PREMIÈRE PARTIE
:
LES
CRÉDITS DU BUDGET DE LA VILLE
Les crédits destinés à la politique de la ville dépassent largement ceux inscrits au « bleu » intitulé Travail, santé et solidarité - III. - Ville et rénovation urbaine .
En prenant en compte les autres sources de financement public comme les fonds structurels européens ou les contributions des collectivités locales, on atteint un total de l'ordre de 6 milliards d'euros en faveur de la politique de la ville, selon le jaune intitulé « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain », annexé au projet de loi de finances pour 2005.
Les évaluations présentées dans les « jaunes », relatives à la période 1998-2005, sont indiquées par le graphique ci-après.
Les moyens financiers consacrés à la politique de la ville
(en millions d'euros)
(1) Equivalents subventions (chiffres non disponibles avant l'année 2000)
(2) Cette ligne n'apparaît plus dans le « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2005
N.B. les crédits pris en compte peuvent légèrement varier d'un « jaune » à l'autre.
Source : jaunes « état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain »
La pertinence des indications contenues dans le « jaune » a été considérablement améliorée il y a un an, comme l'indique l'encadré ci-après.
Le « jaune » budgétaire de la politique de la ville
Le « jaune » intitulé Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain a été instauré par l'article 115 de la loi de finances initiale pour 1990.
1. L'indication des crédits de paiement depuis le projet de loi de finances pour 2003
Votre rapporteur spécial déplore depuis plusieurs années les insuffisances de ce « jaune ».
Ainsi, dans son rapport spécial relatif au projet de loi de finances pour 2002, il regrettait que les chiffres indiqués pour les crédits d'investissement soient fréquemment les « dépenses ordinaires et autorisations de programme », et non les « dépenses ordinaires et crédits de paiement », qui seules représentent le montant réel des dépenses que le gouvernement est autorisé à engager au cours de l'exercice.
Ces critiques étaient également celles de la Cour des comptes. Dans son récent rapport public particulier sur la politique de la ville (2002), elle écrivait en effet :
« La Cour, dans son rapport public 1995, relevait déjà que « dans certains tableaux, il était procédé au cumul des dotations pour dépenses ordinaires et des autorisations de programme sans que les crédits de paiement annuels concernant ces dernières ne soient mentionnés ». Aucune évolution n'a été observée dans les « jaunes » de 1995 à 1998. Un léger progrès est intervenu dans celui de 1999 : le tableau financier correspondant aux crédits du ministère délégué à la ville présentait à la fois les crédits en autorisations de programmes (AP) et en crédits de paiement (CP). Toutefois, la présentation en AP et dépenses ordinaires était toujours retenue dans les tableaux de synthèse par agrégat.
Ce n'est qu`à l'automne 2001, dans le cadre de l'élaboration du « jaune » 2002, qu'une solution plus rigoureuse a été retenue, les CP étant désormais pris en compte dans les agrégats à la place des AP ».
Ainsi, selon la Cour des comptes, « la présentation des crédits du ministère chargé de la ville en « autorisations de programme » plutôt qu'en « crédits de paiement » (...) majore le montant de ces crédits dans des proportions significatives allant de 9 % en 1997 à 21 % en 2001 (soit un montant de près de 100 millions d'euros) et, par conséquent, celui de l'effort financier fait par l'Etat. »
Votre rapporteur spécial se réjouit de constater que depuis le projet de loi de finances pour 2003, l'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré à la politique de la ville indique (pour les années 2001, 2002 et 2003) les « dépenses ordinaires et crédits de paiement ».
2. Les améliorations apportées depuis le projet de loi de finances pour 2004
a) L'amélioration du plan
Dans son rapport précité, la Cour des comptes déplorait l'absence de lien entre la première partie (constituée de tableaux récapitulatifs) et la seconde partie (juxtaposition de commentaires provenant notamment des différents ministères).
