Proposition de loi relative au pacte civil de solidarité

III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : PLUS DE LIBERTÉ ET DE SOLIDARITÉS PRIVÉES

Votre commission des finances, partageant l'analyse de la commission des lois saisie au fond, veut montrer que, dans le domaine de la fiscalité qui est le sien, l'essentiel des effets attendus du pacte civil de solidarité, peut être obtenu au moyen de simples aménagements du code général des impôts .

Il n'est nul besoin d'introduire un nouveau statut aux contours et aux effets mal définis - qualifié par certains d'objet juridique non identifié - d'autant plus inutile qu'il ne saurait répondre aux besoins du plus grand nombre des familles.

A. PRÉSERVER UN ESPACE DE LIBERTÉ TESTAMENTAIRE

Sur les quelque 2,4 millions de couples non mariés, beaucoup sont durables et méritent que l'on tienne compte de cette durée pour le calcul des droits de mutation.

En accord avec la commission des Lois, votre commission des finances a considéré que s'il était tout à fait légitime de permettre à quelqu'un de favoriser la personne avec laquelle il vit, il n'y a pas de raisons pour lesquelles ce régime de faveur serait réservé aux personnes ayant contracté un pacte civil de solidarité.

Plus généralement, on ne voit pas pourquoi on ne pourrait pas trouver le moyen pour chacun de manifester une solidarité indépendante des liens du sang et des alliances, et de privilégier une personne librement choisie.

De ce point de vue, il était prudent de limiter ce régime de faveur aux successions et de refuser tout avantage en matière de donation . Le système proposé par l'Assemblée, coûteux pour l'État, reste sans doute encore trop cher pour les intéressés .

En revanche, en matière de succession, il devient cohérent de créer un statut privilégié, en étendant l'abattement élevé, prévu pour les signataires d'un pacte civil de solidarité, à une personne - et une seule - choisie librement par le testateur.

Le montant proposé pour cet abattement a été fixé à 250 000 F. Il a été jugé suffisant, à la fois, pour des raisons de principe, par comparaison avec celui de 300 000 F, dont bénéficient les enfants, et, pour des raisons budgétaires, dans la mesure où il a paru normal que le nombre plus élevé de bénéficiaires soit, en partie au moins compensé par une diminution du montant de l'avantage fiscal proposé par le texte en discussion.

Par ailleurs, pour assurer la cohérence du dispositif, il est proposé, à titre accessoire, d'assouplir le régime fiscal des successions des frères ou soeurs vivant sous le toit du contribuable : le niveau de l'abattement serait relevé de 100.000 à 150.000 F, tandis que la durée de cohabitation préalable serait réduite de 5 à 1 an.

Enfin, le régime de la tontine serait aménagé pour permettre une plus large utilisation de ce mode d'acquisition en commun, qui constitue, pour les personnes vivant ensemble, le moyen d'assurer leur sécurité immobilière réciproque .

A l'heure actuelle, le régime favorable qui permet à deux acquéreurs de laisser la propriété de leur résidence principale commune au dernier survivant sans avoir à payer des droits de mutation à titre gratuit - en fait confiscatoires - , ne vaut que si le bien immobilier est d'une valeur inférieure à 500.000 F.

Or, un tel montant n'est pas adapté à la réalité du marché immobilier. C'est la raison pour laquelle votre commission des Finances envisage de porter ce montant à 750 000 F par la mise à jour du chiffre adopté en 1980, et surtout, d'en faire non pas un seuil absolu mais une franchise, ce qui est de nature à rendre la formule utilisable dans les villes et en particulier à Paris où les prix de l'immobilier sont particulièrement élevés.

B. FAVORISER LA PRISE EN CHARGE DES PROCHES

Plutôt que de conférer aux proches sur des bases juridiquement complexes et bien souvent confuses, le même statut fiscal que les couples mariés, votre commission a, suivant la commission des lois, préféré favoriser, dans une logique d'entraide , la prise en charge d'une personne proche, indépendamment de tout lien familial.

Le système est plus large , puisqu' il couvre tous les couples de fait, alors qu'un bon nombre d'entre eux ne voudront s'embarrasser d'aucune formalité et ne recourront donc pas au pacte civil de solidarité .

