N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 36
TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE :
III. - VILLE ET RÉNOVATION URBAINE
Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 4
PREMIÈRE PARTIE : LES CRÉDITS DU BUDGET DE LA VILLE 9
I. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION DE 23 % 13
II. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES ORDINAIRES 14
A. LES REDÉPLOIEMENTS ENTRE LE TITRE IV ET LE TITRE III : UNE EXPÉRIMENTATION DANS LE CADRE DE LA LOLF 15
B. LES AUTRES ÉVOLUTIONS DU TITRE IV : DES MESURES RÉSULTANT DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION POUR LA COHÉSION SOCIALE 17
1. L'augmentation des crédits destinés à l'éducation 17
a) La nature des dépenses concernées 17
b) Des crédits insuffisants ? 20
2. La suppression des moyens destinés aux communes en GPV 20
III. L'AUGMENTATION DES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT 20
A. UNE AUGMENTATION DE 57 % DES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT 20
B. LE FINANCEMENT DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE 21
1. Un objectif de démolitions ambitieux 21
2. Le présent projet de loi de finances permet-il de tenir les engagements financiers de l'Etat ? 22
IV. DES CRÉDITS DISPONIBLES PROCHES DE CEUX INSCRITS DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES ? 23
SECONDE PARTIE : PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 25
I. L'EFFORT FINANCIER GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE 25
A. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 400 MILLIONS D'EUROS 25
B. QUEL EST LE COÛT RÉEL DES ZONES FRANCHES URBAINES ? 28
1. Les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines 28
a) Les zones de redynamisation urbaine 28
b) Les zones franches urbaines 29
(1) La liste des zones franches urbaines 29
(2) Les exonérations en vigueur dans les zones franches urbaines 32
2. Les réformes des zones franches urbaines réalisées fin 2001 et fin 2002 32
a) La réforme réalisée fin 2001 32
b) La réouverture des droits jusqu'en 2007 par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002 33
3. La création de 41 nouvelles zones franches urbaines par la loi du 1 er août 2003 33
4. Un coût réel surestimé ? 34
a) Le coût indiqué par le « jaune » 34
b) Des chiffres sans grande signification 34
c) Comment expliquer le triplement du nombre d'emplois depuis 1997 dans les zones franches urbaines ? 36
II. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 38
A. VERS LA MISE EN PLACE D'UNE MISSION MINISTÉRIELLE « VILLE ET LOGEMENT » 38
1. L'abandon du projet de mission interministérielle « Politique de la ville » 38
2. L'abandon du projet de mission ministérielle « Ville » 39
a) Un projet réunissant des moyens insuffisants, selon votre commission des finances 39
b) La proposition de votre commission des finances : créer une mission ministérielle « Ville et logement » 39
3. Les propositions du gouvernement rejoignent, sur l'essentiel, la position de votre commission des finances 40
B. LES PROGRAMMES « ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN » ET « RÉNOVATION URBAINE » 41
1. Les objectifs et les indicateurs : un champ opportunément restreint par rapport au projet initial 42
2. Des programmes globalement satisfaisants 42
a) Le programme « Rénovation urbaine » 42
b) Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » 44
3. L'absence d'indicateurs globaux et de « finalité d'intérêt général » de retour au droit commun 47
III. LA QUESTION DU ZONAGE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 48
A. LE ZONAGE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE STRICTO SENSU 48
1. Deux zonages concurrents 48
2. Un zonage ZFU déjà ancien 49
a) Un indice synthétique établi à partir des données du recensement de 1990 49
b) Une liste fixée par la loi 50
B. LE ZONAGE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE 50
1. Un zonage trop large 51
2. Le problème des communes « pauvres » non éligibles à la DSU 52
C. DES PROBLÈMES ACCRUS PAR LE PRÉSENT PROJET DE BUDGET DE LA VILLE ET DE LA RÉNOVATION URBAINE 53
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 54
EXAMEN EN COMMISSION 55
SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. LE PRÉSENT PROJET DE BUDGET
1. Une forte augmentation des crédits, conséquence du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale
Les crédits proposés pour 2005 sont en augmentation de 78 millions d'euros par rapport à ceux de l'année 2004, avec un montant de 423 millions d'euros , contre 344 millions d'euros en 2004, ce qui représenterait une augmentation de 23 %.
