B. LE FONDS DE SOLIDARITÉ EST ÉTENDU AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS DES ENTREPRISES
Le fonds de solidarité des entreprises a été créé par ordonnance le 25 mars dernier 56 ( * ) .
Ce fonds peut apporter à des très petites entreprises ou des indépendants une aide principale d'une montant maximal de 1 500 euros et, pour les entreprises faisant face à des difficultés particulières, une aide complémentaire pouvant aller jusqu'à 5 000 euros . Les modalités d'accès à ce fond, qui ont été plusieurs fois élargies au cours des semaines, sont présentées plus en détail infra, dans le commentaire de l'article premier relatif à l'exonération des sommes versées par le fonds de solidarité des entreprises.
Le fonds a été doté de crédits de l'État à hauteur de 750 millions d'euros dans la première loi de finances rectificative du 23 mars dernier. Les régions ont annoncé dans un premier temps une participation à hauteur de 250 millions d'euros, qui n'avait pas encore été versée au 15 avril selon les indications du ministre de l'action et des comptes publics devant la commission.
Le secteur des assurances s'est engagé pour sa part à apporter une contribution initiale de 200 000 000 euros. Au 17 avril, le fonds avait ainsi reçu 188,1 millions d'euros de fonds de concours 57 ( * ) .
1. La procédure du fonds spécifique est justifiée, quoique non entièrement orthodoxe
Une procédure particulière a été mise en oeuvre par la première loi de finances rectificative pour le financement et la gestion du fonds de solidarité.
Le financement et la gestion du fonds ont fait l'objet de la création d'un programme 357 nouveau « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire », créé au sein de la nouvelle mission budgétaire « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », dont la responsabilité a été confiée au ministère de l'action et des comptes publics.
Le soutien à l'économie et notamment aux petites et très petites entreprises relève pourtant du périmètre de programmes budgétaires existants tels que le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie ».
Le fonds monétaire international a d'ailleurs cité l'exemple du fonds de solidarité français 58 ( * ) pour considérer que l'utilisation de ce type de fonds devrait être évitée ou, à tout le moins, que ce type de fonds devrait respecter trois critères :
- les opérations du fonds devraient être retracées dans le compte unique du budget ;
- les décaissements devraient suivre les procédures d'exécution budgétaire normales ;
- les recettes et les dépenses du fonds devraient être clairement décrites dans les documents budgétaires et les rapports financiers annuels du Gouvernement.
Ces conditions paraissent toutefois respectées par la mission nouvellement créée et en particulier par le programme consacré au fonds de solidarité. La commission des finances a approuvé la création d'un programme nouveau qui garantit également la possibilité de suivre encore mieux l'exécution spécifique de ces crédits au sein des documents budgétaires.
En outre, des considérations opérationnelles expliquent que la responsabilité du programme soit confiée au ministre de l'action et des comptes publics : c'est en effet la direction générale des finances publiques (DGFiP) qui est chargée d'accorder la première enveloppe, à hauteur de 1 500 euros, pour laquelle les conditions à respecter sont très réduites. L'instruction de la deuxième enveloppe, pour sa part, est confiée à l'échelon régional.
2. Le fonds a rencontré un rapide succès auprès des très petites entreprises...
Le ministre de l'action et des comptes publics, lors de son audition le 15 avril devant la commission, a indiqué que plus de 900 000 entreprises avaient demandé à bénéficier d'une aide du fonds et que 684 millions d'euros avaient déjà été versés.
Leur utilisation paraît respecter dans l'ensemble les conditions prévues.
Selon des éléments apportés le 10 avril 2020 par le Gouvernement, l'aide principale accordée par la DGFiP, d'un montant maximal de 1 500 euros, s'est répartie en majorité entre les secteurs d'activité relevant du commerce , des services et de la construction , conformément à l'objectif du fonds de viser les entreprises faisant l'objet d'une fermeture administrative ou dont l'activité est particulièrement touchée par les conséquences de la crise sanitaire.
Ventilation par secteurs de l'aide principale du fonds de solidarité
(en pourcentage de l'aide totale apportée)
Source : commission des finances. Données de la DGFiP au 14 avril 2020
Le montant moyen versé est supérieur à 1 200 euros dans chacun de ces secteurs. Les trois quarts des entreprises ont même bénéficié de l'aide maximale, fixée à 1 500 euros.
Enfin, si le bénéfice du fonds est ouvert en principe à des entreprises pouvant avoir jusqu'à 1 million d'euros de chiffre d'affaires, près des trois quarts des crédits ont été attribués à des entreprises dont le chiffre d'affaires est en réalité inférieur à 100 000 euros.
