Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

Accéder au dossier législatif

Avis n° 548 (2008-2009) de MM. François TRUCY , Jean-Pierre MASSERET et Charles GUENÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 juillet 2009

Disponible en une seule page HTML (1 Moctet)

Disponible au format Acrobat (1,8 Moctet)

• RÉSUMÉ DU RAPPORT
  
• LES DIX PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS POUR AVIS
  
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  
  • I. LES LOIS DE PROGRAMMATION MILITAIRE
    
    • A. QUELQUES RAPPELS
      
      • 1. Des lois de programmation qui s'inscrivent dans le cadre d'orientations à plus long terme définies par des « livres blancs »
        
      • 2. Un champ désormais très large
        
      • 3. Un faible rôle normatif
        
      • 4. Une période couverte bien plus longue que ce que suggère l'intitulé des différentes lois de programmation
        
        • a) Un horizon à moyen terme (celui de l'intitulé) correspondant à celui des crédits de paiement
          
        • b) Le principal intérêt des lois de programmation : la programmation à long terme des acquisitions de matériel
          
    • B. LES PARTICULARITÉS JURIDIQUES DU PRÉSENT PROJET DE LOI
      
      • 1. Une durée de 6 ans pour la programmation des crédits de paiement mais une révision prévue au bout de 4 ans
        
      • 2. Une loi de programmation examinée de manière tardive et en grande partie mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2009
        
  • II. LES GRANDES LIGNES DU PRÉSENT PROJET DE LOI
    
    • A. DES DÉPENSES MILITAIRES QUI DEVRAIENT PASSER DE 30 MILLIARDS D'EUROS EN 2008 À 33 MILLIARDS D'EUROS EN 2020 (EN EUROS DE 2008)
      
      • 1. Un supplément de ressources par rapport au Livre blanc présent dès le texte initial du présent projet de loi et accentué par le plan de relance de l'économie
        
      • 2. Une différence d'indexation qui réduit les crédits de paiement de près de 5 milliards d'euros par rapport à l'indexation retenue par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012
        
        • a) Des annuités définies en euros et au périmètre de 2008, actualisées en fonction de la prévision d'indice des prix associée à la loi de finances initiale
          
        • b) Un « pouvoir d'achat » réduit de 2 milliards d'euros par rapport à ce qui résulterait de l'indexation de la loi de programmation des finances publiques ?
          
          • (1) Une actualisation qui, pour 2009, suscite certaines interrogations
            
          • (2) La décision de ne pas appliquer la loi de programmation des finances publiques 2009-2012
            
          • (3) Une articulation délicate avec la loi de finances initiale pour 2009 et la future loi de finances pour 2010
            
      • 3. Les principales catégories de dépenses
        
      • 4. Une augmentation des dépenses de défense en niveau qui ne les empêcherait pas de passer de 1,6 à 1,4 point de PIB d'ici 2020
        
    • B. UNE AUGMENTATION DE LA PART DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT DANS LES DÉPENSES TOTALES
      
      • 1. Une augmentation significative...
        
        • a) Des dépenses d'équipement supérieures, d'ici 2014, de plus de 1,5 milliard d'euros par an en moyenne à la situation actuelle (en euros de 2008)
          
        • b) Des dépenses d'équipement qui passeraient de 15,5 à 20 milliards d'euros (en euros de 2008) et 60 % des dépenses totales d'ici 2020
          
      • 2. ... qui ne paraît pas excessive
        
        • a) Le renouvellement de certains matériels est urgent
          
        • b) Le coût des contrats d'armement augmente plus rapidement que l'inflation
          
        • c) Du fait d'importants étalements des échéanciers jusqu'alors envisagés, il manquerait en 2014 plusieurs dizaines de milliards d'euros pour réaliser le « modèle d'armée 2015 »
          
          • (1) Il manquerait environ 20 milliards d'euros pour atteindre le « modèle d'armée 2015 » tel que défini en 1997
            
          • (2) Il manquerait environ 35 milliards d'euros pour atteindre le « modèle d'armée 2015 » tel que défini en 2003
            
      • 3. ... et dont seulement une faible partie provient du présent projet de loi
        
        • a) La croissance attendue des dépenses d'équipement d'ici 2014 provient en quasi-totalité des engagements de crédits antérieurs
          
        • b) Les principaux apports du présent projet de loi : l'acquisition d'un dispositif de détection des tirs de missiles balistiques, et la poursuite du développement des capacités satellitaires
          
          • (1) L'acquisition d'un dispositif de détection des tirs de missiles balistiques
            
