RÉSUMÉ DU RAPPORT
I. LES LOIS DE PROGRAMMATION MILITAIRE
Les lois de programmation militaire s'inscrivent depuis les années 1970 dans le cadre d'orientations à plus long terme définies par des « livres blancs ». Il y a eu à ce jour trois livres blancs, publiés en 1972, 1994 et 2008, rédigés par des commissions, présidées, respectivement, par MM. Michel Debré, Marceau Long et Jean-Claude Mallet. Les lois de programmation militaire ont un champ désormais très large : alors qu'au début elles se contentaient de prévoir les crédits d'équipement, elles définissent désormais l'ensemble de la politique de défense, grâce en particulier à un rapport annexé fixant des objectifs opérationnels. En revanche, leur rôle normatif est faible : les autorisations d'engagement et les crédits de paiement qu'elles prévoient sont du domaine exclusif des lois de finances, et compte tenu de la durée des grands programmes d'armement elles se contentent pour l'essentiel de tirer les conséquences de décisions prises antérieurement. Si leur intitulé se réfère habituellement à une période de 4 ou 6 ans, cet horizon ne correspond qu'à celui des crédits de paiement : elles prévoient en effet des acquisitions de matériels à bien plus long terme, parfois à l'horizon d'une quinzaine d'années. Ce sont ces prévisions d'acquisitions à long terme, plus que les crédits de paiement prévus à moyen terme, qui constituent le véritable apport d'une loi de programmation militaire.
D'un point de vue juridique, le présent projet de loi présente une double particularité par rapport aux lois de programmation qui l'ont précédé :
- s'il retient une durée de 6 ans pour la programmation des crédits de paiement, il prévoit également que la présente programmation sera révisée au bout de 4 ans, c'est-à-dire en principe en 2012, une nouvelle loi de programmation, de 6 ans mais elle aussi révisable au bout de 4 ans, devant couvrir la période 2013-2018. Il s'agit de prendre compte l'évolution du contexte stratégique, mais aussi la situation des finances publiques, qui ne permettra peut-être pas la croissance de 1 % des dépenses en volume prévue à compter de 2012 ;
- le présent projet de loi est examiné avec un retard sans précédent par rapport aux autres lois de programmation : si sur les 8 lois de programmation précédentes, 3 ont été promulguées leur première année d'application, cette promulgation n'a jamais été postérieure au mois de mai.
II. LES GRANDES LIGNES DU PRÉSENT PROJET DE LOI
A. LA « VALSE DES MILLIARDS », OU « DU LIVRE BLANC AU LIVRE BLANC »
Les sommes en jeu ont considérablement évolué depuis le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 :
- dans un premier temps, ces évolutions ont été favorables à la mission « Défense », avec un texte initial qui prévoyait un supplément de 1,66 milliard d'euros (de 2008) sur la période 2009-2014 par rapport au Livre blanc , puis le plan de relance de l'économie, portant ce supplément à 2,73 milliards d'euros (de 2008) ;
- la situation s'est alors dégradée, d'une manière passée relativement inaperçue : alors que la loi de programmation des finances publiques 2009-2011 prévoyait explicitement que les crédits de paiement qu'elle programmait pour les années 2009 à 2011 ne seraient pas revus à la baisse en cas d'inflation plus faible que prévu, c'est précisément ce que le gouvernement prévoit de faire : certes, par rapport au Livre blanc , le supplément de 2,73 milliards d'euros (en euros de 2008) demeure, mais comme les besoins de paiement de la mission « Défense » ne dépendent pas mécaniquement de l'inflation, cette stabilité des ressources en volume n'en traduit par moins une perte de pouvoir d'achat par rapport à un scénario d'inflation « normale », évaluée par les rapporteurs pour avis à environ 2 milliards d'euros (près de 5 milliards d'euros de moindres crédits de paiement en valeur, moins environ 3 milliards d'euros d'économies sur les dépenses dépendant de l'inflation).
Les rapporteurs pour avis ont tout d'abord envisagé de prévoir explicitement que la mission « Défense » conservait, sinon la totalité de ces 5 milliards d'euros, du moins 2 milliards d'euros. Cette perspective ne paraît cependant pas réaliste, compte tenu de la situation des finances publiques.
Par ailleurs, l'articulation du présent projet de loi avec la loi de finances initiale pour 2009 et la future loi de finances initiale pour 2010 est délicate. Tout d'abord, les crédits de paiement de 2009 sont supérieurs de 150 millions d'euros à ce qui résulterait du présent projet de loi. Ensuite, les crédits de paiement de 2010 seraient majorés de 30 millions d'euros, prélevés sur la « réserve de budgétisation » prévue par la loi de programmation des finances publiques, et destinés à contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX). Les rapporteurs pour avis considèrent que cet excédent de crédits de paiement en 2009 et 2010 ne doit pas conduire à « reprendre » ces sommes à la mission « Défense » en fin de programmation, par des annuités inférieures à ce que prévoit le présent projet de loi.
