COMPTE RENDU DE LA RÉUNION DE L'OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES DU MERCREDI 8 JUILLET 1998
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
L'Office
a procédé, sur le rapport de
M. Jean Cluzel
, à
l'examen de l'étude relative à l'évaluation de
l'efficacité des aides publiques en faveur du cinéma
français.
M. Jean Cluzel
, rapporteur, a rappelé que l'Office, saisi
par le Bureau de l'Assemblée nationale sur l'initiative du groupe
communiste, d'une demande d'étude portant sur la situation du
cinéma français, avait décidé, au cours de sa
réunion du 10 février 1998, d'en confier la
réalisation au cabinet BIPE Conseil. Il a indiqué, qu'en tant que
rapporteur, il avait assuré un suivi des travaux de cet organisme,
ceux-ci étant expressément limités à un diagnostic
et une évaluation de nature à servir de base aux choix politiques
qui seraient exprimés par le Parlement ou le Gouvernement.
Il a précisé que l'étude remise par le BIPE le
12 juin 1998 s'articulait autour de trois parties, la première
contenant la description du dispositif français d'aides publiques au
cinéma, la deuxième examinant l'impact de ces aides et la
troisième analysant les réformes en cours.
Sur le premier volet, il a déclaré que le dispositif d'aides
publiques au cinéma, dont l'objectif consistait à maintenir une
cinématographie nationale et à favoriser une diversité
culturelle, reposait sur des aides à l'ensemble du secteur, qu'il
s'agisse des industries techniques, de la production, de la distribution, de
l'exploitation ou de l'exportation. Il a précisé qu'à
côté du système géré par le Centre national
de la cinématographie (CNC), existaient un système d'obligations
d'investissements dans la production cinématographique, à la
charge des principales chaînes de télévision
françaises, ainsi qu'un dispositif complémentaire dans le cadre
duquel s'inscrivaient, à la fois, un soutien social avec, notamment, le
statut d'intermittents du spectacle et un soutien fiscal avec les SOFICA. Il a
enfin mentionné un dispositif d'aides ayant un cadre européen
ainsi qu'un dispositif d'aides régionales, ajoutant toutefois que
celui-ci restait peu développé.
Abordant ensuite l'impact des aides publiques sur la situation du cinéma
français, le Rapporteur a souligné que l'étude du BIPE
constatait qu'elles avaient permis le maintien de la production d'un nombre
élevé de films d'origine française et d'un nombre
important de premier et de deuxième films mais qu'en revanche la
santé financière des entreprises restait fragile. Il a
insisté sur le fait que le BIPE estimait que, globalement, l'objectif de
maintenir un cinéma français avait été atteint,
mais au prix fort. Il a relevé que l'on était passé d'une
logique d'amortissement à une logique de préfinancement du fait,
en particulier, de l'accroissement du poids des diffuseurs et que le dispositif
de soutien avait, d'une façon générale, contribué
à déconnecter les entreprises des contraintes du marché,
c'est-à-dire des goûts du public. Il a constaté que cette
situation avait entraîné une déresponsabilisation du
secteur dès lors que les producteurs, qui n'apportaient des capitaux
qu'à hauteur d'un quart des devis, limitaient leur prise de risques,
alors même que les budgets des films avaient été
multipliés par trois entre 1980 et 1997, sans que leur potentiel
commercial en fût augmenté.
Le Rapporteur a alors présenté le troisième volet de
l'étude portant sur la réforme des principales aides
gérées par le CNC, qu'il s'agisse de la modification du
régime d'agrément en ce qui concerne l'aide automatique à
la production, ou de l'amélioration de l'avance sur recettes
destinée à en renforcer la sélectivité et à
favoriser les films d'auteurs.
Il a toutefois observé que l'étude du BIPE était critique
sur le régime des SOFICA, qui a coûté 1,15 milliard de
francs de dépenses fiscales entre 1985 et 1996 pour permettre seulement
la production de quatre ou cinq films supplémentaires par an, et sur le
régime des intermittents du spectacle, considéré comme
généreux et détourné de son objectif par les
conditions concrètes d'organisation du travail, en ajoutant qu'il
appelait sans doute les mêmes réformes qu'en son temps le
régime des dockers.
