EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 2
Possibilité pour un
contribuable
de rattacher à son foyer fiscal une personne à faibles ressources
Commentaire
: Au présent article qui, dans sa
rédaction issue de l'Assemblée nationale, tend à accorder
aux signataires d'un pacte civil de solidarité, le
bénéfice de l'imposition commune jusqu'à présent
réservée aux couples mariés par l'article 6 du code
général des impôts, il est proposé de prévoir
une possibilité pour un contribuable de rattacher à son foyer
fiscal une personne disposant de ressources inférieures au RMI.
Le présent article modifie l'article 6 du code
général des impôts en vue de soumettre les
" partenaires " d'un pacte civil de solidarité, liés
depuis plus de trois ans, à une imposition commune.
Le paragraphe I détermine les modalités de début de
l'imposition commune, le paragraphe II en précise les modalités
de cessation en fonction des causes de rupture du pacte ; le paragraphe
III prévoit l'application aux partenaires des règles
générales liées à l'imposition commune en
matière d'impôt direct.
Il vous est proposé de substituer à ce dispositif un nouveau
texte tendant à mettre en place un autre système, qui, sans
inciter à l'optimisation fiscale, facilite la prise en charge d'un
proche sans ressources.
I - LE DISPOSITIF INITIAL
Le texte adopté par l'Assemblée Nationale à cet article
tend à adapter le régime fiscal des couples mariés aux
signataires d'un pacte civil de solidarité.
On note que le passage à l'imposition commune aurait lieu lors des
changements d'année civile, ce qui a été fait pour
simplifier la situation des partenaires et de l'administration.
En ce qui concerne la fin de l'imposition commune, trois cas de figure ont
été distingués :
• En cas de mariage, il est prévu le maintien de
l'imposition commune, par opposition à la situation actuelle, dans
laquelle les mariés doivent faire deux déclarations
séparées, à laquelle s'ajoute une déclaration
commune à compter de la date de la cérémonie ;
• lorsque le pacte est rompu sur déclaration, qu'elle soit
commune ou unilatérale, le retour à l'imposition
séparée est immédiat et vaut pour l'année
entière ;
• en cas de décès, le texte de la proposition
prévoit que l'impôt relatif à l'année du
décès est dû en totalité par le partenaire survivant.
Le paragraphe III tend à compléter l'assimilation, par
des renvois généraux, la situation des partenaires d'un pacte
civil de solidarité à celle des époux, tant du point de
vue des procédures que du régime fiscal applicable.
On peut rappeler que, dans certains cas, le couple soumis à une
imposition commune se retrouve dans une situation plus favorable :
• bénéfice des plafonds plus élevés
pour le calcul de diverses réductions d'impôt comme les
dépenses de grosses réparations ou les souscriptions en
numéraire au capital de sociétés non cotées ;
• en matière de bénéfices industriels et
commerciaux ainsi que des bénéfices non commerciaux, le
partenaire pourrait déduire du bénéfice imposable les
primes ou cotisations dues au nom du conjoint collaborateur non
rémunéré au titre de régimes facultatifs de
protection sociale ;
• en matière de bénéfices agricoles, un
dispositif analogue permettrait la déduction intégrale des
cotisations dues au nom du conjoint du chef d'exploitation.
A l'inverse, certaines règles vont se trouver moins
avantageuses :
• c'est le cas du seuil d'imposition pour les plus-values sur
valeurs mobilières qui reste fixé à 50.000 F ;
• il en est de même d'autres avantages fiscaux comme la
souscription au capital des sociétés nouvelles ou l'acquisition
de parts de copropriété de navires neufs.
Plusieurs régimes ne devraient pas être affectés par le
changement de statut, comme les frais de garde de jeunes enfants, l'emploi d'un
salarié à domicile ou les frais de scolarisation des enfants
à charge.
De même, le régime des époux en matière de taxe
d'habitation est très largement étendu au concubin, dès
lors que leur cohabitation revêt une certaine stabilité.
Indépendamment de la question des avantages relatifs de l'imposition
commune et des impositions séparées, votre commission des
finances a considéré que l'octroi aux signataires d'un pacte
civil de solidarité du bénéfice de l'imposition commune
aboutit à
dénaturer le sens du quotient familial
.
Les avantages qu'il implique pour un couple et, en particulier,
l'imposition commune, ne se justifient en effet qu'en raison des contraintes du
mariage et dans la perspective de l'éducation des enfants
.
Cette question de principe se double d'un risque de détournement de
procédure : la réduction d'impôt résultant du
passage à l'imposition commune sera très importante pour les
célibataires aux revenus élevés et, donc, la tentation
sera forte de passer des
pactes de complaisance
.
Le tableau ci-contre montre, pour trois situations de famille, les gains
résultant de l'imposition commune, dont on voit qu'ils se situent entre
10% et 12% du revenu brut imposable pour culminer à près de 62
000F.
II - LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION
Pour éviter de mettre en place un
outil
particulièrement
efficace
d'optimisation fiscale
, tout en répondant à
l'aspiration légitime de certains de voir reconnaître sur le plan
fiscal, une solidarité de fait, il est proposé, par votre
commission des finances, de permettre à un contribuable de rattacher
à son foyer fiscal la personne dépendante disposant de faibles
ressources avec laquelle il vit.
Ce rattachement permet au contribuable de bénéficier de
l'abattement de l'article 196 B du code des impôts pour les enfants
mariés ou ayant des enfants à charge - et constituant par
ailleurs la limite de déduction des pensions alimentaires pour les
enfants majeurs . Cet
abattement
que la dernière loi de finances
a porté de 30 330 F à 20 370 F, serait
porté
à
25.000 F
par un autre amendement de la commission des
finances.
Bien qu'il ne soit sans doute pas vraiment nécessaire de restreindre, a
priori, les possibilités de rattachement
4(
*
)
, sauf à vouloir afficher la
logique sociale du dispositif, il est apparu que la meilleure façon de
définir la personne dépendante disposant de faibles ressources
était de prévoir deux critères :
soit le fait d'avoir été, au cours de l'année
considérée,
l'ayant droit du contribuable pour l'ouverture du
droit à prestations en nature de l'assurance maladie,
ce qui suppose
dans tous les cas de figure que la personne se trouve à la "
charge
effective totale et permanente
" du contribuable, selon la formule de
l'article L.161-14 du code la sécurité sociale [modifié
par l'article 4 bis nouveau du texte transmis par l'Assemblée
Nationale], car les intéressés ne comprendraient pas que ce
statut de cohabitant privilégié leur soit reconnu par la
sécurité sociale et pas par l'administration fiscale ,
soit le fait d'avoir vécu, au cours de l'année
considérée,
sous le toit du contribuable et d'avoir des
revenus annuels inférieurs
à un montant
de
référence
égal à celui qui ouvre droit
au
Revenu minimum garanti
(2502 F par mois pour une personne
isolée depuis 1999). Il est apparu nécessaire de compléter
le premier critère dans la mesure où des personnes, effectivement
complètement dépendantes du contribuable, comme certains
chômeurs en fin de droits, peuvent, bien qu'elles soient sans ressources,
continuer à avoir des droits propres en matière de prestations
maladies.
On remarque, en outre, qu'un dispositif de type pacte civil de
solidarité est d'autant moins nécessaire que dans cette logique
de solidarité, les enfants de la personne ainsi rattachée,
donnent droit au quotient familial. Telle est la portée du paragraphe II
du présent amendement.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet
article dans la rédaction qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 2
Déductibilité des pensions versées et des
avantages en nature consentis au collatéraux
Commentaire : Cet article additionnel a pour objet de
permettre aux
contribuables de déduire les sommes versées ou les avantages en
nature consentis à des collatéraux - jusqu'au troisième
degré - à faibles ressources.
Actuellement aucune déduction n'est possible pour les pensions
versées à des collatéraux (frères, soeurs, oncles,
tantes, nièces, neveux).
Seule existe une possibilité pour le contribuable de déduire de
son revenu global les avantages en nature consentis à des personnes
âgées de plus de 75 ans vivant sous son toit, dès lors que
leur revenu imposable n'excède pas le plafond de ressources fixé
pour l'octroi des allocations supplémentaires versées par le
Fonds de solidarité vieillesse et le Fonds spécial
invalidité. Le montant déductible est de 17 840F.
Il est proposé de créer, sur ce même modèle,
à l'article 156 du code des impôts un régime favorable pour
les collatéraux sans ressources, en permettant au contribuable de
déduire une pension alimentaire d'un montant égal à celui
fixé au 196 B - 20 370 F actuellement, 25 000 F si le Sénat suit
sa Commission des Finances - sans conditions d'âge ni de domicile.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE
3
Élévation du montant et
aménagement
du régime de l'abattement accordé pour certaines personnes
rattachées au foyer fiscal : enfants majeurs et personne à
faibles ressources
Commentaire : Cet article additionnel a deux objets :
permettre le rattachement au foyer fiscal des enfants de plus de vingt
ans et de moins de vingt-cinq ans à la recherche d'un emploi ;
relever à 25.000 francs l'abattement pour les personnes
rattachées, prévu en application de l'article 196 B du code
général des impôts, et extension de cet abattement à
tous les enfants rattachés de plus de vingt ans et de moins de 25 ans.
La mesure a pour conséquence d'augmenter l'avantage fiscal consenti
à la personne à faibles ressources, rattachée en
application de l'article 2.
La
substitution à l'imposition commune des " partenaires " d'un
pacte de solidarité d'un système d'abattement devrait
dégager de substantielles économies qu'il est proposé
d'affecter aux besoins des familles.
Votre commission des finances propose deux mesures qui répondent aux
besoins concrets de toutes les familles, quel que soit leur statut, et qui,
parce qu'elles concernent le régime des personnes rattachées au
foyer fiscal instauré à l'article 2 ci-dessus, s'intègrent
parfaitement dans le présent texte:
•
l'inclusion des enfants de plus de vingt ans et de moins de
vingt-cinq ans à la recherche d'un emploi parmi les personnes
rattachables au foyer fiscal
;
•
le relèvement à 25.000 F de l'abattement
dont
bénéficient actuellement les contribuables pour leurs enfants
mariés,
et son extension à tous les jeunes à la charge
de leurs parents ayant de 21 à 24 ans inclus
.
D'une part, dans un contexte marqué par l'importance du chômage
des jeunes, il n'était pas normal de ne pas accepter le rattachement au
foyer fiscal du contribuable des jeunes à la recherche d'un emploi, au
même titre que les enfants étudiants.
Certes, dans le régime actuel,
il est toujours possible de verser une
pension alimentaire à un enfant en difficulté
; mais
outre le fait que cette possibilité aux contours plus mal définis
est source de contestations multiples avec l'administration fiscale, il faut
noter que la possibilité de rattachement permet de
conserver le
bénéfice des demi-parts supplémentaires accordées
aux familles nombreuses
.
D'autre part, il vous est proposé, dans le même esprit,
d'élever l'abattement dont bénéficient actuellement les
seuls enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants en application
de l'article 196 B du code des impôts, ainsi que d'en étendre le
bénéfice à tous les enfants à charge de 21 à
24 ans inclus.
La généralisation de l'abattement à tous les enfants de
plus de 20 ans et de moins de 25 ans qui dépendent de leurs parents,
qu'ils soient ou non mariés
5(
*
)
ou aient ou non eux-mêmes des
enfants, est logique dans le monde actuel où l'esprit
d'indépendance des jeunes n'a d'égal que leur état de
dépendance économique.
La situation justifie que soit séparé,
l'avantage
accordé aux plus de 20 ans
( et moins de 25 ans)
et celui
résultant du quotient familial
. Cette déconnexion s'analyse
comme une sorte de
majoration par âge des effets de l'avantage
fiscal
, suivant un principe analogue à ce qui existe
déjà en matière d'allocation familiale.
Cette mesure doit être replacée dans son contexte. Avant la
dernière loi de finances, l'abattement de l'article 196 B était
de 30.330 F
. Pour les raisons que l'on connaît, le Gouvernement a
dû revenir sur la mise sous conditions de ressources des allocations
familiales. Mais il n'a accepté de rétablir l'universalité
de ces prestations qu'en abaissant, en contrepartie, le plafond de l'avantage
en impôt résultant du quotient familial, désormais
plafonné à 11.000 F.
Corrélativement, il a été décidé de diminuer
le plafond de l'abattement de 30.330 F à 20.370 F, par application d'un
simple règle de trois pour s'assurer que, même au taux marginal
d'imposition de 54 %, le bénéfice de l'abattement ne donne pas,
en définitive, un gain en impôt supérieur à
11.000 F
6(
*
)
Le relèvement à 25 000 F du montant ne doit pas être
interprété comme la volonté de revenir sur une
décision politique d'alourdir la fiscalité des revenus
élevés mais plutôt comme la volonté de
répondre aux besoins des familles.
Il est important de souligner qu'il s'agit là d'une mesure de politique
familiale, qui est susceptible de
profiter à tous les foyers
imposables et pas seulement à ceux touchés par le plafonnement
décidé par la dernière loi de finances, comme permet de le
constater le tableau ci-contre
.
Dans le cas d'un contribuable salarié, ayant 100 000 F de revenu
imposable et près de 139 000 F de revenu brut, un abattement de 25 000 F
procure une diminution d'impôt - par référence, à
ce qu'il paierait avec une seule part - de 3561 F, à comparer au 1370 F
résultant du quotient. On note que les gains engendrés par le
système du quotient, ne deviennent supérieurs à ceux de
l'abattement que pour 300 000 francs de revenu imposable et près de 412
000 F de revenus salariaux bruts. Le rapport s'inverse, logiquement, à
compter de 500 000 F de revenu imposable, du fait du plafonnement de l'avantage
attaché à la demi-part de quotient.
Le gage est simplement formel dans la mesure où ces les mesures sont
pour une large part financées par les économies
dégagées à l'article par la suppression de l'imposition
commune.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.
ARTICLE 3
Abattement spécifique en
faveur
d'une personne désignée par voie de testament
Commentaire
: Au présent article, qui tend
à
instituer en faveur des signataires d'un pacte civil de solidarité un
régime de droits de mutation spécifique comportant un
allégement du barème en matière de mutation et un
abattement élevé, il est proposé de substituer un nouveau
dispositif, prévoyant la possibilité pour une personne de
désigner un légataire - et un seul - pouvant
bénéficier d'un abattement de 250 000 F.
Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée Nationale, cet
article tend à créer un régime particulier de droits de
mutation applicable aux transmissions de patrimoine entre les
" partenaires " liés par un pacte civil de solidarité.
Votre commission des finances a considéré à la suite de
la Commission des Lois, il n'y avait pas lieu de créer un régime
spécifique, et, en particulier, de toucher aux règles actuelles,
lorsqu'il s'agit de mutations entre vifs .
A défaut d'une réforme d'ensemble qui simplifierait les
régimes et allégerait les barèmes, elle a estimé
que ce texte pouvait être l'occasion de
faire
, dans notre
législation successorale,
une place aux affinités choisies
indépendamment des liens du sang ou des alliances.
Il vous est donc proposé, sans toucher au barème, de
créer un abattement particulier dans la limite duquel il sera possible
de faire à une personne de son choix un legs en franchise d'impôt.
Le montant de cet abattement a été fixé à 250.000F.
Il n'est pas cumulable avec d'autres abattements.
Le montant de 250.000 francs a été placé à ce
niveau pour les raisons suivantes :
Il a semblé, d'abord, qu'il était cohérent que le
montant de l'abattement relatif à ce
legs électif
soit,
pour des raisons de principe, inférieur à celui accordé
aux enfants, qui se monte actuellement à 300.000 francs ;
en second lieu, il a paru souhaitable d'en revenir au montant de
250.000 francs qui se trouvait dans le texte de la proposition dans la
mesure où l'on étend sensiblement le nombre de
bénéficiaires. Sans doute cette possibilité de
désignation d'une personne privilégiée va-t-elle pour une
large part concerner les concubins et donc des personnes susceptibles de signer
un pacte de solidarité.
Mais il faut admettre - et c'est d'ailleurs l'objet même de l'amendement
-, que cela permettra aussi de favoriser d'autres personnes, comme les petits
enfants ou les collatéraux, voire des personnes sans lien de
parenté avec le défunt. Aussi, la commission a-t-elle
préféré, pour rester à un niveau de pertes de
recettes proche de celui résultant du texte transmis par
l'Assemblée Nationale, ne prévoir qu'un abattement de 250 000 F.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet
article dans la rédaction qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE
3
Amélioration du régime successoral des
frères et soeurs isolés domiciliés avec le
défunt
Commentaire : Cet article additionnel a pour objet, par
cohérence avec le dispositif libéral adopté à
l'article 3, d'améliorer le régime successoral dont
bénéficient les frères et soeurs isolés,
domiciliés avec le défunt, en portant à 150 000 F
l'abattement dont ils bénéficient, et en assouplissant les
conditions d'octroi de cet abattement qui ne suppose plus qu'une seule
année de cohabitation avant le décès.
Les frères et soeurs bénéficient, en application de
l'article 788 du code des impôts d'un abattement spécial de 100
000 F, dès lors qu'ils sont célibataires veufs divorcés ou
séparés de corps et à la double condition qu'ils soient au
moment de l'ouverture de la succession :
• âgés de plus de cinquante ans ou atteint d'une
infirmité les mettant dans l'impossibilité de subvenir à
leurs besoins ;
• constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq
années précédant le décès.
A partir du moment où l'on crée un régime de faveur pour
une personne sans lien de parenté, il paraissait peu cohérent de
conserver un régime aussi restrictif, alors même que les
débats à l'Assemblée Nationale ont démontré
la nécessité de prendre en compte les solidarités entre
les fratries.
Aussi, vous est-il proposé, par cet article additionnel, de relever
à 150.000 F le montant de l'abattement - qui n'avait pas
été modifié depuis 1984 - et d'assouplir les conditions
d'accès à cet abattement en ne conservant qu'une exigence de
domiciliation commune pendant l'année précédant le
décès.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 4
Assouplissement du régime de la
" tontine "
Commentaire : Cet article additionnel a pour objet
d'aménager le régime des contrats d'acquisition en commun, avec
clause dite de " tontine ", pour rendre possible la transmission de
la résidence principale sans application, à concurrence de
750.000 F, du tarif des droits de mutation à titre gratuit.
L'article 754 A du code général des impôts, qui
régit les contrats d'acquisition en commun - familièrement
qualifiés de " tontine " -, prévoit que les biens
concernés sont, au point de vue fiscal réputés transmis
à titre gratuit et donc soumis, à défaut de liens de
parenté, au tarif le plus élevé - 60% - et à
l'abattement le plus faible - 10 000F -.
Mais le deuxième alinéa de cet article dispose que, lorsque les
immeubles ont une valeur inférieure à 500 000F au moment du
premier décès, et qu'ils sont affectés à
l'habitation principale commune à deux acquéreurs, la part
transmise au survivant est passible, non des droits de mutation à titre
gratuit, mais des seuls droits de vente d'immeubles.
Or le seuil de 500 000 F n'étant plus en rapport avec les
réalités du marché immobilier, notamment en région
parisienne, il a d'abord paru logique d'en relever ce montant, qui n'a pas
été modifié depuis 1980.
Ensuite, considérant que ce système constituait en dépit
de sa rigidité, un bon moyen pour deux personnes vivant sous le
même toit d'assurer leur sécurité immobilière
réciproque, votre commission vous propose, comme la commission des lois
saisie au fond, de transformer ce seuil en franchise, ce qui permettrait de
faire fonctionner ce régime pour des biens d'une valeur
élevée mais simplement dans la limite d'un montant
déterminé. Votre commission a estimé que, compte tenu de
la souplesse ainsi donnée à ce type de contrat, il était
suffisant de porter le niveau au-dessus duquel s'appliquent les droits de
mutations à titre gratuit à 750.000 F.
Aucune indication n'a pu être fournie sur l`importance des
opérations immobilières effectuées dans le cadre de
" tontines ". En dépit du faible nombre de cas, votre
commission a considéré qu'il s'agissait là d'un dispositif
intéressant permettant à des personnes qui cohabitent, d'assurer
leur sécurité réciproque sur le plan immobilier.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4
Suivi de
l'application de la loi
Commentaire : Cet article additionnel a pour objet de
permettre au Parlement d'être informé sur l'application des
dispositions prévues par le présent texte, et, notamment,
d'être éclairé sur le coût et la répartition
par bénéficiaires des avantages fiscaux qu'il procure.
Aussi étonnant que cela puisse paraître, on cherche en vain dans
les débats à l'Assemblée Nationale une estimation
d'origine gouvernementale.
Il n'est pas normal que le Parlement soit amené à
légiférer en matière financière sur fond de
rumeurs. Il a le droit de disposer d'une étude d'impact qui, à
défaut de prévisions précises - on comprend volontiers
que, s'agissant de matières touchant à la vie privée, on
ne puisse avoir de certitudes - doit établir des hypothèses,
envisager des fourchettes de coût.
A défaut d'obtenir
ex ante
un tel chiffrage, il est indispensable
que le Parlement organise son information
ex post
. Telle est la raison
pour laquelle il vous est proposé d'adopter un amendement exigeant du
Gouvernement la fourniture d'un bilan détaillé et exhaustif du
coût des différentes mesures prévues par la présente
proposition de loi.
Il est prévu que ce rapport figure en annexe de la loi de finances.
Compte tenu du temps nécessaire pour que le dispositif se mette en
place, ce rapport n'est exigé qu'à compter de la loi de finances
pour 2002, mais il convenait de prendre date pour que le système de
collecte de renseignements se mette en place dès maintenant.
Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.