B. LA PROBABILITÉ DE DÉPENSES NON ACTUELLEMENT PRÉVUES
Une autre cause de non respect des lois de programmation militaire est la nécessité de financer des dépenses non prévues au départ.
Ainsi, selon le gouvernement, ce sont 7 milliards d'euros non initialement prévus qui ont dû être financés sur les crédits prévus par la loi de programmation militaire 2003-2008.
La sous-exécution des deux dernières lois de programmation militaire, selon une réponse au questionnaire budgétaire pour 2009
(en milliards d'euros)
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Bosse cumulée sur 2 LPM |
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Sous-exécution de la loi de programmation 1997-2002 |
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Total |
13 |
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Sous-exécution de la loi de programmation 2003-2008 |
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Ecart entre LFI et loi de programmation |
0,7 |
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Financement du surcoût des OPEX par des crédits d'équipement |
0,9 |
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Financement des programmes non prévus (opérations spéciales) |
0,7 |
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Dérive de coûts de certains programmes |
2,0 |
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Dérive de coûts du MCO |
1,5 |
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Autre : prise sous enveloppe BCRD + DCN |
1,9 |
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Total |
7,7 |
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Sous-exécution des lois de programmation 1997-2002 et 2003-2008 correspondant à la bosse programmatique |
20,7 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire pour 2009
Le présent projet de loi comprend un certain nombre de dispositions destinées à réduire le risque de dépenses non prévues. Cependant, l'application de ces dispositions est problématique.
1. Des crédits de paiement définis à « périmètre 2008 », ce qui devrait permettre de limiter les « bourrages »
Tout d'abord, les crédits de paiement sont définis « à périmètre constant 2008 ».
Cette disposition a pour objet d'éviter le phénomène dit de « bourrage », consistant à financer sous « enveloppe LPM » des catégories de dépenses qui n'étaient pas prévues au départ.
Cela doit permettre d'éviter des polémiques sur le bien-fondé de la prise en charge de certaines dépenses par la mission « Défense ». Par exemple, les lois de programmation 1997-2002 et 2003-2008 ont servi à financer le programme 191 « Recherche duale » (ex-budget civil de recherche et de développement, BCRD), au bénéfice principalement du CNES 104 ( * ) , et le volet social de la réforme de la DCN. De 2003 à 2008, ces « bourrages » ont coûté environ 2 milliards d'euros selon le ministère de la défense, ce qui a été autant de moins pour les équipements. De même, la loi de programmation militaire 1997-2002 a également pris « sous enveloppe » les sommes versées à la Polynésie au titre des conventions passées, hors loi de programmation, entre le territoire et l'Etat.
La notion de « périmètre constant » est cependant sujette à interprétation, et on ne peut pas exclure a priori que des divergences apparaissent entre le ministère de la défense et le ministère du budget 105 ( * ) . Selon le ministère de la défense, la pleine participation de la France à la structure de commandement de l'OTAN coûterait 107 millions d'euros de 2008 en année pleine, dont plus de la moitié de dépenses de personnel. Si on suppose que cette augmentation est linéaire, cela correspond à un surcoût cumulé de l'ordre de 250 millions d'euros sur la période 2009-2014. Les modalités de prise en compte de cette réintégration représentent donc un enjeu significatif.
* 104 L'ambiguïté de la rédaction de la loi de programmation militaire 2003-2008 ne permettait pas de déterminer si les annuités qu'elle prévoit s'entendaient hors recherche duale. Elle prévoyait en effet : « Au-delà de 2003, la part du budget civil de recherche qui relève de la défense et les charges afférentes à la restructuration de la direction des constructions navales, à l'exclusion de la recapitalisation, seront évoquées dans le cadre des discussions budgétaires annuelles ».
* 105 Par exemple, l'augmentation de 690 ETP des effectifs des services de renseignement est traitée comme un changement de périmètre, puisque la réduction de 54.000 ETP est considérée comme une réduction brute, qui doit être diminuée de ce nombre d'ETP. Une telle interprétation n'allait pas de soi.