Il incite à accueillir tout proche, dès lors qu'il est sans ressources et donc à la charge effective du contribuable, en lui offrant la possibilité, en le rattachant à son foyer fiscal, de bénéficier immédiatement l'abattement de l'article 196 B. Cet abattement est actuellement fixé à 20 370 F, mais votre commission des finances propose de porter à 25 000 F.

Ce proche privilégié, concubin, parent ou autre, ouvre droit à un avantage fiscal égal à celui d'un enfant rattaché - qui, actuellement, doit être marié ou ayant lui-même des enfants à charge.

Bien que cela ne soit pas sans doute nécessaire, il a été décidé, en vue d'afficher clairement le caractère social de l'objectif recherché, de limiter la population considérée aux personnes à faibles ressources, définie par un double critère :

soit le fait d'avoir été, au cours de l'année considérée, l'ayant droit du contribuable pour l'ouverture du droit à prestations en nature de l'assurance maladie, ce qui suppose, dans tous les cas de figure, que la personne se trouve à la " charge effective totale et permanente " du contribuable, selon la formule de l'article L.161-14 du code la sécurité sociale, car les intéressés ne comprendraient pas que ce statut de cohabitant privilégié leur soit reconnu par la sécurité sociale et pas par l'administration fiscale ,

soit le fait d'avoir vécu au cours de l'année considérée sous le toit du contribuable et d'avoir des revenus annuels inférieurs à un montant de référence égal à celui qui ouvre droit au Revenu minimum d'insertion (2502 F par mois pour une personne isolée depuis 1999). Il est apparu nécessaire de compléter le premier critère dans la mesure où des personnes, effectivement complètement dépendantes du contribuable, comme certains chômeurs en fin de droits, peuvent, bien qu'elles soient sans ressources, continuer à avoir des droits propres en matière de prestations d'assurance-maladie.

Le système est plus rigoureux , car le gain en impôt est plafonné , dans le système proposé par la commission des finances à 13 500 F. Ce plafonnement intervient à un niveau de revenu de l'ordre, pour un salarié, de 400 000 F de revenus bruts annuels.

Dans le cas d'un couple sans enfants formé d'un contribuable ayant 300 000 F de revenu imposable et d'une personne sans ressources, le contribuable, qui paye actuellement 100 043 F d'impôt, paierait - après trois ans - 64 127 F avec deux parts, soit un gain de 35 916 F ; dans le système proposé par la commission des finances, il paierait 87 659 F, ce qui laisserait néanmoins un gain de 12 384 F, ce qui est loin d'être négligeable. Il s'agit de cas " limites ", mais dont la survenance est tout à fait probable.

	Situation d'un couple avec un seul revenu sans enfant
Revenu brut fiscal	Revenu net fiscal	Impôts situation actuelle 1 part (A)	Impôts proposition Assemblée Nationale 2 parts (B)	Avantage imposition commune (B-A)	Impôts proposition commission des finances du Sénat 1 part - 25000 F (C)	Avantage abattement 25 000 F (C-A)
125 000	90 000	11 929	3 969	-7 960	5 929	-6 000
138 889	100 000	15 195	5 019	-10 176	8 329	-6 866
208 333	150 000	32 063	16 657	-15 406	23 445	-8 618
277 778	200 000	53 563	30 391	-23 172	42 813	-10 750
416 667	300 000	100 043	64 127	-35 916	87 659	-12 384
555 556	400 000	154 043	107 127	-46 916	140543	-13 500
694 444	500 000	208 043	151 319	-56 724	194 543	-13 500

Le tableau ci-dessus montre que l'avantage proposé dans le système préconisé par votre commission des finances reste, jusqu'à 100 000 F de revenu imposable, inférieur certes, mais du même ordre de grandeur que celui de l'imposition commune ; pour des niveaux de revenus plus élevés, de l'ordre de 150 à 200 000 F de revenu imposable, l'avantage fiscal se situe aux alentours de la moitié de celui apporté par l'imposition commune, tout en restant substantiel : 8 618 F pour 150 000 F de revenu imposable, 10 750 F pour 200 000 F de revenu imposable, soit, en terme de revenus mensuels bruts pour un contribuable salarié, respectivement 17 360 F et 23 150 F.

Ainsi, le rattachement proposé par la commission des finances, ouvert à tous et accessible à tous, sera donc motivé par des considérations de solidarité et n'incitera pas les contribuables les plus aisés à des comportements d'optimisation fiscale.

