EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 18 septembre 2024 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial, sur le Haut-commissariat au Plan.
M. Claude Raynal, président. - Nous allons entendre une communication de M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », sur le Haut-commissariat au Plan.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - En tant que rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », j'ai choisi, pour ma première année au sein de la commission des finances du Sénat, de mener un contrôle budgétaire sur une institution relativement récente, le Haut-commissariat au Plan (HCP).
Créée en septembre 2020 et confiée depuis cette date à M. François Bayrou, cette instance a été chargée d'une mission très étendue en matière de prospective et de planification. Cependant, son action suscite des critiques récurrentes ; en témoigne le débat organisé au Sénat le 10 avril dernier, sur le thème : « Haut-commissariat au Plan : quel bilan et quelle influence sur les politiques publiques depuis 2020 ? ». Par ailleurs, des questions sont régulièrement posées à ce sujet lors de l'examen du projet de loi de finances.
Aussi, le rapport que je vous présente aujourd'hui vise à faire le point sur les questions soulevées par l'organisation, le fonctionnement et les travaux de cette institution spécifique.
Je commencerai par un rappel du contexte de création et du champ de la mission confiée au HCP en septembre 2020. La mise en place de cette nouvelle instance résulte de la volonté affichée de l'exécutif de renouer avec une démarche de réflexion et de planification sur le long terme, après le choc de la première vague de l'épidémie de covid-19 au printemps 2020.
En effet, la crise sanitaire a mis en évidence des vulnérabilités majeures pour notre pays, en particulier une forte dépendance aux importations et l'absence de stocks suffisants pour certains produits de santé essentiels, à l'image des masques de protection.
Dans ce contexte, la nécessité d'une vision à long terme de la gestion des risques a rapidement été affirmée par l'exécutif. C'est ainsi que, dans son allocution du 13 avril 2020, le Président de la République appelait à l'élaboration d'une « stratégie où nous retrouverons le temps long, la possibilité de planifier » afin de pouvoir « faire face aux crises à venir ».
Instituée par un décret du 1er septembre 2020, la fonction de Haut-commissaire au Plan est confiée, par décret du 3 septembre 2020, à M. François Bayrou. Le HCP est chargé d'une mission très étendue en théorie, consistant à « animer et coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l'État ».
De fait, la dénomination de cette nouvelle instance et les termes mêmes de sa mission font expressément référence à la démarche du Commissariat général au Plan (CGP), créé en 1946 par le Général de Gaulle, tombé en désuétude et privé de son importance au fur et à mesure, avant d'être remplacé en 2006 par le Conseil d'analyse stratégique, devenu depuis France Stratégie.
Cependant, l'action du HCP est dès l'origine significativement limitée par la multiplicité des organes administratifs intervenant dans le domaine de la prospective et de la planification, dont plusieurs préexistaient largement à la création de celui-ci : France Stratégie, le Conseil d'analyse économique (CAE), le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), le Secrétariat général pour l'investissement (SGPI)...
Plus fondamentalement, et contrairement à sa dénomination, le Haut-commissariat n'exerce pas de fonction réelle de planification et de pilotage opérationnel. Ainsi, à la différence de l'ancien Commissariat général au Plan, le HCP ne dispose d'aucun levier financier et son action ne peut donc pas se traduire en la définition, par exemple, de grands plans quinquennaux, comme le plan Monnet, plan d'investissement qui trouva une partie de ses fonds dans le plan Marshall.
C'est ainsi que le Haut-commissariat n'a contribué ni à l'élaboration ni à l'évaluation du plan France 2030, doté de 54 milliards d'euros, dont la mise en oeuvre et le suivi ont été confiés au SGPI. Or, comme France Stratégie le relevait à propos du programme des investissements d'avenir (PIA), précurseur du plan France 2030, ce grand plan d'investissement est sans doute ce qui, de nos jours, se rapproche le plus de la logique de l'ancien Plan. On peut donc évoquer à ce propos une forme de « rendez-vous manqué » entre le HCP et le plan France 2030.
