N° 75
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME V
ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Par M. Jean-Léonce DUPONT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 25 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 5
I. UN BUDGET DÉSORMAIS PRIORITAIRE 7
A. UN BUDGET 2005 EN FORTE CROISSANCE DE 3,02 % 7
1. L'augmentation des moyens des services 7
a) Des mesures de soutien à la recherche universitaire 7
b) La poursuite de la requalification des emplois et de la résorption de l'emploi précaire 7
c) Des mesures en faveur des personnels 8
2. Une hausse des crédits de fonctionnement des établissements 8
3. L'accompagnement social des étudiants 9
a) Des avancées significatives 9
b) Un « chantier » à poursuivre 10
4. La hausse des dépenses en capital 11
a) Le financement des contrats de plan Etat-régions 11
b) Les dépenses de mise aux normes de sécurité des bâtiments et de maintenance 11
c) Les grands travaux 12
d) Les subventions d'équipement de la recherche universitaire 12
B. UN DÉCALAGE STRUCTUREL NÉANMOINS INQUIÉTANT 12
1. Un poids insuffisant de la dépense d'éducation en faveur de l'enseignement supérieur 12
2. La répartition des sources de financement 13
3. Une situation moyenne au sein de l'OCDE 14
C. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 14
1. Présentation de la mission « Recherche et enseignement supérieur » 15
2. Présentation des deux programmes relevant de l'enseignement supérieur 15
a) Le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » 15
b) Le programme « Vie étudiante » 16
c) La ventilation des crédits relevant de ces deux programmes 16
3. La mesure des résultats et de la performance 17
4. L'expérimentation menée en 2005 19
II. LE DOUBLE DÉFI DE LA DÉMOCRATISATION ET DE LA MONDIALISATION 21
A. LE DÉFI DE LA DÉMOCRATISATION : UN OBJECTIF GLOBALEMENT BIEN QU'IMPARFAITEMENT ATTEINT 21
1. Le choc démographique 21
2. L'équité en question 22
3. Le mythe de l'absence de sélection 24
4. Le drame du taux d'échec au DEUG 26
5. L'orientation : une priorité 27
a) Un défaut d'orientation... 27
b) ...aggravé par la désaffection à l'égard des filières scientifiques 29
B. LE DÉFI DE LA MONDIALISATION : UNE EXIGENCE CONSTRUCTIVE 30
1. La situation dans quelques pays étrangers 30
a) L'Allemagne 30
b) La Grande-Bretagne 32
c) La Chine 33
2. La France : vers une réforme à pas comptés ? 33
a) Autonomie et gouvernance 34
b) L'évaluation et la contractualisation 36
(1) L'évaluation des programmes de recherche et des enseignants-chercheurs 36
(2) L'évaluation des établissements 37
c) Logique de site, pôles de compétitivité et place de l'enseignement supérieur dans la recherche publique 39
d) Le statut des enseignants-chercheurs 41
e) Vers quels financements à long terme ? 42
III. LE CURSUS DES ÉTUDES ET LA VIE ÉTUDIANTE 43
A. LA MISE EN PLACE DE L'ESPACE EUROPÉEN DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 43
1. Un rappel des objectifs 43
2. La mise en oeuvre du LMD 44
3. Le positionnement des IUP, des licences professionnelles, des DEUG et des maîtrises 45
4. La reconnaissance des formations dispensées par les écoles consulaires 46
5. Les écoles d'ingénieurs et les écoles de commerce et de gestion 47
B. LE LOGEMENT ÉTUDIANT 48
1. Un plan ambitieux 48
a) Le financement de ce plan 48
b) L'impact de ces mesures sur le coût final supporté par l'étudiant 49
c) Les autres mesures en vue de la mise en oeuvre du plan 49
(1) Des politiques de partenariat 50
(2) Renforcer l'offre publique 50
(3) Mobiliser le secteur immobilier 51
(4) Renforcer l'efficacité sociale des aides personnelles et faciliter l'accès au logement 52
d) L'expérimentation du transfert de propriété des logements étudiants aux collectivités locales 52
e) Des inquiétudes persistantes 53
C. LA MOBILITÉ INTERNATIONALE DES ÉTUDIANTS 53