Enfin, il faut souligner que les enfants de la personne rattachée seraient considérés comme des enfants à charge pour l'application du quotient familial .

C. RENFORCER CORRÉLATIVEMENT L'AIDE AUX FAMILLES

Les aménagements proposés en matière d'impôt sur le revenu devraient dégager de substantielles économies. Il est proposé de les réaffecter aux besoins des familles .

Parmi les multiples mesures qui pourraient être envisagées, votre commission des Finances en propose deux, qui répondent aux besoins concrets de toutes les familles, quel que soit leur statut :

• l'inclusion des enfants de plus de 20 ans et de moins de 25 ans à la recherche d'un emploi parmi les personnes rattachables au foyer fiscal au même titre que les étudiants ;

• le relèvement à 25.000 F de l'abattement dont bénéficient actuellement les contribuables pour leurs enfants mariés, et son extension à tous les jeunes à la charge de leurs parents ayant plus de 20 ans et moins de 25 ans .

Dans un contexte marqué par l'importance du chômage des jeunes , et par la tendance fréquente à reculer le moment de l'entrée dans la vie active , il était paradoxal de n'accepter le rattachement au foyer fiscal du contribuable que des étudiants et non des jeunes à la recherche d'un emploi.

L'abaissement du plafond de l'avantage fiscal lié à la demi-part de quotient familial

Avant la dernière loi de finances, l'abattement de l'article 196 B était de 30.330 F .

Pour les raisons que l'on connaît, le Gouvernement a dû revenir sur la mise sous conditions de ressources des allocations familiales. Mais il n'a accepté de rétablir l'universalité de ces prestations qu'en abaissant, en contrepartie, le plafond de l'avantage en impôt résultant du quotient familial, désormais plafonné à 11.000 F. Il s'agissait de récupérer 3,9 milliards de francs.

Corrélativement, il a été décidé de diminuer le plafond de l'abattement de 30.330 F à 20.370 F, par application d'une simple règle de trois pour s'assurer que même au taux marginal d'imposition de 54 %, le bénéfice de l'abattement ne donne pas en définitive un gain en impôt supérieur à 11.000 F.

On n'a pas suffisamment insisté sur certains effets pervers de ce nouveau plafond, qui, lorsque l'on considère l'abattement, concerne beaucoup plus de familles et pas seulement celles aux revenus élevés. D'abord, Il faut remarquer qu'au niveau de 20.370 F, on est désormais nettement en dessous, avec 1.600 F mensuels, du niveau du RMI mais aussi à peine au-dessus du seuil retenu (17 780 F) pour les frais en nature. Ensuite et surtout, on diminue de façon soudaine, l'aide apportée aux parents souhaitant aider leurs enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants.

RÉGIME FISCAL DES ENFANTS MAJEURS

Les enfants âgés de plus de 18 ans sont, en principe, imposables sous leur propre responsabilité. Toutefois, ils ont la possibilité de demander d'être rattachés au foyer fiscal de leurs parents, lorsqu'ils sont âgés de moins de 21 ans ou de moins de 25 ans s'ils poursuivent leurs études ou effectuent leur service militaire.

A cette possibilité de rattachement au foyer fiscal, s'ajoute le droit de déduire une pension alimentaire.

1. Le rattachement

L'avantage fiscal accordé aux bénéficiaires du rattachement se traduit, pour les enfants célibataires, par l'octroi d'une demi-part du quotient familial ou, pour les enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants à charge, par un abattement sur le revenu imposable. Pour l'imposition des revenus de 1998, le montant de cet abattement est de 20 370 F par personne prise en charge.

Le parent, qui accepte le rattachement, peut considérer l'enfant comme à charge pour l'application du quotient familial. Il doit inclure, dans son revenu imposable, le revenu éventuellement perçu par la personne rattachée.

2. Les pensions alimentaires

Les pensions alimentaires allouées, en espèces ou en nature, en exécution d'une obligation alimentaire résultant des articles 205 à 211 du code civil, sont déductibles du revenu imposable du débiteur, dans la mesure où, conformément à l'article 208 du code civil, le montant de la pension correspond aux besoins de celui qui la perçoit et à la fortune de celui qui la doit. Sur ces bases, les pensions alimentaires versées à un enfant majeur dans le besoin sont déductibles dans la limite de 20 370 F, soit un montant égal à l'abattement mentionné ci-dessus.