Je voudrais à présent aborder plus précisément les modalités d'organisation et de fonctionnement du Haut-commissariat.
Avec un budget de 1,9 million d'euros en 2023 et en 2024, pour 14 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2023, le HCP dispose de ressources modestes par rapport aux autres organismes intervenant dans le domaine de la prospective et de la planification au sens large, ce qui s'explique par son rôle d'animation et de coordination.
Les moyens du HCP sont ainsi dix fois inférieurs à ceux de France Stratégie, qui comptait 135 ETP fin 2023 et bénéficiait d'une dotation budgétaire de 23,1 millions d'euros pour 2024.
Il convient également de noter que le Haut-commissaire a choisi d'exercer ses fonctions à titre bénévole, souhaitant que cela soit mentionné dans son décret de nomination. Il ne perçoit donc à ce titre aucune rémunération ou indemnité.
Les moyens du HCP ont connu une augmentation notable entre 2022 et 2023, passant de 1,4 million à 1,9 million d'euros en crédits exécutés. Cette évolution s'explique par la nouvelle responsabilité de secrétariat général du Conseil national de la refondation (CNR) qui a été confiée au HCP en septembre 2022. Cependant, depuis le mois de février dernier, les emplois du secrétariat général du CNR relèvent non plus du HCP, mais de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), avec le transfert de 3 ETPT.
Si la gestion de la dotation budgétaire et des ressources humaines du HCP, assurée par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), ne présente pas de difficulté particulière, l'organisation et le statut du HCP sont marqués par une forte personnalisation de la fonction du Haut-commissaire, qui cristallise fatalement les critiques et peut détourner d'une évaluation objective, en plus de la soumettre potentiellement aux contingences politiques et médiatiques.
Ainsi, le HCP revendique un portage plus puissant que des profils administratifs classiques, tels que le Commissaire général de France Stratégie ou le Secrétaire général à la planification écologique. Cependant, les responsabilités politiques importantes que le Haut-commissaire continue d'assumer, en parallèle de son mandat, interrogent fortement : celui-ci exerce toujours la présidence du parti du Mouvement Démocrate (MoDem) ; il continue également d'exercer le mandat de maire de la ville de Pau ; enfin, il était présent - certes à titre symbolique - sur la liste Renaissance aux élections européennes de juin 2024.
Au-delà de la question des responsabilités politiques, cette dimension personnelle se retrouve dans l'organisation et le fonctionnement du HCP, à plusieurs titres : certains agents du HCP exercent des emplois ou fonctions au sein du MoDem ou de la ville de Pau ; le Haut-commissariat compte, en plus de son siège à Paris, une antenne située à Pau, dans un local mis à disposition, contre loyer, par la préfecture des Pyrénées-Atlantiques ; la programmation des travaux du HCP, soit le choix des sujets traités et des angles d'étude pour les notes stratégiques, est à l'entière discrétion du Haut-commissaire. En soi, évidemment rien d'illégal, mais cela peut poser question s'agissant d'une fonction qui nécessite certes une vision politique, mais aussi un détachement face à l'instantanéité d'une activité politique en cours.
À titre personnel, et si je n'en fais pas forcément une recommandation dans ce rapport, je considère que, si une personnalité politique d'expérience peut être chargée d'une telle mission de prospective, qui ne saurait être réservée à des techniciens - si brillants soient-ils - et qui revêt forcément une forte dimension politique, le HCP ne présente pas à ce jour de garantie suffisante d'indépendance et de disponibilité.
De même, concernant l'existence d'une antenne locale, si celle-ci ne présente pas de difficulté de principe ou de légalité, ni d'enjeu budgétaire particulier, le choix précis de cette implantation, située à Pau, s'explique par un motif de convenance personnelle pour le Haut-commissaire, qui renforce encore un peu plus l'incarnation très forte de la fonction.
