B. UNE RATIONALISATION NÉCESSAIRE DES ADMINISTRATIONS CHARGÉES DE PROSPECTIVE ET DE PLANIFICATION, QUI DOIT S'ACCOMPAGNER DE GARANTIES RENFORCÉES EN MATIÈRE D'INDÉPENDANCE ET D'EXPERTISE
1. Une meilleure articulation des missions dévolues aux différents organes rattachés au Premier ministre
Face aux risques de redondance et d'éclatement des moyens et des compétences (voir supra), une rationalisation résolue des missions confiées au HCP, à France Stratégie et au Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) apparaît nécessaire.
Constatant qu'en pratique la mission assumée par le HCP relève davantage de la prospective que de la planification, même indicative, le rapporteur spécial préconise ainsi de distinguer :
- d'une part, la responsabilité de la réflexion prospective, qui serait réservée au HCP ;
- d'autre part, celle de la planification des ressources physiques et financières, qui serait assumée par le SGPE (celui-ci ayant déjà réalisé un travail très conséquent concernant les ressources physiques) ;
- enfin, celle de l'évaluation des politiques publiques, dévolue à France Stratégie.
Dans ce cadre, et afin de traduire cette répartition des compétences clarifiée, le HCP serait renommé en « Haut-commissariat à la Prospective »45(*).
Cette mesure vise ainsi à mieux responsabiliser chaque service en le recentrant sur son coeur de mission et à éviter tout doublon.
Recommandation n° 4 : Rationaliser et clarifier la répartition des compétences entre les instances rattachées au Premier ministre dans les domaines de la prospective et de la planification, en confiant expressément la responsabilité de la réflexion prospective au HCP, celle de la planification des ressources physiques et financières au SGPE et celle de l'évaluation à France Stratégie. Renommer le HCP en Haut-commissariat à la Prospective (HCP, SGPE, France Stratégie, Gouvernement).
Par ailleurs, afin de donner une plus-value accrue aux travaux du Haut-commissariat par rapport à ceux plus classiques conduits par les autres administrations, la démarche prospective du HCP pourrait se déployer sur un horizon de plus long terme et explorer des scénarios radicaux46(*), suivant le modèle de l'initiative « Red Team » développée par l'Agence de l'Innovation de Défense (AID)47(*).
Cette initiative récente48(*), mise en oeuvre depuis 2020, se distingue d'approches prospectives plus classiques en ce qu'elle fait appel à un groupe d'auteurs de science-fiction afin d'imaginer des scénarios particulièrement audacieux (mais plausibles).
Réunis dans une « Red Team » (« équipe rouge »), ces auteurs peuvent s'appuyer sur les connaissances scientifiques d'une « Purple Team » (« équipe violette ») constituée d'universitaires travaillant dans des domaines variés, de l'intelligence artificielle à la philosophie en passant par la biologie. Une troisième équipe, la « Blue Team » (« équipe bleue »), composée d'une trentaine de militaires, dialogue avec les auteurs, en fournissant des informations, voire en les emmenant sur des lieux secrets, des sites de test de matériel ou d'entraînement. Celle-ci choisit également la thématique générale des travaux, après discussion avec la « Red Team ».
Recommandation n° 5 : Inscrire systématiquement les travaux du HCP dans un horizon de réflexion minimal de 30 ans et s'inspirer, pour l'élaboration des scénarios prospectifs, du modèle de l'initiative « Red Team » conçue par l'Agence de l'Innovation de Défense (HCP).
2. Un renforcement des garanties en matière d'indépendance, d'expertise et de redevabilité
Comme l'indique le rapport d'activité du HCP49(*), le Haut-commissaire est, en l'état actuel de son statut, « libre du choix de ses sujets ». À ce titre, il « fixe la feuille de route et l'angle d'attaque choisi chaque semestre ».
Afin d'assurer une rigueur et une cohérence accrues dans la programmation des travaux du HCP, le rapporteur spécial recommande de prévoir une procédure qui, tout en restant très souple, permette de recueillir l'avis préalable d'un collège restreint de personnalités qualifiées, réuni sur une base annuelle.
Recommandation n° 6 : Structurer davantage la programmation des travaux du HCP en soumettant les décisions du Haut-commissaire à l'avis consultatif préalable d'un collège restreint, réuni annuellement, composé de personnalités qualifiées dans les domaines scientifique, technologique, économique, sociologique et géopolitique (HCP, Gouvernement).
De même, le renforcement des garanties relatives à la durée du mandat de Haut-commissaire apparaît opportun.