1. Ses principales caractéristiques 54
a) La mobilité « sortante » 54
b) La mobilité « entrante » 55
2. Les missions du Conseil national pour le développement de la mobilité internationale des étudiants 56
3. Les principales préconisations formulées par ce conseil 57
EXAMEN EN COMMISSION 61
ANNEXE - LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PROGRAMME « FORMATION SUPÉRIEURE ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE » ET « VIE ÉTUDIANTE » 65
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
S'établissant à 9,362 milliards d'euros, les crédits de l'enseignement supérieur pour 2005 connaissent une progression de 3,02 % (après + 2,93 % en 2004). Votre rapporteur s'en réjouit d'autant plus que cette évolution s'inscrit dans la perspective amorcée l'an dernier d'une rupture avec le passé, marquant vraiment la priorité accordée par le Gouvernement à l'enseignement supérieur.
Celle-ci correspond à une prise de conscience, désormais largement partagée, du sous-financement criant du secteur de l'enseignement supérieur par comparaison tant avec le secteur de l'enseignement secondaire qu'avec les systèmes étrangers.
Ainsi, alors qu'un élève du secondaire coûte 36 % de plus en France que dans la moyenne des autres pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), un élève de l'enseignement supérieur, toutes formations confondues, coûte 11 % de moins que dans la moyenne des pays de l'OCDE.
Ce budget permettra à la fois d'augmenter les moyens des services, en particulier en faveur de la recherche universitaire, et les crédits de fonctionnement des établissements, mais aussi de réaliser des avancées significatives pour le logement et l'accompagnement social des étudiants.
Votre rapporteur n'en nourrit pas moins des inquiétudes quant à la capacité du système d'enseignement supérieur français à répondre au double défi de la démocratisation et de la mondialisation.
Compte tenu du choc démographique qu'il a connu, le système a correctement fait face au défi de la démocratisation, sur un plan quantitatif. L'objectif est, en revanche, imparfaitement atteint sur le plan qualitatif, d'autant plus que ces faiblesses ont été masquées par des tabous, voire une relative hypocrisie, empêchant de « redresser la barre » dans les délais opportuns.
A l'heure actuelle, le défi de la mondialisation représente en définitive une exigence constructive. Les comparaisons internationales, que permet le développement d'un environnement concurrentiel mondial de l'enseignement supérieur, accélèrent les prises de conscience. Il suffit de penser au rang médiocre qu'occupent les universités françaises dans le classement mondial des 50 meilleures universités, réalisé par l'université de Shangaï, pour illustrer l'urgence d'une réforme.
Votre rapporteur évoquera les orientations qui devraient inspirer cette dernière, vers une plus grande autonomie des établissements, une évolution des modes de gouvernance, une réforme de l'évaluation et de la contractualisation, la mise en place de pôles de compétitivité, d'une logique de site, une évolution du statut des enseignants-chercheurs et une réflexion sur les financements de long terme.
Votre rapporteur souhaite que le projet de loi d'orientation et de programmation sur la recherche, qui devrait être soumis à l'examen du Parlement au printemps prochain, permette d'effectuer quelques pas dans ces directions. De même devra-t-il trouver des réponses satisfaisantes aux grandes insuffisances du système d'orientation des élèves et des étudiants dans notre pays.
La mise en place du système LMD (Licence-Master-Doctorat) -qui devrait être effective sur l'ensemble du territoire en 2005-2006- constitue également en elle-même un ferment d'évolution du système très positif, même si ses conséquences sur les formations à bac + 2 et bac + 4 sont encore incertaines.