Pour autant, l'écueil dans lequel je ne souhaite pas tomber à titre personnel serait justement de condamner le Haut-commissaire uniquement parce qu'il est François Bayrou et proche d'un Président de la République dont je combats la politique et le bilan. Aussi, les critiques que j'adresserai ne seront pas ad hominem...
J'en viens à la contribution du HCP aux politiques publiques. À l'évidence et d'un constat largement partagé, cette contribution, très mitigée, n'a pas pleinement répondu aux attentes importantes qui avaient été placées dans le Haut-commissariat à sa création en 2020.
En quatre ans d'activité, le HCP a publié 18 études en propre, appelées « notes stratégiques ». À ces travaux s'ajoutent un rapport corédigé avec un think tank et deux rapports rédigés par des tiers sur commande, l'un par une mission d'appui conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET), l'autre par le Conservatoire national des arts et métiers (Cnam).
Pour l'essentiel, les notes stratégiques du HCP ne se distinguent pas des travaux d'autres services administratifs chargés de missions d'expertise et de conseil, tels que les inspections, les administrations parlementaires ou France Stratégie. Pour une partie, ces notes peuvent même apparaître beaucoup moins approfondies.
Or, si des synthèses rédigées de manière accessible pour un large public peuvent certainement être utiles à la diffusion des études du HCP, un tel travail ne saurait correspondre à une mission ambitieuse de prospective et de planification visant à influer sur les choix de politiques publiques.
Au-delà du caractère peu détaillé de certaines publications, les travaux du HCP présentent plusieurs lacunes importantes : l'absence de publication sur les enjeux du numérique, un intérêt limité pour les problématiques spécifiques à la jeunesse et, pour certaines notes, un défaut dans la démarche de planification se traduisant par des recommandations peu opérationnelles.
Face aux risques de redondance et d'éclatement des moyens et des compétences, une rationalisation de l'organisation des services chargés de prospective et de planification apparaît donc nécessaire. Ainsi, il importe de clarifier la répartition des compétences entre les instances rattachées au Premier ministre, en confiant expressément la responsabilité de la réflexion prospective au Haut-commissariat, celle de la planification des ressources physiques et financières au Secrétariat général à la planification écologique et celle de l'évaluation à France Stratégie. Dans ce cadre, le HCP serait renommé en Haut-commissariat à la prospective.
De même, afin de donner une plus-value accrue à ses travaux, la démarche prospective du HCP pourrait se déployer sur un horizon de plus long terme et explorer des scénarios radicaux, suivant le modèle de l'initiative Red Team développée par l'Agence de l'innovation de défense (AID) qui associe auteurs d'oeuvres littéraires d'anticipation - de science-fiction -, universitaires et professionnels.
Par ailleurs, cette rationalisation des missions du HCP doit s'accompagner de garanties renforcées en matière d'indépendance, d'expertise et de « redevabilité ». Ainsi, la programmation des travaux du HCP pourrait être consolidée à travers le recours à l'avis consultatif d'un collège restreint composé de personnalités qualifiées. De même, il est proposé de fixer à six ans, renouvelables, la durée du mandat de Haut-commissaire et de prévoir son inamovibilité.
Mes chers collègues, face aux risques et aux défis majeurs de notre époque, la réflexion prospective dans le domaine de la décision publique est particulièrement essentielle et paraît justement insuffisante. À ce titre, le HCP pourrait apporter une contribution utile, à condition de veiller à une plus grande rigueur dans son action et son organisation. C'est la raison pour laquelle je ne propose pas sa suppression comme certains ont été tentés de le faire. Aucun outil n'est fondamentalement mauvais, pourvu qu'il ne se saborde pas lui-même, et il faut clairement entendre des critiques adressées de longue date. Il faut aussi que l'exécutif permette au HCP de vivre et ne lui crée pas lui-même une concurrence.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Ce travail était attendu et s'inscrit dans le prolongement d'amendements qui avaient été déposés par le rapporteur spécial peu après son entrée au Sénat. À cet égard, j'avais souhaité qu'un travail plus en profondeur soit mené pour trier le bon grain de l'ivraie. De manière générale, le Sénat déplore la multiplication des organismes, opérateurs de l'État.