La lecture du « bleu » est rendue difficile du fait d'importants redéploiements internes.
a) L'augmentation des crédits destinés à l'éducation : la mise en oeuvre d'engagements pris par l'Etat
L'examen des mesures nouvelles permet de mettre en évidence que la principale augmentation est celle des crédits destinés à l'éducation , qui passeraient de 22,3 millions d'euros à 62 millions d'euros. Cette augmentation des crédits correspond à la mise en oeuvre des engagements pris par l'Etat dans le cadre du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, actuellement en cours de discussion.
L'augmentation des crédits destinés à financer l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) , qui passeraient de 57 millions d'euros en 2004 à 128,1 millions d'euros en 2005 , n'est en revanche pas significative, du fait de la diminution parallèle de la contribution de l'Etat financée par le budget du logement, comme cela est indiqué ci-après.
La principale diminution proposée est celle des crédits destinés aux communes en grand projet de ville (GPV) qui connaissent des difficultés financières. Cette dotation, de 20 millions d'euros , serait supprimée. Le gouvernement présente cette mesure comme la contrepartie de la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU), proposée par le projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale.
b) D'importants redéploiements internes
Le présent projet de budget est en outre caractérisé par d'importants redéploiements internes.
Ainsi, le quadruplement des moyens des services (titre III), qui passeraient de 12 millions d'euros à 47 millions d'euros, provient du transfert de 38 millions d'euros en provenance du titre IV, correspondant à l'expérimentation de trois budgets opérationnels de programme , dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
2. Un budget ne permettant pas de respecter strictement les obligations de l'Etat vis-à-vis de l'ANRU
Le montant de l'ensemble des subventions de l'Etat à l'ANRU serait cependant inférieur au montant prévu par la loi du 1 er août 2003 précitée.
En effet, selon cette loi, les crédits de l'Etat à l'ANRU inscrits en loi de finances initiale - qui proviennent non seulement du budget de la ville et de la rénovation urbaine, mais aussi de celui du logement - doivent s'élever à au moins 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008, avec une dotation annuelle au moins égale à 465 millions d'euros .
En 2004, le montant minimal de 465 millions d'euros a été atteint pour les autorisations de programme, mais pas pour les crédits de paiement.
Le présent projet de loi de finances ne propose de respecter cet objectif ni pour les autorisations de programme (de 415 millions d'euros au total), ni pour les crédits de paiement (de 226,6 millions d'euros au total). Le gouvernement justifie cette situation par le fait que l'ANRU a bénéficié, en 2004, du reliquat du fonds de renouvellement urbain (FRU), de 50 millions d'euros, constaté à la fin de l'année 2003.
II. LES PRINCIPAUX ENJEUX
1. La mise en oeuvre de la LOLF
La mise en oeuvre de la LOLF semble se faire dans des conditions satisfaisantes.
L'intégration du budget de la ville et de la rénovation urbaine à la nouvelle architecture du budget de l'Etat est conforme aux préconisations de votre commission des finances.
- Le projet de constituer une vaste mission interministérielle uniquement consacrée à la politique de la ville, qui aurait regroupé la quasi-totalité des crédits du « jaune », soit environ 6 milliards d'euros, a été abandonné, conformément aux préconisations de notre collègue Eric Doligé, alors rapporteur spécial des crédits de la ville et de la rénovation urbaine, du fait de l'impossibilité d'identifier précisément les crédits concernés.
- Après l'abandon du projet de mission interministérielle, le gouvernement a envisagé, dans ses propositions du 21 janvier 2004, la constitution d'une mission ministérielle « Ville », dotée de seulement 650 millions d'euros. Dans leur récent rapport d'information, déposé le 5 mai 2004, relatif à la mise en oeuvre de la LOLF 1 ( * ) , nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, président et rapporteur général de notre commission des finances, ont jugé ce projet de mission inapproprié, du fait de son faible montant.