Le rapporteur spécial préconise ainsi, d'une part, d'instituer un terme au mandat de Haut-commissaire, aujourd'hui théoriquement illimité (aucune durée n'ayant été précisée dans le décret de création du HCP ou dans le décret de nomination de M. François Bayrou), et, d'autre part, de prévoir l'inamovibilité du Haut-commissaire, afin de garantir son indépendance dans l'exercice de ses fonctions.
Recommandation n° 7 : Fixer à six ans, renouvelables, la durée du mandat de Haut-commissaire et prévoir son inamovibilité (Gouvernement).
Enfin, afin d'assurer une meilleure prise en compte des travaux du HCP par les pouvoirs publics et plus particulièrement par le Parlement, le rapporteur spécial préconise la remise à celui-ci d'un rapport annuel d'activité.
Cette mesure, classique pour ce type d'instance, viserait ainsi à consolider la pratique initiée par le Haut-commissariat par la publication en février 2024 d'un premier rapport d'activité couvrant la période d'octobre 2022 à décembre 2023.
Recommandation n° 8 : Prévoir la remise au Parlement d'un rapport annuel d'activité du HCP (Gouvernement).
3. Une rationalisation à inscrire dans le cadre de l'optimisation de la gestion du patrimoine immobilier des services du Premier ministre
Conformément à la recommandation émise par le rapport pour avis de la commission des lois du Sénat sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le cadre du projet de loi de finances pour 202450(*), il convient de soutenir la poursuite des efforts de mutualisation immobilière des services et autorités rattachés au Premier ministre.
Or, dans le cadre de sa mission de contrôle, le rapporteur spécial a pu relever qu'un projet de cession avait été envisagé pour l'Hôtel de Beistegui, avant d'être abandonné en 2020 au profit de sa mise à disposition pour accueillir le HCP, conjointement avec le Secrétariat général de la présidence française de l'Union européenne (SGPFUE), auquel a succédé le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) depuis 2022.
Aussi, le rapporteur note que des marges pourraient exister en matière d'occupation de surface immobilière par agent et qu'une rationalisation à cet égard devrait être recherchée.
Recommandation n° 9 : Rationaliser les implantations immobilières du HCP, du SGPE et de France Stratégie (DSAF).
En conclusion, le rapporteur spécial estime qu'à ce jour, la contribution du HCP à la définition des politiques publiques n'a pas pleinement répondu aux attentes importantes qui avaient été placées dans cet organe à sa création. Qu'il s'agisse du choix des sujets traités, de l'horizon temporel visé ou de la méthode d'analyse mobilisée, les travaux du HCP ne se distinguent pas significativement de ceux conduits par d'autres services et institutions. Aussi la référence au Plan apparaît-elle trompeuse : les publications du Haut-commissariat s'inscrivent pour l'essentiel dans une démarche de réflexion prospective d'ambition modérée, sans planification véritable. De fait, les ressources restreintes du HCP ne sont pas calibrées pour une mission de planification.
De surcroît, le rapporteur spécial voit un risque de dépossession du pouvoir politique par la multiplication des travaux d'instances telles que le HCP ou encore le SGPE. Le Haut-commissaire actuel peut également être conduit à assumer un rôle de prescription, et non de simple proposition, compte tenu des responsabilités politiques qu'il exerce par ailleurs. Cette situation brouille le rôle du HCP et nuit à sa reconnaissance au sein des instances de prospective et de stratégie publiques.
Dans ces conditions, il convient d'engager une rationalisation des actions conduites par les services rattachés au Premier ministre dans les domaines de la prospective et de la planification. Si un tel effort requiert d'abord une répartition des compétences clarifiée entre le HCP, le SGPE et France Stratégie, il importe plus fondamentalement de structurer davantage le fonctionnement du Haut-commissariat, afin de garantir le plus haut niveau d'indépendance et d'expertise et renforcer ainsi la prise en compte de ses travaux par les pouvoirs publics.
* 45 La lettre de mission adressée par le Président de la République mentionnait déjà (certes à tort) le titre de « Haut-commissaire au Plan et à la Prospective ».
* 46 Cette recommandation s'inspire notamment des échanges en audition avec M. Jérôme CLECH et de la contribution écrite de celui-ci.
* 47 L'AID est une agence placée sous la responsabilité du délégué général pour l'armement et chargée de coordonner les initiatives d'innovation du ministère des Armées.
* 48 Site de l'Agence de l'Innovation de Défense ; voir également Le Monde, 7 juillet 2021.
* 49 Haut-commissariat au Plan, rapport d'activité du Plan allant d'octobre 2022 à décembre 2023, février 2024.
* 50 Avis n° 134 (2023-2024), tome IX, « Direction de l'action du Gouvernement - Publications officielles et information administrative » de Mme Nathalie DELATTRE, au nom de la commission des lois du Sénat, novembre 2023.