Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

b) Un « pouvoir d'achat » réduit de 2 milliards d'euros par rapport à ce qui résulterait de l'indexation de la loi de programmation des finances publiques ?

Ainsi, du fait de la faible inflation désormais prévue pour 2009 et 2010, le présent projet de loi réduit les crédits de paiement de près de 5 milliards d'euros de 2009 à 2014 par rapport à ce qui découlerait de l'indexation prévue par la loi de programmation des finances publiques 2009-2014. Sur la période 2009-2011, les moindres crédits sont de près de 2 milliards d'euros.

Si l'on considère les seules dépenses de personnel, les réductions de crédits résultant du présent projet de loi et de la moindre inflation sont de l'ordre de 2 milliards d'euros en 2009-2914, et 1 milliard d'euros en 2009-2011. Ces dépenses ne dépendant pas de l'inflation, il s'agit d'une « perte de pouvoir d'achat » pour la mission « Défense ».

Les pertes de crédits de paiement découlant du présent projet de loi,
par rapport à la loi de programmation des finances publiques dans sa rédaction actuelle

(montants en milliards d'euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2009-2011	2009-2014
En euros de 2008 (montants figurant dans le présent projet de loi)
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix)	18,71	18,23	17,04	17,41	18,02	18,68	53,98	108,05
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix)	10,94	11,42	12,51	12,78	12,54	12,22	34,87	72,45
Total	29,65	29,65	29,55	30,19	30,56	30,90	88,85	180,50
Inflation (en %)
Hypothèse d'inflation associée à la loi de programmation des finances publiques (prolongée par convention à partir de 2012)	2	1,75	1,75	1,75***	1,75***	1,75***
Hypothèse d'inflation associée à la LFI 2009+hypothèses conventionnelles des rapporteurs pour avis	1,5*	1**	1,5	1,75	1,75	1,75
Indice des prix correspondant (2008=100)
Loi de programmation des finances publiques	102,00	103,79	105,60	107,45	109,33	111,24
Hypothèse d'inflation associée à la LFI+hypothèses conventionnelles des rapporteurs pour avis	101,50	101,00****	102,52	104,31	106,13	107,99
En euros courants
Crédits de paiement découlant de la loi de programmation des finances publiques « étendue » jusqu'en 2014	30,24	30,77	31,21	32,44	33,41	34,37	92,22	192,44
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix)	19,08	18,92	17,99	18,71	19,70	20,78	56,00	115,19
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix)	11,16	11,85	13,21	13,73	13,71	13,59	36,22	77,26
Crédits de paiement découlant d'une application stricte du présent projet de loi	30,09	29,95	30,29	31,49	32,43	33,37	90,33	187,63
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix)	18,99	18,41	17,47	18,16	19,13	20,17	54,87	112,33
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix)	11,10	11,53	12,82	13,33	13,31	13,20	35,46	75,30
Pertes de crédits de paiement découlant de la moindre inflation	0,15	0,83	0,91	0,95	0,98	1,00	1,89	4,82
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix)	0,09	0,51	0,53	0,55	0,58	0,61	1,13	2,86
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix) (~ « perte de pouvoir d'achat »)	0,05	0,32	0,39	0,40	0,40	0,40	0,76	1,96

* Si l'hypothèse d'inflation associée au projet de loi de finances initiale pour 2009 était de 2 %, celle associée à la loi de finances initiale pour 2009 (à laquelle se réfère le présent projet de loi) a été révisée à 1,5 % en cours de discussion au Parlement, sans modification en conséquence des crédits de paiement. ** Le consensus des conjoncturistes était de 1,1 % en juin 2009 ( Consensus Forecasts ). *** Hypothèses conventionnelles, utilisées pour permettre le calcul. **** On suppose que l'indice des prix associé à la LFI 2010 est « rebasé » sur une inflation nulle en 2009.

Source : calculs des rapporteurs pour avis

(1) Une actualisation qui, pour 2009, suscite certaines interrogations

Cela vient tout d'abord du fait que l'actualisation proposée par le présent projet de loi pour l'année 2009 ne correspond pas strictement à celle retenue par la loi de finances initiale pour 2009.

En effet, le présent projet de loi prévoit que le montant des crédits de paiement est « actualisé chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ».