En outre, elle sera un vecteur de développement de la mobilité internationale des étudiants. Les conditions de cette mobilité connaissent une véritable mutation, qui appelle une nécessaire réorientation de nos stratégies de promotion en la matière.
I. UN BUDGET DÉSORMAIS PRIORITAIRE
A. UN BUDGET 2005 EN FORTE CROISSANCE DE 3,02 %
Le projet de loi de finances pour 2005 fixe à 9,362 milliards d'euros les crédits demandés pour l'enseignement supérieur au titre du ministère, soit une progression de 3,02 % (contre + 2,93 % en 2004 et +1,05 % en 2003). Votre rapporteur s'en réjouit d'autant plus que cette évolution s'inscrit dans la perspective amorcée l'an dernier d'une rupture avec le passé, marquant la priorité accordée par le Gouvernement à l'enseignement supérieur.
Ces crédits ont vocation à couvrir l'ensemble des dépenses de personnel et d'infrastructure liées à la double mission des universités, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
1. L'augmentation des moyens des services
a) Des mesures de soutien à la recherche universitaire
40,61 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances au titre des mesures gouvernementales décidées en 2004 en vue de soutenir la recherche universitaire.
Des créations d'emplois sont ainsi prévues, à raison de :
- 700 emplois d'enseignants-chercheurs, 150 emplois d'attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) et 150 emplois de personnels IATOS (personnel ingénieur, administratif, technique, ouvrier et de service),
- auxquels s'ajouteront, à la rentrée 2005, 150 emplois supplémentaires de maîtres de conférence, afin de conforter la recherche et l'encadrement des étudiants, pour un montant de 2,02 millions d'euros.
b) La poursuite de la requalification des emplois et de la résorption de l'emploi précaire
• 370 emplois seront requalifiés, pour un coût de 2,23 millions d'euros, afin de tenir compte de la technicité accrue et de la diversification des métiers et des personnels non-enseignants ;
• 750 emplois nouveaux seront créés pour permettre la titularisation de personnels non titulaires, dans le cadre de la mise en oeuvre de la résorption de l'emploi précaire dans les établissements.
c) Des mesures en faveur des personnels
Un ensemble de mesures, pour un montant total de près de 12 millions d'euros, s'inscrivent dans la poursuite de la revalorisation des rémunérations et des régimes indemnitaires ainsi que de l'amélioration des perspectives de carrière des personnels.
• En vue d'améliorer les déroulements de carrière , il est prévu d'augmenter le nombre des emplois dans les grades d'avancement dans les corps d'enseignants-chercheurs et assimilés (2,4 millions d'euros), de poursuivre l'intégration des assistants dans le corps des maîtres de conférence (250 transformations d'emplois pour 0,23 million d'euros), l'amélioration des perspectives de carrières de l'encadrement supérieur (0,2 million d'euros) et la revalorisation de la carrière des personnels ingénieurs (0,48 million d'euros) comme de catégorie C (0,48 million d'euros).
• Au titre de l'amélioration des régimes indemnitaires , il est prévu une revalorisation significative du régime indemnitaire des personnels administratifs des établissements d'enseignement supérieur (3,4 millions d'euros) et des personnels des oeuvres universitaires et scolaires (4,08 millions d'euros). Ceci permettra de combler une partie de l'écart qui sépare les régimes indemnitaires de l'éducation nationale de ceux des autres ministères.
• Enfin, une mesure de 14,4 millions d'euros est prévue au titre de la cotisation de l'Etat au régime additionnel de retraites de la fonction publique.
2. Une hausse des crédits de fonctionnement des établissements
Les crédits de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur progressent de 2,3 %, à 1 289 millions d'euros .
Ces moyens supplémentaires seront répartis entre les établissements les moins bien dotés (+ 14,53 millions d'euros). Cette enveloppe supplémentaire concerne également les bibliothèques , pour lesquelles 2 millions d'euros sont prévus.