Ventilation par chiffre d'affaires de l'aide principale
du fonds de solidarité
(en pourcentage des crédits versés)
Source : commission des finances. Données de la DGFiP au 14 avril 2020
3. ... mais demeurait incomplet dans son dispositif initial
De nombreuses entreprises ont constaté que les critères d'éligibilité étaient trop restrictifs et les procédures trop complexes .
Le seuil de 50 % pour la baisse de chiffre d'affaires au mois de mars paraît difficile à atteindre pour des entreprises qui n'ont, pour la plupart, connu de baisse d'activité que pendant la seconde moitié du mois. Pour d'autres entreprises, la facturation n'a pas lieu tous les mois et la référence du mois de mars 2020 n'est donc pas significative.
Le cas des entreprises en difficulté est également emblématique des limites du dispositif. En application du décret du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité 59 ( * ) , le bénéfice du fonds est en effet limité aux entreprises qui d'une part n'ont pas déposé de déclaration de cessation de paiement au 1 er mars 2020, d'autre part n'étaient pas, au 31 décembre 2019, considérées en difficulté au sens du droit européen 60 ( * ) . Ainsi, selon l'interprétation de l'administration 61 ( * ) , une entreprise qui a été placée en procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire avant le 31 décembre 2019 ne bénéficiait pas encore d'un plan de sauvegarde ou de redressement à cette date et elle ne peut donc bénéficier du fond de solidarité.
Au total, le fonds de solidarité français paraît, dans sa version initiale, largement sous-dimensionné par rapport à celui mis en oeuvre en Allemagne. Dans ce pays, un programme de subventions aux très petites entreprises et indépendants est doté de 50 milliards d'euros. Les subventions peuvent s'élever en effet à un montant maximal de 9 000 euros pour entreprises de 1 à 5 équivalents temps-plein (ETP) et à 15 000 euros pour les entreprises de 6 à 10 ETP, sans compter l'aide additionnelle apportée par certains Länder.
4. ... ce qui conduit à le réformer et à trouver et à mobiliser de nouvelles ressources
Les limites du dispositif ont conduit à le réformer et à l'étendre à plusieurs reprises, selon des modalités qui seront précisées infra dans le commentaire de l'article premier.
Le succès rencontré par le fonds, ainsi que les extensions successives des conditions d'accès, conduisent toutefois le ministère de l'action et des comptes publics à constater l'insuffisance de son financement.
Les régions se sont certes engagées à doubler leur participation, en la portant à 500 millions d'euros. Le secteur des assurances a annoncé également une multiplication par deux de leur participation, qui s'élèverait à 400 millions d'euros. En outre le ministère de l'action et des comptes publics a informé le président et le rapporteur général de la commission des finances, par deux courriers en date du 17 avril 2020, de son intention de mobiliser des ressources supplémentaires d'urgence :
- d'une part en utilisant, pour un montant de 100 millions d'euros, la dotation des dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission « Crédits non répartis » ;
- d'autre part en prenant un décret de virement de crédits à hauteur de 15 millions d'euros 62 ( * ) depuis le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
La prise d'une mesure nouvelle en crédits paraît désormais urgente et c'est pourquoi le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l'ouverture de 5,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 357.
La dotation totale du fonds serait donc, en prenant en compte l'ensemble de ces ressources, de 7,265 milliards d'euros.
Une ressource complémentaire pourrait être rapidement mobilisée dans les semaines à venir, sans obligation de prendre un décret d'avance ou une nouvelle loi de finances rectificative : le présent projet de loi de finances rectificative, dans sa version transmise au Sénat, ouvre en effet des crédits à hauteur de 1,62 milliard d'euros sur la dotation précitée destinée aux dépenses accidentelles et imprévisibles 63 ( * ) . Cette enveloppe peut toutefois être également utilisée pour d'autres usages, tels que le financement de l'activité partielle.
* 56 Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
* 57 Arrêtés du 9 et du 15 avril 2020 portant ouverture de crédits de fonds de concours.
* 58 Fonds monétaire international, Public Sector Support to Firms , 6 avril 2020.
* 59 Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
* 60 L'article 2 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité définit les entreprises en difficulté, auxquelles ce règlement ne s'applique pas.
* 61 DGFiP, FAQ du fonds de solidarité .
* 62 Ce montant, égal à 2 % des crédits ainsi ouverts sur le programme 357, correspond à la limite supérieure des crédits pouvant faire l'objet d'un tel virement en application de l'article 12 de la loi organique relative aux lois de finances.
* 63 Voir infra , Crédits non répartis.