Les dépenses de la mission « Défense » passeraient de 30 milliards d'euros en 2008 à 33 milliards en 2020 (en euros de 2008). Cette augmentation en volume n'en traduit pas moins une diminution de leur part dans le PIB, qui passerait de 1,6 à 1,4 point de PIB d'ici 2020.
B. UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT QUI NE PARAÎT PAS EXCESSIVE
En ce qui concerne les dépenses d'équipement, celles-ci seraient supérieures, d'ici 2014, de plus de 1,5 milliard d'euros par an en moyenne par rapport à la situation actuelle (en euros de 2008), passant de 15,5 milliards d'euros en 2008 à 20 milliards d'euros en 2020 (en euros de 2008), et atteignant alors 60 % des dépenses de la mission « Défense » (contre 50 % actuellement).
Malgré l'importance des sommes en jeu (186 milliards d'euros de 2009 à 2014, dont 102 milliards d'euros pour l'équipement), celles-ci ne paraissent pas excessives. En effet :
- le renouvellement de certains des principaux matériels est urgent ;
- le coût des contrats d'armement augmente plus rapidement que l'inflation ;
- les ambitions en matière d'équipement ont été considérablement revues à la baisse par rapport au « modèle d'armée 2015 », défini par la loi de programmation militaire 1997-2002 et qui, si on voulait l'atteindre coûterait, d'ici 2015, plusieurs dizaines de milliards d'euros de plus par rapport à ce que prévoit le présent projet de loi (20 milliards d'euros selon sa définition initiale, 35 milliards d'euros selon la définition actualisée retenue par le Livre blanc ).
Comme on l'a indiqué ci-avant, les lois de programmation militaire se contentent, pour l'essentiel, de tirer les conséquences des programmations passées. Le présent projet de loi ne fait pas exception. Ainsi, la croissance attendue des dépenses d'équipement d'ici 2014 provient en quasi-totalité des engagements de crédits antérieurs. Les principaux apports du présent projet de loi consistent en la programmation de l'acquisition, postérieurement à 2014, d'un dispositif de détection des tirs de missiles balistiques, et en la poursuite du développement des capacités de renseignement satellitaire. Le présent projet de loi révise en outre à la baisse certaines « cibles », dans le cas des drones, des équipements FELIN, des hélicoptères Tigre, des frégates FREMM (qui seraient au nombre de 11, au lieu des 17 initialement prévues) et des missiles de croisière. Bien que, contrairement à ce qui était préconisé par certains spécialistes 7 ( * ) , le présent projet de loi ne remette pas en cause le nombre de Rafale qu'il est prévu d'acquérir à terme (qui reste de 294), la cadence de livraison envisagée d'ici 2014 conduirait, si elle était maintenue, à la livraison du dernier appareil en 2036, ce qui amène à s'interroger sur la réalité de l'objectif final, d'autant plus que les objectifs explicitement fixés par le présent projet de loi aux forces aériennes ne semblent exiger de disposer des 300 appareils prévus en 2020-2025 que si l'on suppose que même en période de conflit majeur le taux de disponibilité des appareils serait le même qu'aujourd'hui.
C. DES EFFECTIFS COMBATTANTS À PEU PRÈS STABLES DONT L'UTILITÉ OPÉRATIONNELLE EST LIMITÉE PAR LE MANQUE DE MATÉRIEL ET L'INSUFFISANCE GLOBALE DES MOYENS DE PROJECTION EUROPÉENS
Les réductions d'effectifs prévues par le présent projet de loi concernent en quasi-totalité les fonctions soutien. Ainsi, les effectifs combattants stricto sensu seraient à peu près stables. L'armée de terre continuerait de disposer d'un « réservoir » de forces projetables de l'ordre de 90.000 combattants. Comme cela a été indiqué ci-avant, l'objectif de capacité de projection 1 an sans relève passerait de 50.000 combattants (sans indication de distance ni de délai) à 30.000 combattants (à 8.000 km et dans un délai de 6 mois). Cet objectif est nettement inférieur à la capacité de projection du Royaume-Uni (45.000 combattants ont été projetés en Irak en 2003, avec un « réservoir » de forces projetables de l'ordre de 100.000 combattants). Il est également inférieur à la capacité (supérieure à 40.000 combattants) qui semble découler des effectifs potentiellement projetables, et le délai de 6 mois est relativement long. Cela paraît s'expliquer par un manque d'équipements concernant non seulement l'armée de terre, mais aussi les moyens de transport aérien.