Le contribuable doit pouvoir justifier que les versements ont été bien effectués, étant entendu que l'administration admet que, lorsque l'enfant majeur vit sous le toit du contribuable, celui-ci peut déduire sans avoir à fournir aucune justification, des dépenses de nourriture et d'hébergement pour un montant forfaitaire correspondant à l'évaluation des avantages en nature retenue en matière de sécurité sociale soit 17 840 F pour 1998.

En tout état de cause, le contribuable ne peut bénéficier à la fois du rattachement et de la possibilité de déduire une pension alimentaire.

Ainsi, les parents d'enfants majeurs à la recherche d'un emploi peuvent :

- jusqu'à 21 ans, choisir entre le rattachement au foyer fiscal et la déduction de la pension alimentaire dans la limite de 20 370 F ;

- à partir de 21 ans (et que ce soit avant ou après 25 ans) déduire dans la même limite une pension alimentaire.

Certes, dans le régime actuel, il est toujours possible de verser une pension alimentaire à un enfant en difficulté [ cf. l'encadré sur le régime fiscal des enfants majeurs]; mais, outre le fait que cette possibilité aux contours mal définis est source de discussions, voire de contentieux, avec l'administration fiscale , il faut noter que la possibilité de rattachement permet de conserver le bénéfice des demi-parts supplémentaires accordées aux familles nombreuses .

La proposition de votre commission des finances revient à apporter une réponse fondée sur la famille à la question essentielle de l'aide que l'État doit accorder à l'insertion de ce qu'il est convenu d'appeler " les jeunes adultes ".

Au moment où les enfants mettent de plus en plus de temps à prendre leur envol économique en trouvant un " vrai " travail, l'intervention de l'État peut prendre la forme, soit d'une aide directe aux enfants, soit d'une aide accrue aux familles.

Même s'il y a un risque de retard dans la coupure du cordon familial, le choix de votre commission est clair : si l'on ne veut pas substituer à la dépendance des jeunes vis-à-vis de leur famille une dépendance abstraite vis-à-vis de l'État de nature à entretenir et installer, de façon précoce, une mentalité d'assisté, l'aide à la jeunesse doit très largement passer par les familles . Tel est le sens des mesures fiscales simples que votre commission des finances vous propose d'adopter.

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En conclusion , votre commission des finances voudrait souligner que l'on peut, sans a priori idéologique, adapter, avec réalisme, notre fiscalité à la nouvelle donne de la famille .

C'est faire preuve de réalisme, en effet, que de prendre en compte des situations de fait , caractérisées par des cohabitations plus ou moins durables, et la multiplication des familles recomposées.

C'est faire preuve de réalisme, encore, que de chercher à préserver le statut fiscal privilégié du mariage , qui, par la stabilité qu'il apporte, reste le cadre le plus approprié à l'éducation des enfants et à la transmission des valeurs.

C'est faire preuve de réalisme, enfin, que d'offrir aux Français les moyens de manifester - et de concilier - leurs aspirations à plus de liberté et de solidarité privées , pour le plus grand profit de la collectivité.

Les amendements que vous propose votre commission des finances, répondent à ces préoccupations par des mesures simples , fondées sur des principes clairs :

• Respect de la vie privée , d'abord, avec un souci de non ingérence dans les affaires intérieures des ménages, d'une part,

• affirmation du droit des citoyens à disposer , dans le respect du code civil, d'une fraction de leurs biens pour en faire profiter une personne de leur choix , d'autre part.;

• encouragement à toutes les formes de solidarité, ensuite, avec la possibilité de rattachement au foyer fiscal d'une personne sans ressources, indépendamment de tout lien de parenté,

• et une meilleure prise en compte, sur le plan fiscal, de l'aide que les parents apportent aux jeunes générations .

Dès lors que l'on sort du cadre du mariage, il est bien difficile de tracer des frontières dans les différentes formes de communautés de vie. Les débats auxquels ont donné lieu les fratries sont là pour en témoigner. Il est donc artificiel de vouloir séparer le couple des autres types de solidarité et, en tout premier lieu, de la famille.

La société a besoin de solidarité. Mais cette solidarité est l'affaire de tous et pas seulement de l'État . L'intérêt général est d'encourager, en la matière, l'initiative privée. Puissent ces quelques mesures fiscales contribuer à rendre la France plus solidaire.