En outre, la dotation de l'établissement public du musée du quai Branly est portée à 13,2 millions d'euros (comprenant la création de 53 emplois au titre de l'exercice 2005) dans la perspective de l'ouverture du musée au public en janvier 2006. Les crédits de fonctionnement de l'établissement public du campus de Jussieu progressent, quant à eux, de 0,34 million d'euros.
Les établissements privés bénéficient, pour leur part, d'une mesure nouvelle de 5 millions d'euros, afin d'étendre à un plus grand nombre d'établissements la politique contractuelle. A cet égard, votre commission souhaiterait que le ministre précise s'il entend faire entrer l'ensemble de ces écoles dans le dispositif de financement.
3. L'accompagnement social des étudiants
a) Des avancées significatives
• La revalorisation des bourses d'enseignement supérieur
Les taux des bourses progressent de 1,5 % à la rentrée 2005 et, afin de ne pas faire sortir mécaniquement du dispositif certains bénéficiaires, les plafonds de ressources seront relevés de 1,5 % (+ 6,32 millions d'euros globalement).
Votre rapporteur regrette cependant que cette revalorisation soit inférieure au taux d'inflation .
• L'augmentation des contingents de bourses de mérite et des prêts d'honneur, avec :
- la création de 300 bourses de mérite supplémentaires allouées aux boursiers ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat, pour un montant de 0,34 million d'euros ;
- la rénovation du dispositif des prêts d'honneur, lesquels devraient constituer à terme un véritable financement du cursus de l'étudiant et non pas seulement un complément de financement, pour 4 millions d'euros.
• La création d'une allocation unique d'aide d'urgence
Pour répondre aux propositions formulées dans le cadre des groupes de travail avec les organisations d'étudiants, pour lesquelles le système des bourses sur critères sociaux ne permet pas de faire face de façon satisfaisante aux situations difficiles (rupture familiale, reprises d'études, indépendance familiale avérée, ...), il est prévu de créer progressivement une allocation unique d'aide d'urgence. Seraient, à cet effet, fusionnés les moyens venant du Fonds de solidarité universitaire (FSU) et des crédits consacrés à la part sociale du Fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes (FSDIE). Les crédits inscrits à ce titre pour 2005 s'élèvent à 1,1 million d'euros.
• La hausse des crédits consacrés à la réhabilitation des logements étudiants
Les crédits jusque-là spécifiquement réservés pour la maintenance et la mise en sécurité des résidences universitaires sont augmentés de 35 %, pour s'établir à 12,64 millions d'euros.
• La création de 12 000 mensualités supplémentaires de bourses de mobilité
La concertation entre le ministre et les partenaires, sous forme de tables rondes, a permis de simplifier certains dispositifs et d'améliorer des procédures. C'est ainsi, par exemple, qu'il a été décidé :
- de simplifier et d'améliorer les dispositifs d'attribution des bourses sur critères sociaux ;
- d'octroyer immédiatement l'exonération des droits d'inscription sur présentation d'un avis d'attribution conditionnelle de bourse ;
- de prévoir, à partir de la rentrée 2005, l'accompagnement des étudiants handicapés dans leur vie à l'université par des assistants de vie scolaire.
b) Un « chantier » à poursuivre
Tous les représentants des organisations étudiantes rencontrés par votre rapporteur ont exprimé le souhait que la concertation constructive engagée avec le ministre sur la question de l'aide sociale se poursuive, le système devant, selon eux, être réformé.
Outre sa complexité, il lui est notamment reproché d'ignorer les jeunes issus des classes intermédiaires , qui seraient par conséquent les plus incités à exercer une activité rémunérée en période d'études.
Or, comme le montre l'enquête « Conditions de vie des étudiants » réalisée par l'Observatoire national de la vie étudiante (OVE) en 2000, contrairement aux « petits boulots » ou aux activités intégrées à la formation, les activités parallèles aux études exercées de façon régulière affecteraient les performances scolaires. Elles feraient diminuer de près de 30 % les chances de réussite aux examens de premier et deuxième cycles.