          • (2) La poursuite du développement des capacités satellitaires
            
          • (3) Les autres acquisitions qui n'étaient pas prévues avant le présent projet de loi
            
        • c) Les réductions de cible découlant du présent projet de loi : les drones, les équipements FELIN, les hélicoptères Tigre, les frégates FREMM, les missiles de croisière
          
        • d) Le maintien des principales cibles, malgré une diminution des cadences de livraison de Rafale qui pourrait se révéler à terme incompatible avec la cible affichée
          
  • III. LE FINANCEMENT DE 2009 À 2014 DE L'AUGMENTATION DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT
    
    • A. LES RÉDUCTIONS D'EFFECTIFS
      
      • 1. Une réduction de 54.000 ETP de 2008 à 2015, dont 47.000 ETP de 2009 à 2014 (hors création de 690 emplois dans les services de renseignement)
        
        • a) Présentation générale
          
        • b) Une réduction qui proviendrait pour les 2/3 de la RGPP
          
        • c) La répartition de l'effort entre les trois armées
          
      • 2. La recherche de gains de productivité dans le cadre de la RGPP
        
        • a) Sur la période 2009-2014, des économies brutes de 5 milliards d'euros et des économies nettes de 3 milliards d'euros
          
        • b) Les principales activités concernées
          
        • c) Les principaux moyens : la création des bases de défense et la réforme du MCO aéronautique et terrestre
          
          • (1) La création des bases de défense
            
          • (2) La réforme du MCO
            
          • (a) La réforme du MCO aéronautique
            
          • (b) La réforme du MCO terrestre
            
        • d) Des aléas importants
          
          • (1) Dans le cas des bases de défense : des difficultés pratiques qui pourraient paradoxalement conduire à une mise en place plus rapide que prévu
            
          • (2) La réforme du MCO : des économies qui pourraient être compensées par un coût d'entretien plus élevé des nouveaux matériels aéronautiques
            
      • 3. La nécessité de privilégier les départs plutôt que de réduire les recrutements
        
      • 4. Des dépenses de personnel qui pourraient être sous-estimées
        
        • a) Les économies liées aux suppressions d'emplois pourraient être sous-évaluées d'un milliard d'euros
          
        • b) Les dépenses de personnel pourraient toutefois être difficiles à tenir
          
      • 5. La mise en place d'un dispositif d'accompagnement de l'impact territorial de la restructuration des armées
        
    • B. B. DES RECETTES EXCEPTIONNELLES (PLUS DE 3,5 MILLIARDS D'EUROS) À CONFIRMER
      
      • 1. Des ressources exceptionnelles provenant en quasi-totalité de la cession de fréquences hertziennes et de biens immobiliers
        
        • a) Les recettes tirées de la cession de fréquences hertziennes (1,5 milliard d'euros)
          
          • (1) De quoi s'agit-il ?
            
          • (a) La bande 790-862 MHz (système FELIN de l'armée de terre) : l'échéance de 2011
            
          • (b) La bande 2 500-2 690 MHz (système RUBIS de la gendarmerie nationale) : une échéance plus tardive, et des inquiétudes de l'ARCEP dès la fin de 2008 sur le respect du calendrier
            
          • (2) L'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009
            
          • (3) Des recettes qui doivent financer les systèmes de télécommunications, le renseignement électromagnétique et les radars de surveillance et d'alerte
            
        • b) Les recettes tirées de la cession de biens immobiliers (2 milliards d'euros)
          
        • c) Dans les deux cas, des produits de cessions qui doivent revenir intégralement au ministère de la défense
          
      • 2. D'importantes difficultés
        
        • a) Le produit des cessions de fréquences hertziennes : des recettes qui ne seront pas au rendez-vous en 2009
          
        • b) Le produit des cessions immobilières : le non respect de la LOLF et un désaccord apparent entre le ministère de la défense et le ministère du budget
          
          • (1) Le non respect de la LOLF dans le cas de la « soulte » de la SNI
            
          • (2) Un désaccord apparent entre le ministère de la défense et le ministère du budget
            
          • (a) Selon le ministère de la défense : céder les biens à une filiale commune de la Caisse des dépôts et de la SOVAFIM, pour que le ministère de la défense dispose des recettes dès 2009
            
          • (b) Selon le ministère du budget : éviter le recours à une société de portage, qui pourrait conduire à « brader » les biens concernés
            
      • 3. Des produits de cession inférieurs de plusieurs centaines de millions d'euros aux prévisions de 2009 à 2014 ?
        
