III. XYNTHIA CINQ ANS APRÈS : UN BESOIN DE PERSÉVÉRANCE ET DE LISIBILITÉ
A. L'ÉVALUATION DES ACTIONS DÉPLOYÉES PAR L'ÉTAT
Par lettre de commande du 19 juin 2013, plusieurs ministres 110 ( * ) ont demandé conjointement la réalisation d'un rapport d'inspection destiné à évaluer les actions de l'État .
Cette évaluation a été réalisée par une mission conjointe des services d'inspection 111 ( * ) des différents ministères concernés. La mission d'inspection devait réaliser une évaluation du PSR par rapport à son objectif initial , à savoir « inciter les différents territoires à bâtir des projets de prévention pour garantir en priorité la sécurité des personnes , par une démarche pragmatique, partant de projets ponctuels mais sur des zones cohérentes ».
L'évaluation devait notamment porter sur : l'amélioration de la sécurité des personnes ; la qualité des dynamiques territoriales de gestion du risque induites par le PSR ; la cohérence des démarches portées vis-à-vis de la stratégie nationale de gestion des risques inondation ( SNGRI ) ; l'efficacité du dispositif de labellisation et de mise en oeuvre des projets PAPI/PSR ; le pilotage du plan ; le bilan des engagements financiers .
Rendu en mars 2014, le rapport de la mission 112 ( * ) constate que la protection des biens a le plus souvent primé sur la réduction de la vulnérabilité et la résilience des populations exposées.
Six directions principales ont été identifiées par la mission d'inspection :
1) Mettre résolument en oeuvre la directive inondation et fondre le PSR dans la Stratégie nationale de gestion du risque inondation (SNGRI). Sur ce point, votre délégation relève le constat de la mission d'évaluation du PSR, selon lequel la mise en oeuvre de ce plan a eu pour conséquence de « trop focaliser les énergies sur la conception de projets de travaux, laissant au second plan les autres types d'action ». Elle préconisait ainsi d'intégrer le PSR au sein de la SNGRI pour une approche globale des risques allant au-delà de la seule construction de digues. Cette recommandation devrait prochainement être réalisée. En effet, la SNGRI, dans sa version d'octobre 2014, prévoit explicitement que « dans les mois qui suivront l'appropriation de la présente stratégie nationale, un plan d'actions concrétisant ces orientations, intégrant le PSR et précisant le cadre de financement, sera élaboré par l'État en concertation avec les parties prenantes, dans le cadre des travaux de la commission mixte paritaire ».
2) Accorder la priorité à la protection des vies humaines. Sur ce point, la mission d'évaluation a fait le constat que l'objectif de protection des vies humaines peut être efficacement atteint, et souvent de manière moins coûteuse par des actions de prévision, d'alerte ou de gestion de crise par rapport à la construction d'ouvrages. La mission préconise pour cela de privilégier des « actions durables de sauvegarde », jugées « efficaces et souvent moins coûteuses », et « d'adapter certaines procédures pour les accélérer si des vies humaines sont en jeu ».
3) Relancer les actions de réduction de la vulnérabilité, d'acculturation au risque et de résilience. En la matière, la mission d'inspection constate que les actions de culture du risque, de réduction de vulnérabilité et de gestion du risque, restent vues comme secondaires, alors même qu'elles sont des composantes essentielles de la prévention.
4) Simplifier la gouvernance, les procédures et les périmètres d'intervention pour mettre en oeuvre efficacement des stratégies territoriales globales et cohérentes. Dans ce domaine, la mission souligne la nécessité absolue « d'un travail partenarial entre les collectivités et l'État pour partager une vision globale cohérente, en rupture avec des approches souvent cloisonnées ».
5) Stabiliser les référentiels et s'appuyer sur une expertise nationale partagée. Pour la mission d'évaluation, l'une des causes des conflits dans l'élaboration des plans de prévention des risques littoraux est due à des « imprécisions des doctrines générales et à la qualité insuffisante des études préalables ». Aussi la mission préconise-t-elle de progresser dans la consolidation des connaissances par la constitution d'une expertise nationale de référence, la fixation des règles applicables par décrets et par arrêtés, ainsi que par un retour d'expérience.
6) Mieux définir les priorités d'utilisation du fonds Barnier et suivre sa consommation. La mission fait le constat que le fonds Barnier ne suffira peut-être pas pour couvrir les programmes labellisés, en gestion ou postérieurs.
C'est au regard de ces priorités que vos rapporteurs ont souhaité évaluer les actions menées par l'État.