S'agissant du Haut-commissariat au Plan, plusieurs compétences sont mal définies ou croisées avec d'autres autorités. En ces temps d'impasse budgétaire où les comptes publics sont profondément dégradés, un diagnostic est utile. Il nous appartiendra ensuite d'examiner la nécessaire rationalisation des dispositifs mis en place pour la prévision et la planification. À mon sens, des ajustements seront requis. Et il est bien légitime que le Sénat continue de se pencher sur ces questions et qu'il formule des propositions.
Mme Vanina Paoli-Gagin. - Monsieur le rapporteur spécial, à l'heure où l'on assiste au retour des empires pour lesquels la planification est de longue date un outil de conquête des marchés et des esprits, ne pensez-vous pas qu'une refonte intégrale de la fonction et des missions du HCP devrait être opérée ? C'est un organe qui devrait être en surplomb et qui devrait maîtriser l'amont et l'aval, pour être un outil au service d'une stratégie nationale. Comment peut-on piloter des politiques publiques sans avoir un continuum de la vision prospective et des moyens opérationnels ?
M. Grégory Blanc. - Merci, monsieur le rapporteur spécial. J'ai lu avec attention la note de synthèse du rapport et écouté la présentation qui vient d'en être faite. Si l'on envisage le Haut-commissariat au Plan comme un outil supplémentaire de prospective, on peut alors débattre de la nécessaire rationalisation des structures existantes. Mais il me semble que, depuis quelque temps, le HCP a aussi pour objectif de faire vivre le Conseil national de la refondation, outil favorisant le dialogue entre les différentes composantes de notre société afin de faire émerger des compromis. Tel est d'ailleurs le sens historique du Plan dans notre pays : engager un débat démocratique sur la trajectoire d'industrialisation et de développement. La prospective ne suffit pas ; encore faut-il une clarification et une volonté politique en plus haut lieu. Si le CNR n'a pas obtenu les résultats escomptés, c'est aussi parce que des freins ont entravé le dialogue. Il ne faudrait pas jeter le bébé avec l'eau du bain...
Mme Christine Lavarde. - Merci beaucoup pour ce contrôle qui intervient à la suite des questions que nous avions posées au moment de la discussion budgétaire, notamment en ce qui concernait l'organisation des moyens immobiliers des trois instances - le Haut-commissariat au Plan, le Secrétariat général à la planification écologique et France Stratégie - évoquées dans son rapport par le rapporteur spécial.
S'agissant de la recommandation de s'inspirer du modèle de l'initiative Red Team de l'Agence de l'Innovation de Défense, la délégation sénatoriale à la prospective a eu la chance d'engager des échanges avec les divers intervenants de cette initiative. Il faut savoir que, dans leur structure, les équipes projet sont constituées en fonction d'une action précise et préalablement définie. Or, si l'on suit cet exemple, ne faudrait-il pas revoir la politique de ressources humaines des trois instances précitées - le Haut-commissariat au Plan, le Secrétariat général à la planification écologique et France Stratégie ?
M. Claude Raynal, président. - À titre personnel, les questions d'incarnation ne m'intéressent pas, mais je dois dire que je n'ai jamais trouvé particulièrement passionnante - pour le dire ainsi... - la lecture des documents publiés par le HCP. Aussi, même si elle est justifiée, je trouve la recommandation n° 1 « Rapprocher la réflexion prospective et le pilotage des investissements publics stratégiques » modérée dans son expression. Nous avons un organisme qui fonctionne, qui a des moyens, c'est France Stratégie. Alors, concentrons nos forces ! S'il s'agit uniquement de maintenir une structure sans objectif réel derrière, nous ne serons jamais capables de rien faire !