      • 4. Des difficultés qui doivent être relativisées
        
  • IV. LES CAPACITÉS DE PROJECTION DE L'ARMÉE DE TERRE
    
    • A. DES EFFECTIFS COMBATTANTS À PEU PRÈS STABLES DONT L'UTILITÉ OPÉRATIONNELLE EST LIMITÉE PAR UN MANQUE DE MATÉRIEL ET L'INSUFFISANCE GLOBALE DES MOYENS DE PROJECTION EUROPÉENS
      
      • 1. Un « réservoir » de forces projetables de l'armée de terre de l'ordre de 90.000 combattants, permettant selon le gouvernement de projeter au maximum 20.000 combattants avec relève et 30.000 combattants sans relève
        
        • a) Un objectif de capacité de projection 1 an sans relève qui passerait de 50.000 combattants à 30.000 combattants (pour l'ensemble de la période 2009-2023)
          
        • b) Une capacité de projection 1 an sans relève qui serait nettement inférieure à celle du Royaume-Uni
          
        • c) Une capacité de projection 1 an sans relève plus faible et plus lente que ce que permettraient les effectifs, à cause d'un manque d'équipements
          
          • (1) Une capacité de projection 1 an sans relève actuellement de l'ordre de 30.000 combattants et exigeant 6 mois de remise à niveau
            
          • (2) Un « réservoir » de forces projetables qui paraît pourtant permettre la projection d'environ 40.000 combattants 1 an sans relève
            
          • (3) La principale cause de la faiblesse des effectifs projetables 1 an sans relève : une insuffisance de matériels
            
        • d) Le « réservoir » de 90.000 combattants permet d'atteindre un objectif de projection de 20.000 combattants avec relève, absent du présent projet de loi
          
      • 2. La nécessité d'intervenir dans le cadre de coalitions
        
      • 3. Le problème fondamental : le manque de capacités de projection européennes
        
    • B. FAUT-IL INTRODUIRE UN OBJECTIF DE PROJECTION DE 40.000 COMBATTANTS 1 AN SANS RELÈVE À L'HORIZON 2020-2025 ?
      
      • 1. L'impact opérationnel continue de dépendre avant tout des effectifs
        
        • a) Selon les spécialistes, le progrès technologique n'a pas bouleversé jusqu'à présent les exigences en matière d'effectifs
          
        • b) Le « C4ISR » pourrait-il changer cette situation à moyen ou long termes ?
          
          • (1) La meilleure coordination des forces par l'intranet tactique
            
          • (2) L'amélioration de la localisation de l'adversaire : un enjeu de long terme ?
            
          • (3) Des technologies qui, selon les spécialistes, pourraient être inopérantes contre un adversaire technologiquement avancé
            
      • 2. Fixer un objectif de projection de 40.000 combattants 1 an sans relève à l'horizon 2020-2025 ?
        
        • a) Les dépenses d'équipement qui permettraient à l'armée de terre de pleinement utiliser ses effectifs projetables semblent présenter une utilité marginale plus élevée que celle des autres dépenses d'équipement
          
        • b) Distinguer à l'horizon 2020-2025 un objectif de projection plus ambitieux que celui prévu à moyen terme ?
          
  • V. LE MATÉRIEL
    
    • A. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS RELATIVES AU MATÉRIEL
      
      • 1. La « nouvelle fonction connaissance et anticipation » prévue par le présent projet de loi : de petits moyens pour de grands résultats ?
        
        • a) Seulement 500 millions d'euros par an, comme actuellement
          
        • b) Les principaux matériels concernés
          
          • (1) La numérisation de l'espace opérationnel
            
          • (2) Les satellites
            
          • (3) Les drones
            
          • (4) Les équipements FELIN
            
      • 2. La poursuite du progrès technologique « traditionnel » : une forte augmentation prévue de la puissance de feu des avions et des navires
        
      • 3. Le renouvellement urgent du parc de blindés légers
        
        • a) Des véhicules anciens
          
        • b) Trouver un difficile équilibre entre blindage et mobilité
          
          • (1) Le choix anglo-saxon de privilégier le blindage
            
          • (2) Un difficile équilibre à trouver
            
    • B. UNE CAPACITÉ DE PROJECTION DE COMBATTANTS DURABLEMENT COMPROMISE PAR LE RETARD DE L'A400M
      
      • 1. Des capacités de transport qui, à l'horizon 2020-2025, devraient être bien supérieures à que ce qu'implique la capacité de projection prévue par le présent projet de loi
        
      • 2. Un retard du programme d'avion de transport tactique A400M qui pourrait susciter à court terme un véritable « trou capacitaire »
        
        • a) Un retard d'au moins 4 ans
          
        • b) Un retard qui a des causes multiples
          
      • 3. Sauver le programme A400M
        
  • VI. D'IMPORTANTS ALÉAS
    
    • A. LES RESSOURCES SERONT-ELLES AU RENDEZ-VOUS ?
      
      • 1. Les recettes exceptionnelles
        
      • 2. Les modalités d'indexation des crédits de paiement : une perte de pouvoir d'achat de l'ordre de 2 milliards d'euros par rapport à celles de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012
        
      • 3. La situation des finances publiques en 2012 pourrait exiger de revoir à la baisse la programmation des crédits de paiement
        
    • B. LA PROBABILITÉ DE DÉPENSES NON ACTUELLEMENT PRÉVUES
      
      • 1. Des crédits de paiement définis à « périmètre 2008 », ce qui devrait permettre de limiter les « bourrages »
        
      • 2. Un financement des opérations extérieures (OPEX) toujours problématique
        
        • a) Une estimation désormais plus réaliste, mais qui devrait fréquemment être dépassée
          
        • b) Un financement des « dérapages » par rapport à la programmation qui demeure problématique
          
      • 3. Les carburants : 900 millions d'euros d'économies d'ici 2014 ?
        
        • a) Une marge d'incertitude de l'ordre de 150 millions d'euros par an, soit 900 millions d'euros de 2009 à 2014
          
        • b) De possibles économies de 900 millions d'euros d'ici 2014 ?
          
      • 4. Les dépenses de MCO : un faible aléa à la hausse ?
        
      • 5. Le défi de la maîtrise de la masse salariale
        
      • 6. Les dépenses d'équipement : un aléa à la hausse de plus de 2 milliards d'euros ?
        
        • a) Les programmes existants: un aléa global de 2 milliards d'euros ?
          
          • (1) Le Rafale : un aléa de 1,5 milliard d'euros ?
            
          • (2) L'A400M : un aléa de plusieurs centaines de millions d'euros ?
            
        • b) L'acquisition de matériels non prévus : un aléa de plusieurs centaines de millions d'euros ?
          
    • C. LES RETARDS INDUSTRIELS
      
      • 1. Le cas de l'A400M
        
      • 2. Le cas du NH90
        
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • ARTICLE PREMIER - Contenu de la loi de programmation militaire
    
  • ARTICLE 2 - Approbation du rapport annexé
    
  • ARTICLE 3 - Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles
    
  • ARTICLE 4 - Programmation des plafonds d'emplois et des réductions nettes d'effectifs
    
• CHAPITRE III - MESURES DE COMPENSATION DE L'EXPOSITION DE CERTAINS PERSONNELS À DES RISQUES PROFESSIONNELS D'INSALUBRITÉ
  
  • ARTICLE 6 - Dispositions relatives à la mobilité des ouvriers de l'État en cas de restructuration
    
• CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AUX MODALITÉS DE CESSION DES INSTALLATIONS DE LA DÉFENSE ET DE LA RÉINDUSTRIALISATION
  
  • ARTICLE 7 (supprimé par l'Assemblée nationale) - Changement de statut de la société financière régionale pour l'emploi et le développement (SOFRED)
    
  • ARTICLE 8 - Prolongation jusqu'au 31 décembre 2014 du régime dérogatoire pour la cession des immeubles de la défense
    
  • ARTICLE 9 - Possibilité pour l'Etat de céder des emprises avant leur dépollution
    
• CHAPITRE V - OUVERTURE DU CAPITAL DE CERTAINES ENTREPRISES DU SECTEUR DE LA DÉFENSE
  
  • ARTICLE 10 - Modification du statut de DCNS et des règles relatives à la mise à disposition d'agents publics
    
  • ARTICLE 11 - Privatisation de la société nationale des poudres et explosifs
    
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXES
  
  • I. L'ÉVOLUTION DES SOMMES EN JEU DU LIVRE BLANC AU PLAN DE RELANCE
    
  • II. L'ÉVOLUTION DES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES DE LA FLOTTE D'AVIONS DE COMBAT ET DE LA FLOTTE DE FRÉGATES D'ICI 2020-2025
    
  • III. DE COMBIEN D'AVIONS DE COMBAT LA FRANCE A-T-ELLE BESOIN ?
    
  • IV. LES CAPACITÉS DE TRANSPORT ACTUELLES ET PRÉVUES
    
•