Certaines actions ont déjà été réalisées par le ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'Énergie, ainsi que par le ministère de l'Intérieur. D'autres sont en cours de réalisation ou ont été annoncées par celui-ci.
1. En matière de maîtrise de l'urbanisation et d'adaptation du bâti existant
a) L'élaboration de Plans de prévention des risques naturels (PPRN)
Ces plans doivent permettre de maîtriser l'urbanisation , en allant jusqu'à l'interdiction, dans les zones à risque. Fin 2014, plus de 10 400 communes étaient couvertes par un PPRN approuvé. D'après le ministère de l'Écologie et du Développement durable, « le rythme annuel d'approbation est de l'ordre de 400 communes couvertes par un PPRN nouveau ou révisé ».
L'objectif annoncé en février 2011 d'une couverture totale des communes concernées par un PPR Littoral à fin 2015 ne sera donc pas tenu. Auditionnée par votre délégation , la DGPR invoque trois raisons principales pour expliquer ces difficultés :
- des difficultés techniques dans l'élaboration des PPR littoraux, qui se fondent sur des mesures d'aléas beaucoup plus fines. Afin d'aider les communes et les préfectures dans leurs démarches, le Ministère de l'écologie a publié, en mai 2014, un guide méthodologique pour la réalisation des PPR littoraux, qui doit permettre de faciliter la phase technique de l'élaboration ;
- un manque d'assises juridiques rendant difficile la concertation avec les collectivités territoriales. Le ministère de l'Écologie travaille actuellement sur un décret qui homogénéiserait les règles, notamment dans la qualification des aléas. Votre délégation estime que ce décret est de nature à répondre à la demande de la mission d'évaluation du PSR de stabiliser les référentiels ;
- une culture du risque insuffisante, entraînant une difficulté à mobiliser les territoires.
Dans son rapport de 2012, la Cour des comptes avait souligné la volonté de l'État de mettre en place les PPRI, mais également la nécessité de devoir lutter contre la réticence des élus locaux et des habitants. Par ailleurs, elle s'inquiétait des crédits et effectifs préfectoraux affectés à cette mission. Or, pour la Cour, « seuls des documents d'urbanisme et de prévention adaptés, ainsi qu'une détermination suffisante de l'État pour les faire appliquer, pourront vraiment faire changer la situation ».
Votre délégation ne peut qu'encourager la mise en place d'un tel outil dans les territoires. Elle se félicite des perspectives d'accélération : « Le rythme de révision des documents d'urbanisme, à partir de l'entrée en vigueur de la loi ALUR 113 ( * ) , le 1 er juillet 2015, entraînera une plus grande intégration des PPR », comme l'a indiqué devant vos rapporteurs Jean-Marc Michel, directeur de l'aménagement au sein de la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN).
b) L'adaptation des constructions
Le plan de submersion rapide prévoyait l'élaboration par la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, en partenariat avec le CEPRI et la Direction générale de la prévention des risques, d'un référentiel national des règles de construction en zone inondable. Votre délégation relève que ce dernier a bien été publié le 13 juillet 2012.
Ce référentiel n'a pas de portée réglementaire, mais vise à orienter le maître d'ouvrage dans le choix des matériaux et des plans de construction, avec un triple objectif :
- assurer la mise en sécurité des occupants de l'habitation ;
- réduire les dommages financiers causés au bâtiment ;
- réduire le délai de retour à une occupation normale du bâtiment.
Sur ce point, Jean-Marc Michel, directeur de l'aménagement à la DGALN confirmait à votre délégation : « L'objectif est d'avoir une réflexion plus systématique et de rechercher des solutions par `'type de construction'' ».
En outre, 5 Ateliers nationaux « territoires en mutation exposés à un risque » ont été conjointement lancés en 2013 par les ministère de l'Écologie et du Logement, afin de faire émerger des solutions d'urbanisme et d'aménagement très concrètes pour mieux construire et vivre dans des zones exposées aux risques 114 ( * ) . À titre d'exemple, dans le cadre de l'atelier de la vallée de l'Oise, l'un des objectifs est de privilégier l'implantation d'activités non vulnérables et/ou adaptables à moindre coût sur la partie inondable des friches industrielles. Suite à la tempête, un atelier Xynthia a également eu lieu en juin 2010 dont l'un des objectifs était de développer des projets de territoire post-tempête, intégrant l'arrière-pays, les marais et les bassins versants. Un atelier littoral régional a ensuite été mis en place sur trois communes pilotes - Charon, Port des Barques et Aytré - visant notamment à réfléchir à la manière de se réapproprier les espaces à déconstruire.
