Proposition de loi relative au pacte civil de solidarité

II. LE PACS : LE COÛT DE LA CONFUSION DES VALEURS

En créant avec le pacte civil de solidarité ce que beaucoup ont qualifié de " mariage bis ", le texte voté par l'Assemblée est-il acceptable ? Le doute n'est pas permis : non seulement cette proposition introduit une grave confusion dans le système de valeurs reconnu par une large majorité de nos concitoyens, mais, en outre, elle conduit à des charges prohibitives pour les finances publiques.

A. DROITS DE MUTATION : UNE COMPLEXITÉ INUTILE

Les mesures adoptées par l'Assemblée Nationale sont volontiers présentées comme des mesures de justice, en ce qu'elles tireraient, pour les concubins, les conséquences de leur vie commune.

Mais, au delà des bonnes intentions qui les animent, les promoteurs de ce nouveau dispositif aboutissent à rendre plus complexe encore la fiscalité des mutations : en surajoutant un régime particulier pour les signataires d'un pacte civil de solidarité, on croit régler un problème, alors que l'on ne fait que rendre le système, plus difficile à gérer et encore moins cohérent.

Plutôt que de retoucher, ponctuellement, les abattements dont bénéficie telle ou telle catégorie de bénéficiaires comme on vient de le faire lors de la dernière loi de finances ou comme nous le propose ici l'Assemblée Nationale, plutôt que de rajouter un barème spécifique, on aurait mieux fait de se poser le problème général de nos droits de mutation, notoirement trop élevés, et perçus, de plus en plus, au delà d'un légitime souci d'égalisation des chances et de justice sociale , comme une entrave à la volonté de disposer librement de ses biens.

En l'occurrence, la proposition tend à créer un régime particulier ouvert aux partenaires liés par un pacte de solidarité depuis au moins deux ans, consistant à prévoir :

•  un taux de 40 % pour les donations inférieures à 100.000 F et de 50 % au delà, à comparer avec les 60 % applicables actuellement aux donations entre concubins au delà de l'abattement général de 10.000 F, alors que par le jeu des abattements, aucun droit n'est perçu à ce niveau lorsqu'il s'agit de transmissions entre époux ou en ligne directe ;

•  un abattement spécifique de 300.000 F pour les droits de succession, porté à 375.000 F à compter de l'an 2000, sensiblement et inférieur à celui applicable depuis la dernière loi de finances entre époux, soit 400.000F et 500.000 F à compter de l'an 2000.

On note le contraste entre la prudence des aménagements prévus en matière de donation - il s'agit d'un geste, manifestement symbolique, sans doute à la fois coûteux pour l'État et frustrant pour les intéressés, compte tenu du caractère encore élevé des taux - et l'audace relative de l'abattement élevé fixé en matière de succession.

Votre commission comprend tout à fait que l'on distingue nettement les mutations entre vifs, des mutations par décès. Mais fallait-il placer le concubin au niveau de l'enfant et même au-dessus à partir de l'an 2000 ? Cela semble, pour le moins, contestable...

Une réflexion générale est indispensable pour assurer la cohérence d'un système que le présent texte tend à rendre encore plus opaque.

B. IMPÔT SUR LE REVENU : UNE INCITATION À L'OPTIMISATION FISCALE ?

L'octroi du bénéfice de l'imposition commune aux couples ayant contracté un pacte civil de solidarité, alimente une " confusion symbolique " et constitue une incitation à l'optimisation fiscale .

Pour un grand nombre de nos concitoyens, le projet est une négation de la famille traditionnelle, puisque le pacte civil de solidarité donne - à l'issue d'un délai de latence, il est vrai - dans le domaine du droit fiscal des avantages équivalents à ceux du mariage ; on se contentera, à tout le moins, d'y voir un coupable mélange des genres.

En premier lieu, - mais cette dérive résulte des contradictions du projet initial - la solidarité floue s'étend désormais aux fratries, puisque des régimes équivalents sont accordés à des couples qui ne prennent pas des engagements de même nature et, en particulier, n'acceptent pas les mêmes contraintes .

En l'occurrence, la liberté a un coût. Les financiers le savent dans un autre domaine. Les couples mariés supportent des obligations réciproques de toutes sortes, qui, notamment, ont pour conséquence de rendre onéreuse la " sortie " du système. On peut, dans cette condition, considérer comme relativement faible, le risque de voir des couples se former pour des raisons fiscales.

En fait, la situation se présente de façon fort différente pour les personnes passant un pacte de solidarité, puisqu'elles pourront sortir sans formalités lourdes et, en principe, sans risque réel de voir mise en jeu leur responsabilité. La répudiation facile étant ainsi admise, on peut craindre, même si l'exigence d'une relation durable préalable atténue le risque ou du moins le diffère, que le pacte civil de solidarité ne permette à certains contribuables d'avoir un comportement d'optimisation fiscale et ne produise un effet d'aubaine pour nombre de contribuables, parmi les plus fortunés.

