B. LES PARTICULARITÉS JURIDIQUES DU PRÉSENT PROJET DE LOI
Le présent projet de loi présente un certain nombre de particularités juridiques.
1. Une durée de 6 ans pour la programmation des crédits de paiement mais une révision prévue au bout de 4 ans
Le présent projet de loi prévoit : « La présente loi sera révisée au bout de quatre ans, pour tenir compte en particulier de l'évolution du contexte stratégique, de la réalisation effective du plan d'équipement, de la mise en oeuvre des réductions d'emplois et des mesures de restructuration. Cette révision conduira à une nouvelle loi de programmation qui couvrira la période 2013-2018 ».
Cette révision au bout de 4 ans concernerait également, ce qui serait là encore une innovation, le Livre blanc 12 ( * ) .
Il conviendrait donc de distinguer trois périodes :
- une période de 4 ans (2009-2012), correspondant à celle pendant laquelle la programmation résultant du présent projet de loi ne serait en principe pas modifiée ;
- une période de 6 ans (2009-2014) correspondant à l'intitulé du présent projet de loi, et à la période de programmation des crédits de paiement ;
- une période de plus de 12 ans (2009-après 2020), correspondant à la période pour laquelle le présent projet de loi prévoit l'acquisition de divers équipements.
Concrètement, la perspective d'une révision des crédits de paiement à compter de 2013 vient du fait que le présent projet de loi et le Livre blanc prévoient une accélération de la croissance des crédits de paiement de la mission « Défense » à peu près à cette date ( en fait, à compter de 2012 ) : avant prise en compte du plan de relance, les ressources en volume de la mission « Défense » hors pensions devaient être stables de 2009 à 2011, puis augmenter de 1 % par an à compter de 2012 13 ( * ) . Si le plan de relance a anticipé certaines dépenses en 2009-2010, il prévoit toujours une augmentation des crédits de paiement d'environ 1 % par an à compter de 2012.
Il s'agit donc de prévoir d'ores et déjà que la majorité issue des élections de 2012 devra réexaminer la programmation.
2. Une loi de programmation examinée de manière tardive et en grande partie mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2009
Par ailleurs, le présent projet de loi est examiné de manière tardive, puisqu'il ne sera promulgué qu'en 2009, soit au cours de sa première année de mise en oeuvre.
Ainsi, la loi de finances initiale pour 2009 comprend, dans le cadre du programme 146 « Equipement des forces », des autorisations d'engagement de plus de 20 milliards d'euros (contre environ 10 milliards d'euros habituellement), correspondant à la globalisation de commandes prévues par le présent projet de loi.
Un tel retard n'est pas exceptionnel. Depuis le début des années 1970, près de la moitié des lois de programmation (soit 4 fois sur 9) auront été promulguées au cours de leur première année de mise en oeuvre, comme le montre le tableau ci-après.
Les retards des lois de programmation militaire
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Lois de programmation |
Année de promulgation |
Par rapport à la 1 re année de mise en oeuvre (année n) |
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Loi n° 70-1058 du 19 novembre 1970 relative aux équipements militaires de la période 1971-1975 |
1970 |
n-1 |
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Loi n° 76-531 du 19 juin 1976 portant approbation de la programmation militaire pour les années 1977-1982 |
1976 |
n-1 |
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Loi n° 83-606 du 8 juillet 1983 portant approbation de la programmation militaire pour les années 1984-1988 |
1983 |
n-1 |
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Loi n° 87-342 du 22 mai 1987 de programmation relative à l'équipement militaire pour les années 1987-1991 |
1987 |
n |
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Loi de programmation n° 90-32 du 10 janvier 1990 relative à l'équipement militaire pour les années 1990-1993 |
1990 |
n |
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Loi n° 94-507 du 23 juin 1994 relative à la programmation militaire pour les années 1995 à 2000 |
1994 |
n-1 |
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Loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002 |
1996 |
n-1 |
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Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 |
2003 |
n |
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Présent projet de loi |
2009 |
n |
Source : commission des finances du Sénat
Le présent projet de loi devrait cependant être celui pour lequel ce retard sera le plus grand : alors que les lois de programmation 1990-1993 et 2003-2008 ont été promulguées en janvier, et la loi de programmation 1987-1991 en mai, il le sera au plus tôt en juillet.
* 12 Selon le Livre blanc, « l'équilibre proposé devra être régulièrement réexaminé par le chef de l'État, le gouvernement et le Parlement, à l'occasion de l'actualisation du Livre blanc et de la doctrine stratégique de la France qui précédera chaque nouvelle loi de programmation ».
* 13 Selon le Livre blanc : « Dans un premier temps, les ressources annuelles (hors charges de pensions) seront maintenues en volume, c'est-à-dire croissant au rythme de l'inflation. Elles pourront comporter des ressources exceptionnelles. Dans un second temps, dès l'année 2012, le budget sera accru au rythme de 1 % par an, en volume, c'est-à-dire de 1 % en plus de l'inflation ».