À l'occasion de leur déplacement en Vendée, vos rapporteurs ont pu mesurer toute l'importance de concevoir des projets urbanistiques qui prennent en compte les risques . Ainsi, sur les zones devenues inconstructibles de la Faute-sur-Mer, la mairie réfléchit actuellement à un projet de réaménagement durable reposant sur des activités touristiques diurnes (parc de jeux, centre équestre, golf,...).
2. En matière d'amélioration de la connaissance des aléas et des systèmes de surveillance ou de prévision, de vigilance et d'alerte
a) La mise en place de la vigilance météorologique « Vague-Submersion »
L'une des défaillances constatées lors de la tempête Xynthia, et notamment relevée dans le rapport d'inspection interministérielle de mai 2010, résidait dans le fait que les messages d'alerte n'intégraient pas le risque « submersion rapide » mais se focalisaient sur le vent, du fait notamment de l'expérience des précédentes tempêtes.
Un travail important, souligné par la Cour des comptes 115 ( * ) dans son rapport de 2012, a été réalisé afin d'intégrer ce risque dans les prévisions météorologiques. Vos rapporteurs notent qu'il s'agit d'ailleurs d'un des axes du plan de submersion rapide. Un programme d'action visant à renforcer la connaissance des aléas extrêmes et des prévisions côtières est en cours et, depuis 2011, la signalétique « Vague/Submersion rapide » est intégrée au processus d'alerte, avancée dont se félicitent vos rapporteurs.
b) L'extension du dispositif de vigilance « crues »
En 2003, le Service central d'hydrométéorologie et d'appui aux prévisions des inondations (le SCHAPI) a été créé, et complété en 2006 par la mise en place de la « vigilance crues ». Il permet aujourd'hui la surveillance du réseau hydrographique métropolitain sur plus de 21 700 km de cours d'eau. Des informations sont disponibles en permanence et en temps réel, transmises par les 20 services locaux de prévision des crues. Le site internet, consultable par tous, fait l'objet d'une actualisation a minima deux fois par jour. Le site vigiecrues a d'ailleurs reçu plus de 11 millions de visite en 2013, contre 9 millions en 2009. Ces informations sont destinées à tous les publics intéressés, notamment les pouvoirs publics en charge de la sécurité civile (préfets et maires). Vos rapporteurs estiment que cette vigilance est de nature à permettre d'anticiper la crise et donc de gérer l'alerte dans de bonnes conditions.
c) Le dispositif APIC (avertissement sur les pluies intenses à l'échelle des communes)
Ce dispositif de Météo France, fondé sur l'observation des pluies en temps réel grâce aux radars et aux pluviomètres au sol, est opérationnel depuis décembre 2011 . Les maires ont été invités par les préfets à intégrer ce dispositif dans leurs plans communaux de sauvegarde (PCS). Les maires et préfets ont la possibilité de recevoir gratuitement l'information en temps réel par SMS. En décembre 2014, on comptait déjà plus de 4 270 communes abonnées à ce service. Votre délégation s'est vu confirmer que le système est en cours d'approfondissement par le développement d'un système d'avertissement sur les petits bassins non suivis actuellement par vigiecrues.
d) Le renouvellement des radars météorologiques et des pluviomètres au sol
Cette action, menée conjointement par Météo France et le ministère de l'Écologie, est indispensable pour l'amélioration des performances des dispositifs de prévision et d'alerte. Fin 2014, 4 radars ont été renouvelés et un nouveau installé en région grenobloise. Votre délégation souscrit pleinement à cette action et remarque que l'extension de la couverture radar était l'une des recommandations du rapport d'évaluation à mi-parcours du PSR afin de pouvoir mieux préparer les alertes.
e) L'incitation des communes à élaborer des mesures de prévention
La Cour des comptes a salué les progrès réalisés en matière de dispositifs communaux d'alerte. En effet, aucun moyen d'alerte générale de la population n'existait ou n'avait été utilisé lors de la tempête. Votre délégation relève que le rapport d'évaluation à mi-parcours du PSR recommandait à cet égard d'aider les communes à réaliser des PCS robustes.