Les mesures évoquées ci-dessus sont positives. Au-delà, entre les aides directes aux étudiants, les aides accordées sous condition de ressources des parents et les aides indirectes (par le biais notamment de la demi-part fiscale), comment positionner le curseur ?
Votre rapporteur précise qu'il n'est pas favorable à l'instauration d'un « revenu minimum étudiant ». Ce dernier aurait certes pour mérite de donner à l'étudiant une autonomie financière mais, outre qu'il n'aurait par définition aucun effet redistributif -tout comme l'allocation logement d'ailleurs-, il feindrait d'ignorer la diversité des situations familiales, et donc financières réelles. En outre, son coût serait élevé, pour ne pas dire disproportionné.
Il n'empêche que le système comporte des marges d'amélioration et votre rapporteur est confiant dans les propositions auxquelles devrait aboutir la concertation.
4. La hausse des dépenses en capital
Le projet de loi de finances met particulièrement l'accent sur la couverture des besoins en crédits de paiement liés à l'avancement des chantiers de construction et aux engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (CPER).
A périmètre constant, le montant total des crédits inscrits pour les dépenses en capital s'élève à 931,2 millions d'euros en autorisations de programme (+ 4,7 %) et à 912,4 millions d'euros en crédits de paiement (+ 18 %) .
a) Le financement des contrats de plan Etat-régions
Le montant des autorisations de programme (AP) pour 2005 au titre des engagements pris par l'Etat dans le cadre du volet « enseignement supérieur » des CPER 2000-2006 s'élève à 198 millions d'euros. 82 % du montant total des AP prévues dans le cadre des CPER aura ainsi été ouvert de 2000 à 2005. En termes de crédits de paiement (CP), le montant prévu est de 168,81 millions d'euros, en hausse de plus de 48 % par rapport à 2004 (113,95 millions d'euros).
b) Les dépenses de mise aux normes de sécurité des bâtiments et de maintenance
L'ensemble des AP du plan sécurité (412 millions d'euros) étant ouvertes (le solde de ces autorisations de programme a été ouvert en 2002), les établissements peuvent réaliser leur programmation et disposent des autorisations budgétaires pour pouvoir passer leurs marchés : il est prévu d'ouvrir 58 millions d'euros de CP à ce titre. En outre, au-delà de ce plan, 43 millions d'euros d'AP et 15 millions d'euros de CP sont ouverts pour compléter le plan sécurité.
Parallèlement, les efforts significatifs réalisés les années précédentes en matière de maintenance sont consolidés, avec 134 millions d'euros en AP.
c) Les grands travaux
Un effort particulier (163 millions d'euros d'AP et 131 millions d'euros de CP) est prévu pour permettre l'accélération du chantier du campus de Jussieu (travaux de désamiantage du secteur ouest du campus, construction d'un bâtiment de 16 000 m², programmation du secteur est du campus...). En outre, le projet de loi de finances prévoit l'inscription d'une enveloppe additionnelle pour l'opération de construction du musée du quai Branly (8 millions d'euros en AP et en CP) ; 15,04 millions d'euros de CP complètent la dotation de l'établissement.
d) Les subventions d'équipement de la recherche universitaire
Après la stabilisation de la dotation en autorisations de programme et une légère progression en crédits de paiement au titre de 2004, qui faisaient suite à deux années d'augmentation, le Gouvernement a affirmé la priorité accordée à la recherche. Dans cette perspective, la subvention d'équipement au titre de la recherche universitaire progresse tant au niveau du soutien de base aux laboratoires (+ 7,74 millions d'euros) qu'à celui des crédits d'équipement (+ 10 % en AP, à 365,35 millions d'euros, + 17 % en CP, à 359,98 millions d'euros).