Par conséquent, je suis un peu en désaccord avec la recommandation n° 7, « Fixer à six ans, renouvelables, la durée du mandat de Haut-commissaire et prévoir son inamovibilité », car j'estime qu'il ne faut pas conserver cette structure en l'état. Si on veut vraiment garder le nom de « Plan », on peut rebaptiser France Stratégie, mais on ne doit pas maintenir deux structures de ce type. Ce n'est d'ailleurs pas vraiment une question budgétaire, puisque le budget du HCP reste modéré, mais une question d'organisation globale de la réflexion stratégique en France.
En tout cas, pendant que nous tergiversons, notamment sur la politique industrielle, d'autres pays, à toute vitesse, en sont déjà revenus au Plan du Général de Gaulle, comme nous l'avons vu lors d'un déplacement récent dont nous vous rendrons bientôt compte. Nous n'allons pas au bon rythme et nous avons trop d'organismes qui produisent peu !
Mme Nathalie Goulet. - Je tiens à faire un parallèle avec un sujet qui fâche : l'utilisation incontrôlée des cabinets de conseil. Là aussi, il n'existe aucune coordination, comme l'a montré la commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, dont la rapporteure était Éliane Assassi, et comme le montrait hier encore une émission télévisée. Il faut choisir : nous ne pouvons pas dépenser des millions dans des cabinets privés et en même temps disposer d'organismes comme ceux dont nous parlons aujourd'hui.
Le Sénat cherche des économies et, manifestement, il y en a en la matière. Je relève d'ailleurs que la proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques a été quelque peu vidée de sa substance par l'Assemblée nationale en première lecture et qu'elle y est toujours en instance.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Je n'ai pas voulu proposer une suppression pure et simple du Haut-commissariat au Plan, car, pour des raisons stratégiques, nous avons réellement besoin de planification en France. Puisque cette structure n'est pas en mesure d'assumer pour l'instant cet objectif, les recommandations visent à renforcer et à rationaliser son action en la recentrant sur la prospective, plutôt qu'à l'affaiblir.
Je ne suis pas convaincu que la rationalisation s'oppose à la clarification. Par « rationalisation », je parlais non pas de baisse des moyens, mais de définir qui fait quoi. À ce titre, le Secrétariat général à la planification écologique a toute sa place. Je ne propose ni sa mise sous tutelle par le HCP ni sa suppression.
Le HCP n'est plus en charge en pratique du Conseil national de la refondation, celui-ci relevant désormais de la direction interministérielle de la transformation publique. Il est apparu pendant les auditions, de l'aveu même des services du Haut-commissaire au Plan, que le CNR joue un rôle positif quand il fonctionne de manière ascendante, c'est-à-dire quand les acteurs peuvent s'exprimer. Quand il fonctionne de manière descendante, c'est-à-dire quand quelqu'un arrive avec une série de recommandations qu'il espère voir validées, le Conseil n'échappe pas à la critique politique, car tout paraît dirigé d'en haut, écueil qu'il faut éviter en matière de démocratie participative.
Au sein du Haut-commissariat au Plan, la part de contractuels est forte, comme dans beaucoup de services similaires, car il existe généralement des difficultés de recrutement sur les postes de fonctionnaire. En matière de performance, je n'ai pas de religion concernant le choix entre des agents aux missions limitées dans le temps et des agents présents sur le long terme, disposant de hauteur de vue. Cela explique l'absence de recommandations à ce sujet, à l'exception de la recommandation n° 7, limitée au Haut-commissaire, afin de détacher ce dernier rôle du calendrier électoral.
Par définition, la planification est relativement étatiste et directive. Ne nous mentons pas : l'inspiration est soviétique ! Tandis que certains pays élaborent des scénarios et les mettent en oeuvre, d'autres subissent. Je crains que cette dernière situation soit la nôtre actuellement. L'incertitude budgétaire à court et à moyen terme nous rend incapables de développer des plans sur des décennies.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.