C. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA MISE EN oeUVRE DU PSR
1. Le défaut de pilotage local
Pour mettre en oeuvre le PSR, les instructions aux services ont pris la forme de circulaires du ministère de l'Écologie , dont les plus importantes ont été : celle du 12 mai 2011 126 ( * ) , qui prévoit à titre exceptionnel les financements d'ouvrages de protection hors PAPI ; celle du 5 juillet 2011 127 ( * ) prévoyant des instructions relatives à la délimitation des territoires à risque d'inondation et la création d'une commission mixte inondations ; et celle du 27 juillet 2011 128 ( * ) relative au PPRI .
Le pilotage a été assuré par la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) , qui s'est appuyée sur la Commission mixte inondation (CMI) positionnée en tant qu'instance consultative de labellisation des plans d'action. Vos rapporteurs partagent l'avis de la mission d'évaluation, qui juge que :
- « le pilotage national s'est focalisé sur le processus de labellisation des projets de protection , contribuant à donner au PSR l'image d'un `'plan-digues'' » ;
- « le pilotage local ne s'est pas structuré en tant que tel, y compris dans les départements les plus concernés, faisant du PSR un catalogue d'actions , mis en oeuvre sans coordination de l'action des services par les préfets dans les différents territoires ».
Le CGEDD, devant votre délégation, regrettait d'ailleurs un « maigre bilan du PSR », estimant que celui-ci était largement « inconnu de nombreux acteurs » et souffrait de « difficultés de coordination entre ceux-ci ».
Votre délégation souligne que la principale préoccupation des élus locaux réside dans le développement d'une culture partagée entre les collectivités et l'État pour assurer une déclinaison effective du plan au niveau local.
2. L'accumulation d'outils de plus en plus illisibles
La mission d'inspection constate que « les élus rencontrés, y compris les plus investis dans les politiques de lutte contre les inondations, témoignent tous de la complexité et de l'enchevêtrement des outils de prévention des inondations » . Elle regrette « la difficulté qu'ils ont à maîtriser le rôle et la valeur ajoutée de chacun, de même que l'articulation et la cohérence de l'ensemble ». Ces constats sont également valables pour les outils de la politique de l'eau (notamment SDAGE, SAGE, contrats de rivières), ainsi que pour les nouveaux développements des politiques littorales (notamment la stratégie nationale de gestion intégrée du « trait de côte »).
Votre délégation en conclut que les politiques de lutte contre les inondations deviennent de moins en moins lisibles : politiques d'aménagement (PLU, PLUI, SCOT), politiques de l'eau (SAGE, contrats de rivières), politiques de lutte contre les inondations (PAPI, TRI, PSR). C'est pourquoi, elle formule une recommandation dans le sens d'une plus grande lisibilité.
La mission relève également que l'articulation entre « label PAPI » et « label PSR » n'a pas été comprise , particulièrement sur les territoires touchés par Xynthia, où la notion de travaux de mise en sécurité sans accroissement du niveau de protection n'avait plus grand sens une fois les réparations d'urgence achevées. Le rapport signale que « plusieurs collectivités ont ainsi proposé à la labellisation PSR des projets qui ne pouvaient être labellisés que dans des PAPI ». Cette incompréhension a alimenté de vives critiques sur la longueur des procédures de labellisation . Les élus ont admis que la combinaison des « labels PSR et PAPI » a motivé de nombreuses collectivités à se structurer pour bâtir des stratégies globales de protection .
3. Le besoin d'un interlocuteur unique pour les collectivités territoriales
La mission constate que « la gestion de projets complexes, impliquant de nombreuses procédures, reste peu maîtrisée par la plupart des collectivités territoriales, qui attendent une vision globale et coordonnée par l'État, mais reprochent parfois à ses services des approches très cloisonnées » .
Les collectivités expriment d'ailleurs le besoin d'un interlocuteur unique qui prenne position globalement. Selon la mission, « le préfet de département doit être cet interlocuteur dès lors que les projets ne dépassent pas les frontières départementales ». Mais les élus sont témoins des difficultés que les préfets peuvent rencontrer dans l'exercice de cette mission 129 ( * ) . C'est dans ce sens que votre délégation formule une recommandation en vue d'une consolidation du rôle des préfectures de département (recommandation n° 4).
4. Une culture de résilience qui ne progresse pas assez vite
La mission relève que les élus locaux témoignent des difficultés à faire partager la culture du risque . Selon elle, « de trop nombreuses collectivités négligent l'information préventive, allant parfois jusqu'à un déni du risque » . Là encore, votre délégation en appelle à un changement progressif de culture et présente une recommandation à cette fin (recommandation n° 3).
* 126 Circulaire relative à la labellisation et au suivi des projets « PAPI 2011 » et opérations de restauration des endiguements PSR.
* 127 Circulaire relative à la mise en oeuvre de la politique de gestion des risques d'inondation.
* 128 Circulaire relative à la prise en compte du risque de submersions marines dans les plans de prévention des risques littoraux.
* 129 Le problème se complique singulièrement dans les Territoires à risque inondation (TRI) à cheval sur plusieurs départements.