La Cour des comptes soulignait encore l'effort important fait par les communes et intercommunalités après la tempête Xynthia. Pour les aider, la Direction de la sécurité civile du ministère de l'Intérieur a diffusé à leur attention un guide pratique sur l'élaboration de ce plan. En Vendée et en Charente-Maritime, chaque maire a été directement informé, par lettre du préfet, de l'intérêt d'élaborer un tel document. Les deux préfectures ont également mis en place un dispositif d'appui, notamment par la diffusion de documents pédagogiques, et ont organisé des réunions d'information.
Votre délégation a pu constater que, depuis Xynthia, le nombre de PCS élaborés a fortement progressé et qu'ils sont devenus opérationnels, jugeant toutefois que ces efforts doivent être poursuivis.
C'est pourquoi elle soutient la décision de la commission mixte inondation, lors de sa réunion du 6 décembre 2014, de mettre en place un dispositif de conditionnement des subventions versées au titre du FPRNM à la réalisation des PCS et au respect des obligations d'information préventive. Dans l'instruction du 14 janvier 2015, la ministre de l'Écologie précise toutefois que le contrôle du respect des obligations s'exercera au moment du versement de la subvention 116 ( * ) . Il est à noter que cette décision reprend une recommandation de la mission d'inspection interministérielle de mai 2010 : « R ecommandation n° 11 : la mission recommande que la participation financière de l'État aux programmes locaux de prévention incluant la submersion marine soit significativement modulée en fonction de l'existence ou de la mise en chantier de plans communaux de sauvegarde » 117 ( * ) . En effet, elle avait fait le constat que l'absence de PCS dans une commune, pourtant soumise à l'obligation d'en élaborer un, ne donnait lieu à aucune sanction ou incitation. De ce fait, elle préconisait le recours à l'incitation financière dans la mesure où les sanctions juridiques lui paraissaient « difficiles à définir et sans intérêt pratique pour la cohérence pédagogique d'une politique de prévention ».
3. Concernant la fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection
a) La création de la compétence GEMAPI
Vos rapporteurs rappellent que la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a confié la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (dite GEMAPI) aux communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale.
Cette nouvelle compétence obligatoire doit entrer en vigueur au 1 er janvier 2016. Au titre de cette compétence, les communes et leurs EPCI 118 ( * ) seront notamment chargés de la défense contre les inondations et contre la mer, leur action étant subordonnée à une procédure de déclaration d'intérêt général. Vos rapporteurs jugent que cette nouvelle organisation répond à une interrogation soulevée par la Cour des comptes , qui s'inquiétait de la responsabilité des riverains en matière de gestion des digues 119 ( * ) .
La loi a également prévu une mission d'appui du préfet coordonnateur de Bassin , qui doit établir un état des lieux technique, administratif et économique des ouvrages et installations nécessaires à l'exercice de cette compétence.
Votre délégation note enfin avec intérêt que cette loi a mis en place une taxe additionnelle pour financer l'entretien des digues souhaité par le plan de submersions rapides 120 ( * ) . La mise en place de cette source de financement répond ainsi à une préoccupation de la mission d'inspection interministérielle de mai 2010 121 ( * ) , laquelle s'interrogeait sur les ressources dont pourraient disposer les collectivités territoriales afin de financer leur part dans les travaux de réfection des ouvrages.
b) L'appel à projets PAPI (Programme d'action de prévention des inondations)
Les programmes d'action de prévention contre les inondations ont été initiés en 2002. Suite à la tempête Xynthia, une nouvelle génération d'appel à projet PAPI a été lancée le 12 février 2012. À la différence des labellisations PSR, qui concernaient prioritairement les actions visant la sécurité des personnes, les PAPI pouvaient être centrés uniquement sur la réduction des dommages causés aux biens. Les PAPI ont pour but de mettre en oeuvre des actions cohérentes sur un bassin de risque par une contractualisation entre le porteur de projet, l'État et les autres cofinanceurs. Cependant, l'articulation entre les PAPI et les labels PSR a été source de difficultés, selon le rapport d'évaluation du PSR.
Votre délégation s'est vu confirmer que l'intégralité des territoires les plus touchés par la tempête Xynthia en Charente-Maritime et en Vendée sont aujourd'hui couverts par l'un des 25 PAPI ou projets d'endiguement PSR, pour un investissement total de 252 millions d'euros, auquel l'État participe à hauteur de 93 millions d'euros. Ces projets prévoient le renforcement de 224 km de digues. Au plan national, au 27 mai 2015, on comptait 99 PAPI et projets d'endiguements PSR labellisés, pour un montant de 1,33 milliard d'euros, permettant le renforcement de 454 km de digues. L'État y participe financièrement à hauteur de 530 millions d'euros.