Si l'on considère que des forces projetés doivent normalement être environ 2 fois plus nombreuses que leur adversaire, et que la qualité de l'équipement et de l'entraînement ne permet, au mieux, que de ramener ce ratio à un peu moins de 1 pour 1, une capacité de projection de 30.000 combattants conduit nécessairement la France, alors que les armées ont habituellement plusieurs centaines de milliers de combattants, à intervenir dans le cadre de coalitions. Dans ces conditions, le problème fondamental semble moins être l'insuffisance des capacités de projection françaises que celle des capacités de projection européennes.
Le développement des nouvelles technologies d'acquisition et de partage de l'information (drones, intranet tactique...) ne semblant pas susceptible de bouleverser à moyen terme le rôle déterminant des effectifs, les rapporteurs pour avis se demandent, comme cela a été indiqué ci-avant, s'il ne serait pas opportun, lors de la révision du Livre blanc et de la loi de programmation militaire en 2012, de retenir un objectif de projection de 40.000 combattants 1 an sans relève, intermédiaire entre celui prévu par la loi de programmation 2003-2008 (50.000, sans indication de délai) et celui proposé par le présent projet de loi (30.000, à 8.000 km et en 6 mois), en précisant qu'il s'entend à l'horizon 2020-2025, et dans un délai de 4 mois 8 ( * ) . En effet, les dépenses d'équipement qui permettraient à l'armée de terre de pleinement utiliser ses effectifs projetables semblent présenter une utilité marginale nettement plus élevée que celle des autres dépenses d'équipement. Il paraît donc préférable, du point de vue de la bonne utilisation des deniers publics, de consacrer une somme donnée à l'acquisition d'équipements devant permettre à l'armée de terre de disposer d'une capacité de projection conforme à ses effectifs, plutôt qu'à des matériels très coûteux dont l'utilité opérationnelle serait moindre. La France devrait en outre disposer peu après 2020 d'une cinquantaine d'A400M, ce qui supprimerait le « goulet d'étranglement » du côté de l'armée de l'air.
III. LE FINANCEMENT DE 2009 À 2014 DE L'AUGMENTATION DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT
Le financement de 2009 à 2014 de l'augmentation des dépenses d'équipement doit être assuré, notamment, par :
- des réductions d'effectifs (3 milliards d'euros sur la période) ;
- des recettes exceptionnelles (3,5 milliards d'euros sur la période).
A. LES RÉDUCTIONS D'EFFECTIFS
Les effectifs doivent être réduits de 54.000 équivalents temps plein (ETP) de 2008 à 2015, dont 47.000 ETP de 2009 à 2014 (hors création de 690 emplois dans les services de renseignement). Ces réductions permettraient d'économiser, en « brut », 5 milliards d'euros en cumulé sur la période 2009-2014, soit, après prise en compte des dépenses induites par la réforme (plan d'accompagnement des restructurations, dépenses d'infrastructure), 3 milliards d'euros en « net ».
Ces réductions d'effectifs proviendraient pour les 2/3 de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Les principales sources d'économie seraient la création de « bases de défense », qui consistent à regrouper sur quelques dizaines de sites les effectifs chargés de certaines tâches de soutien, essentiellement la gestion du personnel ; et, dans une moindre mesure, la rationalisation du maintien en condition opérationnelle (MCO) du matériel aérien et terrestre, en centralisant l'entretien « lourd » sur quelques sites.
Pour que les réductions d'effectifs permettent de conserver une armée « jeune », et de maximiser les économies, elles doivent correspondre à des départs plutôt qu'à des non recrutements. C'est pour cette raison que la loi de finances initiale pour 2009 a mis en place un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière.
Si le gouvernement paraît avoir été prudent dans son évaluation des économies suscitées par les réductions d'effectifs, les rapporteurs pour avis s'interrogent néanmoins sur une possible sous-estimation de la masse salariale sur la période.
B. DES RECETTES EXCEPTIONNELLES À CONFIRMER
Les recettes exceptionnelles (plus de 3,5 milliards d'euros d'ici 2014 selon le présent projet de loi) demeurent à confirmer.
Elles proviendraient en quasi-totalité de la cession de fréquences hertziennes et de biens immobiliers , pour un montant de l'ordre de respectivement 1,5 milliard d'euros (systèmes FELIN de l'armée de terre et RUBIS de la gendarmerie nationale) et 2 milliards d'euros. En 2009, ces montants devaient être de respectivement 600 millions d'euros et 1 milliard d'euros. Ces ressources doivent transiter par deux comptes spéciaux, respectivement, le compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », créé par l'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009, et le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Par dérogation au droit commun, la mission « Défense » bénéficierait de la totalité de ces produits, qui ne seraient donc pas partiellement consacrés au désendettement de l'Etat, contrairement à ce qui avait été proposé par la commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009.
La perception de ces ressources exceptionnelles se heurte à d'importantes difficultés :
- dans le cas des cessions de fréquences, le ministre de la défense a lui-même reconnu qu'aucune recette ne serait perçue en 2009 ;
- dans le cas des cessions de biens immobiliers, si le ministre de la défense a récemment déclaré que leur cession à une future société de portage possédée par la Caisse des dépôts et consignations et la SOVAFIM aurait vraisemblablement lieu en octobre 2009, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a exprimé un point de vue plus circonspect, s'interrogeant sur le principe même d'une société de portage ; par ailleurs, le produit des cessions de biens situés en province, initialement évalué à environ 400 millions d'euros, pourrait être nettement plus faible que prévu.
Cependant, ces difficultés ne doivent pas être surestimées. Le principal problème paraît devoir être celui du retard de perception des recettes en 2009 qui, pour gênant qu'il soit, devrait pouvoir être surmonté. Sur l'ensemble de la période 2009-2014, même si la mission « Défense » n'obtient pas la totalité des 3,5 milliards d'euros prévus, rien n'incite à penser à ce stade que l'écart doive être supérieur à quelques centaines de millions d'euros.
IV. LE MATÉRIEL
A. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS RELATIVES AU MATÉRIEL
La principale orientation du présent projet de loi en ce qui concerne le matériel est la définition, conformément au Livre blanc , d'une « nouvelle fonction connaissance et anticipation ». Cependant, en termes d'investissement, il n'y aurait pas de rupture d'ici 2014, les dépenses concernées devant toujours être de l'ordre de 500 millions d'euros par an. Concrètement, il s'agit essentiellement de financer la numérisation de l'espace opérationnel, les satellites, la reconnaissance aérienne (ce qui comprend en particulier les drones) et les équipements FELIN. Il faut cependant souligner les deux apports majeurs que constituent la programmation d'un dispositif de détection des tirs de missiles balistiques et la poursuite du développement des capacités de renseignement satellitaire.
Le présent projet de loi prévoit la poursuite du progrès technologique « traditionnel », consistant essentiellement à accroître la puissance de feu, et correspondant à des programmes lancés par les lois de programmation antérieures. Selon les calculs des rapporteurs pour avis, d'ici 2020 le nombre d'intercepteurs pouvant utiliser des missiles modernes serait multiplié par 3, la capacité d'emport de bombes de la flotte d'avions de combat par 2, la capacité d'emport de bombes de la flottille embarquée sur le porte-avions par plus de 10, et la capacité d'emport de missiles à lancement vertical de la flotte de frégates par 5.
Le présent projet de loi prévoit la poursuite de la livraison des 630 véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) et, surtout, la commande des 2.326 véhicules blindés multirôles (VBMR), dont le choix n'est pas arrêté, qui doivent remplacer le véhicule de l'avant blindé (VAB) et être livrés à partir de 2015. Le remplacement des VAB, qui ont une trentaine d'années et sont fortement sollicités, est l'un des investissements les plus importants prévus par le présent projet de loi, puisqu'il conditionne l'effectivité de la capacité de projection de l'armée de terre. La principale question est celle du niveau de blindage (selon la nomenclature de l'OTAN, de niveau 4 pour le VBCI mais seulement de niveau 2 pour les VAB). Si les conflits en Irak et en Afghanistan ont montré l'intérêt de disposer d'un blindage important, ils ont aussi montré celui d'une forte mobilité, ce qui implique de trouver un équilibre entre ces deux exigences.
B. DES LACUNES PRÉOCCUPANTES EN MATIÈRE DE TRANSPORT À LONGUE DISTANCE
La capacité de transport à longue distance pourrait sérieusement se dégrader lors de la présente loi de programmation, à cause du retard du programme de l'avion de transport tactique A400M. En effet, alors qu'il était prévu jusqu'à récemment d'accroître progressivement la capacité de transport aérien grâce à l'acquisition de 50 A400M de 2009 à 2020, le programme paraît devoir connaître un retard d'au moins 4 ans pour la première livraison, comme votre rapporteur pour avis Jean-Pierre Masseret et notre collègue Jacques Gautier l'ont récemment expliqué dans un rapport d'information 9 ( * ) relatif à l'A400M.
Au-delà des clauses contractuelles il importe que chacun assume sa part de responsabilité pour que le programme A400M aboutisse. Vérité et culture du résultat doivent être au coeur du dialogue entre les Etats et l'industriel.
* 7 Cf. François Heisbourg, « A quoi sert la défense aujourd'hui ? », in « Annuaire stratégique et militaire 2006-2007 », Fondation pour la recherche stratégique, 2007.
* 8 Ces chiffres correspondent aux capacités de transport telles qu'on peut les estimer en 2020-2025. La capacité de projection permise par le « réservoir » d'effectifs projetables de l'armée de terre semble par ailleurs de l'ordre de 40.000 combattants, comme cela est indiqué ci-après.
* 9 Commissions des finances et des affaires étrangères, rapport d'information n° 205, 2008-2009.