Or, la prévision d'inflation retenue par la loi de finances initiale pour 2009 n'est pas la même que celle associée au projet de loi de finances pour 2009, figurant dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, et utilisée pour déterminer les crédits de paiement de la mission « Défense ». En effet, alors que le gouvernement prévoyait initialement une inflation de 2 % en 2009, il a ramené cette prévision à 1,5 % au cours de la discussion budgétaire ^{18 ( * )} , sans revoir à la baisse en conséquence les crédits de paiement des différentes missions. Les recettes prévues par le présent projet de loi sont donc, en 2009, inférieures de 0,5 % à celles résultant de la loi de finances initiale pour 2009 (soit environ 150 millions d'euros) ^{19 ( * )} .

(2) La décision de ne pas appliquer la loi de programmation des finances publiques 2009-2012

Surtout, l'indexation prévue par le présent projet de loi pour les années 2010 et 2011 est moins favorable que celle qui résulterait de l'application de la loi de programmation des finances publiques.

En effet, la loi de programmation des finances publiques définit les crédits de paiement de la mission « Défense » pour les années 2009, 2010 et 2011 en euros courants. Ces montants ont bien entendu été fixés en retenant une hypothèse d'inflation (2 % en 2009, 1,75 % chacune des deux années suivantes), mais la loi de programmation des finances publiques prévoit explicitement dans son rapport annexé que les crédits de paiement définis par son article 6 pourront être revus à la hausse en cas d'inflation plus forte que prévu, mais ne seront pas revus à la baisse en cas d'inflation plus faible.

La loi de programmation des finances publiques 2009-2012 : extrait du rapport annexé, relatif à l'évolution des prévisions d'inflation

« Le budget pluriannuel, hors mission « Plan de relance de l'économie », est construit sur la base de l'évolution prévisionnelle des prix présentée au I du présent rapport. Les hypothèses d'inflation retenues dans le cadre des projets de loi de finances peuvent toutefois différer de ces prévisions, à l'exception de la première année de programmation, pour laquelle les hypothèses prises en compte dans le budget pluriannuel et dans la loi de finances sont, par construction, identiques.

« Pour les années ultérieures, lorsque l'inflation prévisionnelle associée aux projets de loi de finances est inférieure ou identique à celle retenue dans la programmation, le plafond global de dépense de l'Etat et les plafonds par mission fixés dans le budget pluriannuel restent inchangés, sauf pour les contributions au compte d'affectation spéciale des pensions. Cette règle a pour objet de favoriser la visibilité des gestionnaires en ne prévoyant pas d'ajustement systématique à la baisse des plafonds en cas de ralentissement de l'inflation.

« A l'inverse, si l'hypothèse d'inflation associée aux projets de loi de finances s'avère supérieure aux prévisions sur lesquelles est construit le budget pluriannuel, il peut être procédé à un ajustement du plafond global et des plafonds de certaines missions. Les ajustements sont prioritairement réalisés sur les dotations dont l'évolution est directement corrélée au niveau de l'inflation, en vertu notamment de mécanismes d'indexation directs prévus par une disposition juridique (dette, pensions).

« Ainsi, hors effet du plan de relance de l'économie, le plafond global de dépense du budget de l'Etat ne peut ainsi jamais évoluer à un rythme supérieur à l'évolution anticipée des prix associée soit à la présente loi de programmation, soit aux projets de loi de finances successifs, en retenant entre ces deux hypothèses la valeur la plus haute. »

Source : loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (rapport annexé)

Autrement dit, l'« annualité LPM » de 2010 et 2011 serait actualisée en fonction des prévisions d'indice des prix associées aux lois de finances initiales pour chacune de ces deux années, ce qui entraînerait nécessairement une divergence avec la loi de programmation des finances publiques.

En effet, le présent projet de loi se référant explicitement à l'indice des prix, et non à l'inflation, cela signifie que chaque année, l'indice des prix est « rebasé » en fonction des données disponibles au moment de l'élaboration du projet de loi de finances. En d'autres termes, il résulte du présent projet de loi que l'erreur de prévision de 2009 serait sans effet sur les crédits de paiement des années suivantes. Or, la loi de programmation des finances publiques ne prévoit pas de tel rebasage. Le supplément de crédits de paiement de 2009 par rapport à une situation où l'inflation aurait été correctement prévue, de 2 % de la totalité des crédits de paiement, soit 600 millions d'euros, est donc dans le cas de la loi de programmation des finances publiques reconduit chaque année, ce qui correspond à un total de 3 milliards d'euros sur la période, auxquels il faut ajouter l'impact de la surestimation de l'inflation de 2010, ce qui conduit au total, pour le présent projet de loi, à des crédits de paiement inférieurs de près de 5 milliards d'euros à ceux qui résulteraient de l'indexation retenue par la loi de programmation des finances publiques.