Il a enfin déclaré que l'étude du BIPE relevait le
très faible niveau de pénétration des films
français en Europe et l'efficacité réduite d'Unifrance,
compte tenu de son coût pour le contribuable.
Il a conclu son rapport en indiquant que, pour le BIPE, le dispositif
français d'aides au cinéma se présentait moins comme un
système de subventions directes que comme un mécanisme
d'encadrement, de redistribution et d'obligations d'investissements à la
charge des chaînes de télévision et que l'étude
faisait apparaître un certain niveau de divergences entre la politique
culturelle de soutien à la production et l'équilibre
économique du secteur, ce qui faisait planer un risque de crise
financière à moyen terme. Il a relevé que si ce risque
était, pour l'instant, couvert par l'augmentation des ressources
mobilisées par les chaînes dans le cadre des obligations
réglementaires, cet équilibre pourrait être remis en cause
par une baisse de l'audience à moyen terme, une dégradation du
marché publicitaire, ou l'émergence de nouveaux concurrents.
Le Rapporteur, considérant que l'étude fournissait matière
à réflexion et, éventuellement, à propositions, a
souhaité qu'elle soit transmise au Bureau de l'Assemblée
nationale, assortie d'un avis favorable à sa publication.
Un débat a suivi l'exposé du Rapporteur.
M. Christian Poncelet,
premier vice-président, s'est
interrogé sur le point de savoir comment il était possible
d'assurer le financement de la production de films français, compte tenu
des enjeux culturels, dans un contexte de rigueur budgétaire. Il a
estimé que c'était à la lumière de cette question
qu'il fallait réorienter le dispositif d'aides actuel pour le rendre
plus efficace.
M. Laurent Dominati
, relevant que l'étude du BIPE
considérait que l'objectif de soutien de l'industrie
cinématographique française était atteint, mais au prix
fort, a souhaité avoir des précisions sur le coût qui
pesait sur les deniers publics et sur ce qui était compris dans la
notion d'aides publiques, dans la mesure où celles-ci assuraient les
trois-quarts du budget d'un film, le producteur n'apportant que le quart, et
encore ne s'agissait-il pas là de ses propres deniers, mais de l'argent
collecté auprès des chaînes de télévision.
Il a considéré qu'au nombre des aides publiques, devaient
être prises en compte, outre les subventions directes versées par
le CNC, des aides comme le système des SOFICA ou le régime des
intermittents du spectacle.
S'agissant des aides du CNC financées par une taxe sur les
entrées dans les salles, il s'est demandé si elles devaient
être considérées comme une aide publique ou bien comme une
redistribution payée par les spectateurs.
S'agissant du régime des SOFICA et relevant qu'il avait
coûté, depuis sa création, entre 110 et 120 millions
de francs par an, il a constaté que c'était à la fois
beaucoup, puisque cela représentait 10 % du budget des films
aidés, et peu, puisque cela n'atteignait pas l'investissement annuel
dans la production d'oeuvres cinématographiques d'une chaîne comme
France 2.
Il a ensuite demandé des précisions sur le coût du
régime des intermittents du spectacle et sur le point de savoir s'il
favorisait les lieux de tournage français, tout en critiquant le fait
qu'il semblait être construit de telle sorte qu'il incitait ses
bénéficiaires à limiter leur activité.
Relevant, enfin, qu'il était proposé à l'Office de se
prononcer sur le rapport de M. Jean Cluzel et que celui-ci constituait une
synthèse de l'étude du BIPE qui n'était consultable qu'au
secrétariat de l'Office, il a estimé que le travail du BIPE
constituait un élément essentiel de la réflexion de
l'Office et qu'il devrait être soumis à l'approbation de ses
membres. En définitive, il a demandé si le rapport de l'Office se
limiterait au rapport de M. Jean Cluzel ou comprendrait également
l'étude du BIPE.
