Rapport d'information n° 536 (2014-2015) de MM. François CALVET et Christian MANABLE , fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 18 juin 2015
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LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
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AVANT-PROPOS
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GLOSSAIRE
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XYNTHIA : UNE RUPTURE
RÉVÉLATRICE DU MANQUE DE CULTURE DU RISQUE DANS LES TERRITOIRES
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A. LES INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE
LES RISQUES D'INONDATION ET DE SUBMERSION MARINE
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1. L'ampleur des dégâts
matériels et humains est d'abord liée à une conjonction
exceptionnelle de phénomènes naturels
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2. Xynthia a mis en lumière de graves
défaillances dans la chaîne de gestion du risque
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a) L'inefficacité de la planification
urbanistique
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(1) Une fragmentation pénalisante des outils
relatifs aux risques
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(2) Une planification urbanistique
insuffisante
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(a) Une couverture trop faible des territoires en
plans de prévention des risques d'inondation (PPRI)
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(b) Les défauts ou l'absence de plans
communaux de sauvegarde (PCS)
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(c) Des Plans d'occupation des sols (POS) non
actualisés pour tenir compte du risque d'inondation
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b) La problématique de la délivrance
des permis de construire
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(1) Une occupation sans permis des zones
dangereuses
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(2) Des permis de construire délivrés
en zones dangereuses
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c) Un défaut général
d'entretien des digues
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d) L'inefficacité d'un système
d'alerte vétuste
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a) L'inefficacité de la planification
urbanistique
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3. Plus largement, Xynthia a dramatiquement
démontré la très faible « culture du
risque » dans la gestion du littoral
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1. L'ampleur des dégâts
matériels et humains est d'abord liée à une conjonction
exceptionnelle de phénomènes naturels
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B. DES DYSFONCTIONNEMENTS ILLUSTRÉS PAR LE
JUGEMENT DU TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DES SABLES D'OLONNE
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1. De nombreux dysfonctionnements locaux en
matière de prévention du risque en amont
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2. Les dysfonctionnements accompagnant la
délivrance des permis de construire et du dispositif d'alerte et de
surveillance
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a) Les erreurs de l'État dans la
délivrance de permis de construire en violation des règles de
sécurité
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(1) La modification du zonage règlementaire
prévu par le projet de PPRI
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(2) Le défaut de vérification du
projet de PPRI
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b) Les défaillances de la commune dans la
délivrance de permis de construire en violation des règles de
sécurité
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(1) Un cas concret
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(2) De façon plus
générale
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c) La défaillance du dispositif d'alerte et
de surveillance le jour de la tempête
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(1) Les services de l'État
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(2) L'autorité municipale
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d) Les carences en matière de surveillance
de la digue au niveau local
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(1) La commune
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(2) L'association ASA des Marais
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a) Les erreurs de l'État dans la
délivrance de permis de construire en violation des règles de
sécurité
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1. De nombreux dysfonctionnements locaux en
matière de prévention du risque en amont
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II. LA DÉMARCHE DES POUVOIRS PUBLICS :
UNE MOBILISATION ET UNE INSCRIPTION DANS LA DURÉE
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A. LES TENTATIVES D'UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE
DU RISQUE PAR LE LÉGISLATEUR
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1. La transposition de la directive
européenne relative à l'évaluation et à la gestion
des inondations
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2. La tentative non aboutie de traduire dans le
droit plusieurs préconisations de la mission sénatoriale
d'information
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a) La promotion d'une approche globale du risque
de submersion marine
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(1) Une meilleure prévision des
différents phénomènes pouvant aboutir à une
inondation
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(2) Une meilleure gestion globale du risque
d'inondation
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b) Le renforcement de la protection des
populations par la mise en place d'un droit des sols adapté au risque de
submersion marine
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c) L'amélioration de la gestion des digues
et de la défense contre la mer
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(1) Clarifier les mécanismes de
contrôle et d'entretien des ouvrages de défense contre la
mer
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(2) Faciliter le financement destiné aux
ouvrages de défense contre la mer
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d) Renforcer et adapter les systèmes
d'alerte, la préparation de la population au risque et l'organisation
des secours à la nature du risque
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(1) Mieux informer la population sur le
risque
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(2) Mieux alerter la population en cas de
survenance du risque
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e) La réparation des dommages causés
par une submersion marine par des régimes d'indemnisation justes et
efficaces
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f) Gérer le risque de submersion marine en
lien avec la préoccupation d'aménagement et de
développement des zones littorales
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a) La promotion d'une approche globale du risque
de submersion marine
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1. La transposition de la directive
européenne relative à l'évaluation et à la gestion
des inondations
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B. TIRER LES LEÇONS DU DRAME DANS LES
TERRITOIRES : LES ACTIONS REALISÉES PAR L'ÉTAT DEPUIS LA
TEMPÊTE XYNTHIA
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A. LES TENTATIVES D'UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE
DU RISQUE PAR LE LÉGISLATEUR
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III. XYNTHIA CINQ ANS APRÈS : UN
BESOIN DE PERSÉVÉRANCE ET DE LISIBILITÉ
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A. L'ÉVALUATION DES ACTIONS
DÉPLOYÉES PAR L'ÉTAT
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1. En matière de maîtrise de
l'urbanisation et d'adaptation du bâti existant
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2. En matière d'amélioration de la
connaissance des aléas et des systèmes de surveillance ou de
prévision, de vigilance et d'alerte
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a) La mise en place de la vigilance
météorologique « Vague-Submersion »
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b) L'extension du dispositif de vigilance
« crues »
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c) Le dispositif APIC (avertissement sur les
pluies intenses à l'échelle des communes)
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d) Le renouvellement des radars
météorologiques et des pluviomètres au sol
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e) L'incitation des communes à
élaborer des mesures de prévention
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a) La mise en place de la vigilance
météorologique « Vague-Submersion »
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3. Concernant la fiabilité des ouvrages et
des systèmes de protection
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4. Concernant l'amélioration de la
résilience des populations.
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1. En matière de maîtrise de
l'urbanisation et d'adaptation du bâti existant
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B. LES ACTIONS EN COURS OU NON ENCORE
RÉALISÉES PAR LE MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DU
DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE
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C. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR
LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA MISE EN oeUVRE DU PSR
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A. L'ÉVALUATION DES ACTIONS
DÉPLOYÉES PAR L'ÉTAT
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IV. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE
DÉLÉGATION
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A. MIEUX PRÉPARER LA POPULATION ET LES
ÉLUS LOCAUX AUX RISQUES
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B. CLARIFIER LA PLANIFICATION URBANISTIQUE ET
L'AMÉNAGEMENT DES ZONES LITTORALES
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1. En finir avec la fragmentation du droit et des
outils relatifs aux risques naturels
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2. Renforcer l'opposabilité des plans de
prévention des risques (PPR)
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3. Sécuriser les maires dans leurs missions
de délivrance des permis de construire
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4. En finir avec les constructions
illégales en zone à risque
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1. En finir avec la fragmentation du droit et des
outils relatifs aux risques naturels
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C. AMÉLIORER L'ALERTE ET LA TRANSMISSION
DES APPELS D'URGENCE
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A. MIEUX PRÉPARER LA POPULATION ET LES
ÉLUS LOCAUX AUX RISQUES
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A. LES INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE
LES RISQUES D'INONDATION ET DE SUBMERSION MARINE
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CONCLUSION
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EXAMEN EN DÉLÉGATION
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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES