreprises
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1. Alors même que l'endettement de
l'État atteint un niveau inédit, la charge de la dette poursuit
sa décroissance
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B. LE BUDGET RECTIFICATIF N'INCLUT TOUTEFOIS
QU'UNE PARTIE DES AUGMENTATIONS DE DÉPENSES PRÉVISIBLES SUR LES
POLITIQUES NON INCLUSES DANS LA NOUVELLE MISSION
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C. UN CAS PARTICULIER : LE BUDGET ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
CONNAÎTRA EN 2020 DES DIFFICULTÉS IMPORTANTES DE
FINANCEMENT
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A. LE GOUVERNEMENT MET EN oeUVRE DES
PROCÉDURES BUDGÉTAIRES INHABITUELLES
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I. LE DÉFICIT DU BUDGET DE L'ÉTAT
ATTEINT UN NIVEAU INÉDIT
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EXAMEN DES ARTICLES
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ARTICLE LIMINAIRE
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2020
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ARTICLE 1er
Exonérations des sommes versées par le fonds de solidarité des entreprises
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ARTICLE 1er bis
(nouveau)
Déductibilité fiscale exceptionnelle des abandons de loyers
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ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er
bis
Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires
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ARTICLE 1er ter (nouveau)
Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les masques de protection
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ARTICLE 1er quater (nouveau)
Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 %
sur les gels hydroalcooliques
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ARTICLE 1er quinquies
(nouveau)
Mobilisation par les exploitants agricoles de l'épargne constituée
sous le régime de la déduction pour aléas
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ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er
quinquies
Crédit d'impôt au titre des impôts directs et cotisations et contributions sociales dus par les employeurs faisant l'objet d'une mesure d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai 2020
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ARTICLE 2
Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois
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ARTICLE 3
Budget général : ouverture et annulations de crédits
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ARTICLE 4
Comptes spéciaux et comptes de concours financiers : ouvertures de crédits
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ARTICLE 5
Exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales de la prime exceptionnelle pour les agents des administrations publiques
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ARTICLE 5 bis (nouveau)
Prolongement de la durée de validité de timbres électroniques
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ARTICLE 6
Rehaussement du plafond d'encours maximal de réassurance publique d'opérations d'assurance-crédit export de court terme
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ARTICLE 7
Modification du régime d'octroi de la garantie de l'État
aux prêts bancaires des entreprises
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ARTICLE 8
Augmentation du plafond de garantie par l'État
des emprunts de l'Unédic émis en 2020
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ARTICLE 9
Garantie par l'État d'un emprunt de la Collectivité de Nouvelle Calédonie octroyé par l'AFD
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ARTICLE 10 (nouveau)
Extension de l'accès au dispositif exceptionnel d'activité partielle aux salariés en arrêt pour cause de vulnérabilité ou de garde d'enfants
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ARTICLE 11 (nouveau)
Demande de rapport sur la création d'un fonds de soutien permettant d'assurer une indemnisation des préjudices économiques résultant de menaces sanitaires graves
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ARTICLE 12 (nouveau)
Rapport sur l'utilisation des ressources attribuées au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »
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ARTICLE 13 (nouveau)
Création d'une section « Avances remboursables et
prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de covid-19 »
au sein du compte de concours financier
« Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés »
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ARTICLE 14 (nouveau)
Demande de rapport portant sur la participation au fonds de solidarité des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des entreprises
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ARTICLE 15 (nouveau)
Demande de rapport sur les bases de calcul ayant servi à l'élaboration
des première et présente lois de finances rectificatives pour 2020 concernant les prélèvements fiscaux et sociaux
pesant sur les activités d'assurance dommages
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ARTICLE 16 (nouveau)
Demande de rapport sur l'utilisation des crédits du Fonds de développement économique et social
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ARTICLE 17 (nouveau)
Rapport détaillant la stratégie du Gouvernement
en matière de souveraineté industrielle
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ARTICLE LIMINAIRE
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EXAMEN EN COMMISSION
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LA LOI EN CONSTRUCTION