Le plan du « jaune » a été amélioré à partir du projet de loi de finances pour 2004. Selon les termes du ministère délégué au logement et à la ville, « afin de gommer l'hétérogénéité des contributions et de leur donner plus de cohérence, la présentation du jaune satisfait désormais à une approche thématique (« rénovation urbaine », « équité sociale et territoriale », « stratégie, ressource, évaluation »). La contribution de chaque ministère ou organisme public se doit d'en respecter la trame dans sa dimension aussi bien littéraire que financière. Cette approche devrait permettre d'affiner l'évaluation du coût pour l'Etat et ses partenaires des actions menées au titre de la politique de la ville ».
b) La plus grande cohérence des agrégats
Dans le rapport précité, la Cour des comptes déplorait l'absence de méthodologie unique pour le calcul des agrégats (addition de dépenses définitives et de concours remboursables 2 ( * ) , addition de crédits votés par le Parlement et de chiffrages estimatifs, lacunes dans la présentation du chiffrage budgétaire, majoration indue de certains agrégats).
Le ministère délégué au logement et à la ville considère que « le problème que posait l'addition de données hétérogènes est maintenant réglé » :
- les sommes versées par l'Etat au titre de la dotation de solidarité urbaine (DSU) aux communes appartenant à la géographie prioritaire sont retranchées du montant global de la participation des collectivités locales pour éviter tout risque de double compte ;
- les sommes versées au titre du fonds de solidarité entre les communes de la région Île-de-France (FSCRIF) apparaissent désormais dans la contribution des collectivités locales et non plus dans celle de l'Etat.
3. Des progrès demeurent possibles
Certains chiffres figurant dans le « jaune » pourraient cependant encore voir leur pertinence améliorée. En particulier, le coût des zones franches urbaines (ZFU) indiqué dans le « jaune » n'a guère de signification, alors qu'il ne précise pas quelle part de ce coût correspond à un « surcoût » par rapport au droit commun, comme cela est indiqué dans la seconde partie du présent rapport spécial.
Les crédits inscrits au « bleu » ville ne représentent que 6 % de l'ensemble des crédits publics consacrés à la ville et au renouvellement urbain , et constituent le coeur de la discussion budgétaire, mais votre rapporteur spécial considère qu'il est indispensable de prendre en considération l'ensemble de l'effort financier des pouvoirs publics étant donné, notamment, le caractère interministériel de la politique de la ville.
I. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION DE 23 %
En 2005, les crédits inscrits au bleu « ville » sont supérieurs de 78 millions d'euros à ceux de l'année 2004 , avec un montant de 423 millions d'euros , contre 344 en 2004, ce qui représente une augmentation de 23 %, comme l'indique le graphique ci-après.
Ville : évolution des crédits 1998-2005
(en millions d'euros)
Source : « bleus budgétaires »
La forte augmentation observée en 2001 s'expliquait par le fait que le budget 2001 du ministère de la ville intégrait pour la première fois en année pleine les mesures financières du comité interministériel des villes de décembre 1999 : grands projets de ville et opérations de renouvellement urbains (90 millions d'euros), fonds pour la revitalisation économique (80 millions d'euros).
L'augmentation proposée pour 2005 proviendrait :
- d'un quadruplement des moyens des services , qui passeraient de 12 millions d'euros à 47 millions d'euros ;
- d'une diminution de 20 millions d'euros des interventions publiques ;
- surtout, d'une augmentation de 57 % des crédits destinés aux subventions d'investissement , qui passeraient de 110 millions d'euros à 173 millions d'euros.
Si les deux premières évolutions consistent en grande partie en des redéploiements de crédits internes au budget de la ville et de la rénovation urbaine, destinés, notamment, à expérimenter la mise en oeuvre de la LOLF, l'augmentation des crédits d'investissement représente une évolution significative .
* 2 Ce n'est que depuis le « jaune » 2002 que l'on dispose de deux présentations de l'agrégat correspondant à la contribution de la Caisse des dépôts et consignations : l'une fait apparaître le montant des prêts, l'autre, le coût réel des opérations.