Si votre délégation se félicite du déploiement de cet instrument, elle regrette toutefois la forte complexité du processus pour obtenir les labellisations, ainsi que le soulignait lors de son audition notre collègue Bruno Retailleau.
4. Concernant l'amélioration de la résilience des populations.
a) Les délocalisations menées dans les zones de solidarité
Des périmètres d'acquisition amiable, dénommés « zones de solidarité » ont été délimités dès avril 2010 pour permettre aux populations résidant dans des zones particulièrement exposées, de se réinstaller en dehors des zones à risques, dans des conditions économiquement satisfaisantes. Selon les informations recueillies par votre délégation, on recensait 1 162 biens acquis à l'amiable fin 2014, pour un montant total de 315 millions d'euros financés par le fonds Barnier 122 ( * ) . La Direction générale de la prévention des risques indiquait, lors de son audition, qu'un « nouveau recensement des zones à risque est en cours, s'appuyant sur une méthode homogène au plan national ». Celui-ci se concentre sur des sites de moindre dimension, mais présentant un risque important pour leur habitants, ainsi que sur les zones en dehors du littoral soumis à des risques de submersion rapide.
b) L'amélioration de l'information des citoyens quant aux risques d'inondation et la constitution de kits d'attente des secours
Le portail internet Géorisques a été créé à destination du public le 10 juillet 2014. Conçu par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), ce site regroupe près de 130 indicateurs géolocalisés sur les risques , permettant à chacun de connaître la situation de son habitation. Une application mobile, « Ma commune face aux risques » , permet également de s'informer facilement sur l'état des risques, dans chaque commune de France. Le ministère a en outre recommandé à toutes les personnes situées dans les secteurs les plus à risque de s'équiper préventivement de kits d'attente des secours afin de faire face à une situation de crise.
Votre délégation ne peut que souscrire à cette démarche d'information en amont sur les risques.
* 110 Ministre de l'Économie et des Finances, ministre de l'Égalité des territoires et du Logement, ministre de l'Intérieur, ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, ministre chargé du Budget.
* 111 Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), Inspection générale des Finances, Inspection générale de l'Administration, Direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises, Inspection générale de la Défense et de la Sécurité civile.
* 112 Votre délégation a pu procéder à l'audition de ses rédacteurs.
* 113 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
* 114 Les territoires concernés sont : la Loire moyenne (Tours et Saint-Pierre-des-Corps en Indre-et-Loire), la vallée de l'Oise (entre Creil et Compiègne, dans l'Oise), la vallée de l'Argens, dans le Var, la vallée de la Fensch (Moselle) et la vallée de l'Orne (Meurthe-et-Moselle), les bords de Marne en Ile-de-France.
* 115 Rapport thématique de la Cour des comptes, Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var, juillet 2012.
* 116 Instruction du Gouvernement du 14 janvier 2015 relative aux conditions de financement des programmes d'actions de prévention des inondations et des opérations d'endiguement « Plan Submersions Rapides » s'agissant du respect, par les maires, de leurs obligations d'information préventive et de réalisation des plans communaux de sauvegarde.
* 117 « Tempête Xynthia : retour d'expérience, évaluation et propositions d'action », mai 2010.
* 118 Ils peuvent également choisir de déléguer cette compétence aux EPTB et EPAGE.
* 119 En effet, la loi du 16 septembre 1807 sur l'asséchement des marais visait principalement à gagner des terres agricoles. Or, ce cadre normatif ne correspond plus à la réalité de l'utilisation des terrains situés derrière les digues.
* 120 Cette taxe est arrêtée par l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI compétent, dans la limite d'un plafond de 40 euros par habitant résidant sur son périmètre.
* 121 « Tempête Xynthia : retour d'expérience, évaluation et propositions d'action », mai 2010.
* 122 Pour les biens non acquis par voie amiable, des procédures d'expropriation ont été engagées sur les communes de La Faute-sur-Mer et L'Aiguillon-sur-Mer, en Vendée, et se poursuivent pour mettre fin à l'exposition à un risque grave. Une somme de 10,7 millions d'euros a été déléguée aux préfets en 2013, et 1,2 million d'euros en 2014 pour entreprendre des procédures d'expropriations concernant 93 unités foncières à L'Aiguillon-sur-Mer et 10 unités foncières à La Faute-sur-Mer. Ainsi, depuis 2013, 13,3 millions d'euros du FPRNM ont été délégués pour indemniser les expropriations de biens en Vendée et en Charente-Maritime.