Aussi, conformément aux préconisations du rapport d'information précité, le gouvernement propose de mettre en place une mission ministérielle « Ville et logement », dotée d'environ 7 milliards d'euros, qui joindrait aux principaux crédits de la politique de la ville les principaux crédits de celle du logement. Cette mission réunirait quatre programmes :
- un programme « Equité sociale et territoriale et soutien » (660 millions d'euros), correspondant à la quasi-totalité de l'actuel budget « Ville et rénovation urbaine », augmenté des compensations d'exonérations de cotisations sociales patronales en vigueur dans les ZFU ;
- un programme « Rénovation urbaine » (227 millions d'euros), réunissant les subventions de l'Etat à l'ANRU, actuellement éclatées entre le budget de la ville et de la rénovation urbaine et celui du logement ;
- surtout, deux programmes « Aide à l'accès au logement » (5.186 millions d'euros) et « Développement et amélioration de l'offre de logement » (1.378 millions d'euros), correspondant à la quasi-totalité de l'actuel budget du logement, et qui vous ont été présentés par notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur spécial des crédits du logement.
Les deux premiers programmes sont globalement satisfaisants, tant en ce qui concerne leur structuration en actions qu'en ce qui concerne les objectifs et indicateurs retenus. On peut cependant s'interroger sur la pertinence de l'objectif « Améliorer la qualité des services rendus aux habitants des ZUS » du programme « Equité sociale et territoriale et soutien », mesuré par un « indice de satisfaction des habitants à l'égard de la couverture locale de services publics ». En effet, l'évolution de cet indice ne semble pas dépendre du responsable du programme.
Par ailleurs, certaines préconisations de notre collègue Eric Doligé ne sont pas mises en oeuvre. Notre collègue suggérait que les « indicateurs globaux » et l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun » », inscrits, à son initiative, dans la loi précitée du 1 er août 2003, soient pris en compte dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Or, les indicateurs concernés ne figurent pas dans l'avant-projet annuel de performances, et, contrairement à ce que suggérait notre collègue, l'objectif précité ne fait l'objet d'aucune « finalité d'intérêt général », au sens de la LOLF. Votre rapporteur spécial estime que la mise en oeuvre de ces préconisations permettrait une plus grande clarté des objectifs poursuivis par la politique de la ville.
2. Le problème du zonage de la politique de la ville
La politique de la ville stricto sensu repose sur deux zonages concurrents :
- celui des zones urbaines sensibles (ZUS), qui comprennent les zones de redynamisation urbaine (ZRU), qui comprennent les zones franches urbaines (ZFU) ;
- celui, plus large, des quartiers prioritaires des contrats de ville.
Dans son rapport public particulier relatif à la politique de la ville (2002), la Cour des comptes estime que cette coexistence de deux zonages « n'améliore pas la lisibilité du dispositif pour les citoyens ».
Cette situation est d'autant plus contestable que le zonage ZFU est déjà ancien. En particulier, il repose sur le recensement de 1990.
Au double zonage de la politique de la ville stricto sensu s'ajoute celui de la dotation de solidarité urbaine (DSU), que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, actuellement en cours de discussion, prévoit de porter d'environ 600 millions d'euros aujourd'hui à 1,2 milliard d'euros en 2009.
Le zonage de la DSU est trop large. Ainsi, en 2004, sur les 932 communes de plus de 10.000 habitants, 699, soit les trois quarts, ont bénéficié de la DSU.
Votre rapporteur spécial estime que tous ces zonages devaient faire l'objet, dans les années qui viennent, d'une réforme d'ensemble.
3. Quel est le coût réel des zones franches urbaines ?
Votre rapporteur spécial est intéressé à la question du coût réel , pour les finances publiques, des exonérations de cotisations sociales patronales dans les zones franches urbaines (ZFU).
En effet, le coût indiqué dans le « jaune », de l'ordre de 300 millions d'euros par an, correspond à l'ensemble des exonérations spécifiques de cotisations sociales patronales en vigueur dans les ZFU, sans prendre en compte le fait qu'il existe d'ores et déjà une exonération analogue au niveau national, totale au niveau du SMIC.
S'appuyant sur des données fournies par le gouvernement, votre rapporteur spécial évalue à environ 150 millions d'euros le coût annuel des exonérations sociales en ZFU, net du montant des exonérations qui correspondraient à l'application du droit commun. Ce chiffre doit évidemment être considéré comme un simple ordre de grandeur.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget.
A cette date, seulement 21 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
Au 31 octobre 2004, 83 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
* 1 Rapport d'information n° 292 (2003-2004).