MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, le chapitre 46-60 (« interventions en faveur de la ville et du développement social urbain ») article 10 (« fonds d'intervention pour la ville (contrats de ville et autres actions déconcentrées) »), à hauteur de 119.500 euros.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 16 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné les crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : III. Ville et rénovation urbaine, sur le rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que le budget de la ville et de la rénovation urbaine proposé pour 2005 était de 423 millions d'euros, contre 344 millions d'euros en 2004, ce qui représentait une augmentation de 23 %. Il a précisé que, selon le « jaune » intitulé « effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain », l'ensemble des crédits publics relatifs à la politique de la ville était de l'ordre de 6 milliards d'euros, le budget de la ville ne correspondant, donc, qu'à environ 6 % des crédits concernés.
Il a estimé que la lecture du « bleu » était compliquée par d'importants redéploiements internes, ayant notamment pour objet de permettre une expérimentation dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a indiqué que les principales augmentations seraient celle des crédits destinés à l'éducation, qui passeraient de 22,3 millions d'euros à 62 millions d'euros, et celle des crédits destinés à financer l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), qui passeraient de 57 millions d'euros à 128,1 millions d'euros. Il a précisé que le montant des crédits destinés à l'éducation correspondait à celui inscrit dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, actuellement en cours de discussion. Il a rappelé que M. Paul Girod, dans son avis sur le projet de loi précité, s'interrogeait sur une possible insuffisance des crédits programmés. Il a déploré que, du fait notamment de la diminution de la contribution du budget du logement, les crédits destinés au financement de l'ANRU soient inférieurs à l'objectif, de 465 millions d'euros, fixé par la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et le renouvellement urbain, et cela, que l'on raisonne en termes de crédits de paiement (227 millions d'euros) ou d'autorisations de programme (415 millions d'euros). Il a ajouté que le présent projet de budget proposait de supprimer les crédits, de 20 millions d'euros en 2004, destinés aux communes en grand projet de ville (GPV), connaissant de graves difficultés financières.
Il a considéré que la mise en oeuvre de la LOLF se faisait dans de bonnes conditions dans le cas de la politique de la ville. Il a indiqué que le quadruplement des crédits destinés aux moyens des services proposé par le présent projet de budget provenait d'un simple redéploiement interne, qui avait pour objet d'expérimenter la mise en place, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, de trois « budgets opérationnels de programme » (BOP), qui concerneraient les régions Bretagne, Nord Pas de Calais et Rhône Alpes.
Il a rappelé que le projet de constituer une vaste mission interministérielle uniquement consacrée à la politique de la ville, qui aurait regroupé la quasi-totalité des crédits du « jaune » précité, soit environ 6 milliards d'euros, avait été abandonné, conformément aux préconisations de M. Eric Doligé, précédent rapporteur spécial des crédits de la ville et de la rénovation urbaine, du fait de l'impossibilité d'identifier précisément les crédits concernés. Il a indiqué qu'après l'abandon du projet de mission interministérielle, le gouvernement avait envisagé, dans ses propositions du 21 janvier 2004, la constitution d'une mission ministérielle « Ville », dotée de seulement 650 millions d'euros, ce que, dans leur rapport d'information, déposé le 5 mai 2004, relatif à la mise en oeuvre de la LOLF (n° 292, 2003-2004), MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient jugé inapproprié, du fait de la modicité des crédits devant être réunis dans ce projet de mission. Il s'est félicité de ce que, conformément aux préconisations de la commission, le gouvernement ait proposé désormais, dans sa maquette du 16 juin 2004, de mettre en place une mission ministérielle « Ville et logement », dotée d'environ 7 milliards d'euros, qui joindrait aux principaux crédits de la politique de la ville les principaux crédits de celle du logement. Il a rappelé que deux sur les quatre programmes de cette mission, à savoir l'« Aide à l'accès au logement » et le « Développement et amélioration de l'offre de logement », qui réunissaient plus de 6 milliards d'euros, avaient déjà été présentés à la commission par M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, lors de l'examen des crédits du logement, le 27 octobre 2004. Il a indiqué que les deux autres programmes étaient le programme « Equité sociale et territoriale et soutien », doté de près de 700 millions d'euros, qui correspondait à la quasi-totalité de l'actuel budget « ville et rénovation urbaine », augmenté des compensations d'exonérations de cotisations sociales patronales en vigueur dans les