Certes, une loi de programmation n'a pas de valeur contraignante en ce qui concerne les crédits. Les lois de finances ne lui sont pas subordonnées, et ce sont ces dernières qui fixent les crédits de paiement pour une année donnée.

Cependant, on voit mal quel serait l'intérêt d'une loi de programmation militaire définissant des moyens de manière tellement vague qu'il ne serait pas possible de déterminer dans quelle mesure elle est effectivement mise en oeuvre. Cela implique que ne coexistent pas deux « blocs » incompatibles : d'un côté, le « bloc » constitué par la loi de programmation des finances publiques et la loi de finances initiale pour 2009, et de l'autre le « bloc » constitué par le Livre blanc et le présent projet de loi de programmation.

(3) Une articulation délicate avec la loi de finances initiale pour 2009 et la future loi de finances pour 2010

Dans un premier temps, les rapporteurs pour avis ont envisagé de prévoir explicitement que la mission « Défense » conservait, sinon la totalité des 5 milliards d'euros, du moins 2 milliards d'euros destinés à maintenir le « pouvoir d'achat » qui résulterait de l'indexation prévue par la loi de programmation des finances publiques.

Le gouvernement a cependant explicitement décidé, dans la « lettre-plafond » adressée par le Premier ministre au ministre de la défense le 12 juin dernier, et dans le rapport déposé dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques pour 2010, d'aligner la loi de programmation des finances publiques sur le présent projet de loi, contrairement à ce que prévoyait explicitement le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques.

Extrait du rapport du gouvernement déposé dans la perspective
du débat d'orientation des finances publiques pour 2010

« Le projet de loi de programmation militaire (LPM), en cours d'examen au Parlement, fixe en euros 2008 les montants alloués à la politique de défense sur la période 2009-2014. La réévaluation des moyens de la mission « Défense » pour 2010, nécessaire pour garantir le respect de la LPM, conduit, compte tenu des nouvelles hypothèses d'inflation pour 2009 et 2010, à un montant inférieur de 0,6 Md€ au plafond 2010 du budget triennal. Il est à noter que le poids de l'inflation est particulièrement important sur les dépenses du ministère de la Défense, notamment s'agissant des dépenses d'équipement, de carburants et, dans une moindre mesure, des dépenses de fonctionnement courant. Le plafond pour 2010 de la mission «Défense» a en revanche été augmenté d'un effort de remise à niveau des crédits consacrés au financement des opérations extérieures de la France à hauteur de 30 M€. S'agissant des ressources exceptionnelles, le glissement de calendrier constaté en 2009 pour la cession des actifs du ministère de la défense ne devrait pas remettre en cause le montant des recettes attendu en 2010 ».

Néanmoins, le gouvernement ne se conformerait pas strictement au présent projet de loi, en ce qui concerne les années 2009 et 2010 :

- les crédits de paiement de 2009 sont supérieurs de 150 millions d'euros à ce qui résulterait du présent projet de loi ;

- les crédits de paiement de 2010 seraient majorés de 30 millions d'euros, prélevés sur la « réserve de budgétisation » prévue par la loi de programmation des finances publiques, et destinés à contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX).

Les rapporteurs pour avis considèrent que cet excédent de crédits de paiement en 2009 et 2010 ne doit pas conduire à « reprendre » ces sommes à la mission « Défense » en fin de programmation, par des annuités inférieures à ce que prévoit le présent projet de loi.

* ¹⁸ C'est pourquoi l'article 79 de la loi de finances initiale pour 2009 prévoit que « pour les dispositifs dont la revalorisation annuelle fait référence à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année, le taux de revalorisation est fixé à 1,5 % en 2009 ».

* ¹⁹ A l'exception de la mission « Engagements financiers de l'Etat », qui a pu supporter la totalité de l'ajustement nécessaire au respect du « zéro volume » grâce à la diminution de la charge de la dette résultant de la moindre inflation.