Le risque est d'autant plus important que le quotient conjugal, que suppose implicitement le quotient familial, profite essentiellement aux couples formés de personnes aux revenus déséquilibrés et élevés, ayant peu ou pas d'enfants . La lecture du rapport de la commission des lois de l'Assemblée Nationale est édifiante. L'économie d'impôt (revenus de 1997, législation de 1998) va de 1 F pour deux revenus imposables de 100.000 F sans aucune charge de famille, à 17.257 F pour deux revenus imposables, d'un montant de 300 000 F et de 45.000 F sans aucune charge de famille, en passant par 9.217 F dans le cas d'une famille avec un seul revenu imposable de 150.000 F et deux enfants à charge.

Certes, ces observations valent tout aussi bien pour les couples mariés, mais, outre le fait que les couples de complaisance ont, pour les raisons susmentionnées, beaucoup de chances d'être plus rares, il faut rappeler que l'octroi du quotient conjugal aux couples mariés se justifie, non seulement par une communauté de vie, mais encore, et surtout, par la perspective d'enfants . Le quotient conjugal anticipe sur le quotient familial en prévoyant une sorte de présomption favorable au couple marié de fonder une famille. Or cette présomption n'existe pas, s'agissant des signataires d'un pacte civil de solidarité, dont on sait qu'il peut recouvrir des liens de toute nature allant du concubinage à la simple cohabitation pour convenances personnelles.

Le résultat est simple. Sachant que le quotient familial n'a que peu d'intérêt pour les couples dont les revenus sont peu élevés et sensiblement égaux, et que de nombreux couples sont biactifs, le système ne va intéresser que les contribuables aux revenus importants, sans comporter d'avantages pour les concubins aux revenus modestes .

Bref, c'est un système qui va surtout profiter aux plus riches sans enfants , c'est à dire, précisément, à ceux qui n'ont pas besoin d'être aidés !

En définitive, le pacte civil de solidarité, loin d'être la mesure de justice présentée par ses promoteurs, risque de n'être que l'occasion d'effets d'aubaine pour quelques personnes avisées, sans apporter de solutions pour de nombreux couples qui, n'acceptant aucun formalisme, resteront en état de concubinage.

C. LE CHIFFRAGE INTROUVABLE

Avant de décider, il conviendrait que la représentation nationale sache combien tout cela va coûter. Aussi étonnant que cela puisse paraître, on cherche en vain dans les débats à l'Assemblée Nationale une estimation d'origine gouvernementale.

Ce flou budgétaire a d'abord deux conséquences. Il laisse se répandre des rumeurs - toutes se fonderaient sur les estimations des services du ministère des finances - qui, selon les voix non autorisées qui les rapportent, estimeraient le coût du Pacs à 4, 6 voire 8 milliards de francs ; il ne facilite pas le débat dans la mesure où il devient impossible de comparer, du point de vue de leurs conséquences pour les finances publiques, des dispositifs alternatifs à ceux proposés par la proposition de loi adoptée par l'Assemblée Nationale.

Peut-on débattre de mesures fiscales dont on n'est pas véritablement capable de mesurer les effets et pour lesquelles il est difficile d'appliquer les règles de recevabilité financière ?

De toute façon, il n'est pas normal que le Parlement soit amené à légiférer en matière financière sur fond de rumeurs . Il a le droit de disposer d'une étude d'impact qui, à défaut de prévisions précises - on comprend volontiers que s'agissant de matières touchant à la vie privée, on ne puisse avoir de certitudes - doit établir des hypothèses, envisager des fourchettes de coût.

C'est à la fois le bon sens et la lettre de l'ordonnance organique ^{2( * )} .

Ce travail de chiffrage est un exercice délicat mais non moins nécessaire ; il ne peut s'improviser. A cet égard, votre rapporteur pour avis voudrait avancer les réflexions suivantes. Bien qu'ils ne soient pas unanimes, les experts démographes consultés et dont les avis figurent en annexe, ont fait savoir que si l'on se fonde sur les expériences étrangères - principalement, Danemark, Suède, Norvège et Pays-Bas - on pouvait s'attendre à ce que le nombre d'union légalisées sous le nouveau statut reste modeste car la plupart des concubins préféreront rester en union libre :

•  le droit de la sécurité sociale reconnaît très largement le concubinage, ce qui laisse à penser que les aménagements proposés n'auront qu'une incidence très modeste sur le nombre de couples qui devraient choisir le nouveau régime ;

•  l'imposition commune est un avantage qui n'intéressera que les couples aisés et aux revenus déséquilibrés : sauf pour les couples ne pouvant jusque là avoir accès au mariage, on se trouvera dans une situation dont le coût risque d'être considérable, sinon globalement du moins par foyer fiscal ;

•  en revanche, on a toutes les raisons de s'attendre à ce que seule la réforme des droits de mutation exerce un véritable effet d'attraction, concentré sur les couples ayant déjà une longue vie commune ; il en résulte le paradoxe suivant : c'est précisément l'aspect - au demeurant peu contestable - le plus facile à mettre en oeuvre sans avoir recours au pacte civil de solidarité qui conduirait un certain nombre des couples à sortir de l'union libre pour conclure un pacte civil de solidarité.

La procédure parlementaire donne le temps au Gouvernement de présenter pour la deuxième lecture à l'Assemblée Nationale et au Sénat, après consultation des experts, sociologues, démographes, statisticiens, des perspectives raisonnables permettant d'apprécier les effets du dispositif et de quantifier la demande potentielle pour le nouveau statut proposé dans le texte de l'Assemblée nationale ^{3( * )} .