zones franches urbaines (ZFU), et le programme « Rénovation urbaine », doté d'environ 230 millions d'euros, qui réunissait les subventions de l'Etat à l'ANRU, actuellement éclatées entre le budget de la ville et de la rénovation urbaine et celui du logement. Il a estimé que ces programmes étaient globalement satisfaisants, tant en ce qui concernait leur structuration qu'en ce qui concernait les objectifs et indicateurs retenus. Il s'est cependant interrogé, dans le cas du programme « Equité sociale et territoriale et soutien », au sujet de l'existence et de la pertinence d'un « indice de satisfaction des habitants à l'égard de la couverture locale de services public ». En effet, il a jugé que l'évolution de cet indice ne dépendait pas véritablement du responsable du programme, la déléguée interministérielle à la ville. Il a regretté que, contrairement aux préconisations de M. Eric Doligé, les « indicateurs globaux » et l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun » », inscrits, à l'initiative de M. Eric Doligé, dans la loi précitée du 1 er août 2003, n'aient pas été pris en compte dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé que la politique de la ville, stricto sensu, reposait sur deux zonages concurrents : celui des zones urbaines sensibles (ZUS), avec leurs sous-ensembles, d'abord, les zones de redynamisation urbaine (ZRU), puis les zones franches urbaines (ZFU) ; et celui, plus large, des quartiers prioritaires des contrats de ville. Il a indiqué que, dans son rapport public particulier relatif à la politique de la ville (2002), la Cour des comptes estimait que cette coexistence de deux zonages n'améliorait pas la lisibilité du dispositif pour les citoyens. Il a déploré l'ancienneté du zonage ZFU, soulignant qu'il reposait sur le recensement de 1990 et sur les conditions économiques et sociales de 1996. Il a indiqué qu'au double zonage de la politique de la ville stricto sensu s'ajoutait celui de la dotation de solidarité urbaine (DSU), que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoyait de porter d'environ 600 millions d'euros aujourd'hui à 1,2 milliard d'euros en 2009. Il a déploré que les trois quarts des communes de plus de 10.000 habitants bénéficient de la DSU. Il a jugé que tous ces zonages devaient faire l'objet, dans les années qui viennent, d'une réforme d'ensemble.
Il a souligné que le doublement de la DSU d'ici à 2009 serait financé par une moindre progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes non éligibles à la DSU, et que certaines communes « pauvres » subiraient donc, négativement, les conséquences de cette réforme. Il a considéré que, bien que le Sénat, à l'initiative de M. Paul Girod, rapporteur pour avis du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, ait adopté une disposition selon laquelle si la DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) augmentait de moins de 500 millions d'euros, l'abondement de la DSU serait de seulement 24 % de cette augmentation, il était possible que la réforme de la DSU rende nécessaires, dans les prochaines années, un ou plusieurs abondements de la DGF.
Il a émis enfin un avis favorable à l'adoption de ce budget.
Un débat s'est ouvert.
M. Jean Arthuis, président, et M. Alain Lambert ont félicité le rapporteur de la clarté de sa présentation.
M. Alain Lambert a estimé qu'il faudrait moins mettre l'accent sur l'évolution des crédits, et davantage sur l'évaluation des actions menées, conformément à la logique de la LOLF. Il a considéré que le régime des exonérations fiscales et sociales en vigueur dans les ZFU était peu clair, ce qui risquait de mettre en cause l'existence même des ZFU.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'existence des ZFU faisait débat. Après avoir approuvé la remarque de M. Alain Lambert sur la nécessité de ne pas assimiler un « bon budget à un budget qui augmentait », et un « mauvais budget à un budget qui diminuait », il a considéré qu'il était donc nécessaire que les rapporteurs spéciaux soulignent, le cas échéant, le décalage existant entre les ambitions affichées dans les différentes lois de programmation, et les crédits effectivement inscrits en loi de finances.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné qu'il n'était pas favorable à une augmentation des dépenses publiques et adhérait, bien évidemment, au souci de la commission de maîtriser la progression de la dépense publique.
M. Yves Fréville a jugé que la DSU n'avait pas vocation à financer la politique de la ville, contrairement à ce que proposait le projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a déploré la faible augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des EPCI proposée pour 2005, de 1 % selon l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005, ce qui résultait, en partie, de la réforme de la DSU.
A l'issue de cette présentation, la commission a, sur proposition de son rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la ville et de la rénovation urbaine pour 2005.
Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 2004 , après avoir pris acte des modifications votées par l'Assemblée nationale.