M. Christian Poncelet,
premier vice-président, a
répondu que le débat sur ce dernier point avait
déjà eu lieu au cours de la réunion tenue par l'Office le
10 février dernier.
M. Jean Cluzel
, rapporteur, a indiqué qu'il avait
personnellement veillé à ce que le rapport du BIPE se borne
à un audit de la situation du secteur et ne contienne aucune proposition
et que son rôle s'était borné à contrôler
l'exécution du travail et à en rendre compte à l'Office.
Il a ensuite précisé que sur les 2,7 milliards de francs
investis dans la production cinématographique en 1995, les aides
publiques, regroupant à la fois les aides budgétaires et la
redistribution du prélèvement assis sur les ventes de billets,
avaient représenté 392 millions de francs.
Il a insisté sur l'intérêt et la spécificité
d'un dispositif de redistribution qui faisait que les Français allant
voir des films américains participaient au financement du cinéma
français, tout en relevant que la part de marché des films
français en salle était passée de 50 % en 1981
à 35 % en 1997.
Il a expliqué que si l'étude du BIPE estimait que l'objectif
assigné au dispositif d'aide publique avait été atteint,
dans la mesure où le cinéma français continuait à
exister, cette satisfaction avait été payée au prix fort,
que ce soit en termes d'argent public ou d'obligations mises à la charge
des chaînes de télévision, dont il était douteux
qu'elles puissent continuer longtemps à assumer une charge d'un tel
niveau dans un contexte de concurrence croissante et de stagnation des
ressources publicitaires.
Il a regretté que le système français soit
complètement déconnecté des goûts du public, en
raison de l'influence du corporatisme des instances de décision
octroyant les aides, ce qui dispensait les producteurs français de toute
obligation de rentabilisation du film sur le marché, contrairement
à ce qui se passait aux États-Unis, où seul le
succès public permettait aux producteurs de recevoir un retour sur
investissement et donc, de réinvestir ultérieurement et ainsi, de
poursuivre leur activité.
Aussi, tout en réaffirmant sa ferme conviction de la
nécessité de soutenir la création française, il a
estimé indispensable de veiller à ce que l'argent public soit
bien utilisé.
A cet égard, il a déclaré que le régime des
intermittents du spectacle, qui bénéficiait à
100.000 personnes travaillant en moyenne 65 jours par an, devrait
faire l'objet d'une remise en ordre, dans la mesure où il coûtait
2,8 milliards de francs par an à la collectivité, pour
619 millions de francs de cotisations apportées par les
affiliés.
M. Patrick Delnatte
a demandé si la concentration des
réseaux de distribution avait joué un rôle sur la
production cinématographique française.
M. Jean Cluzel,
rapporteur, a répondu que la diminution du
nombre des salles indépendantes était en effet
préoccupante et que les deux grands groupes d'exploitants opérant
en France avaient enrayé la dégradation du score des films
français, grâce aux multiplexes, sans pour autant remédier
à la crise des salles indépendantes. Il a ajouté que les
Américains, qui avaient parfaitement compris que la production et la
distribution étaient liées, avaient pris pied en Europe, de
manière à peser sur les distributeurs français.
Il a insisté sur le fait que, face au rêve américain qui
s'imposait peu à peu au monde entier, la France se trouvait depuis
plusieurs années dans une situation défensive et il a
regretté la déconnexion entre la production et les goûts du
public qu'avait favorisée le mécanisme de l'avance sur recettes,
en plaidant pour une augmentation de la part du financement privé pour
sauver le cinéma français.
M. Arthur Paecht
a demandé des précisions sur les
dispositifs d'aides régionales.
M. Jean Cluzel,
rapporteur, a indiqué que cette aide qui,
à sa connaissance, était pratiquée, notamment, par la
région Rhône-Alpes, constituait une aide directe, versée
aux producteurs de films, tout en soulignant qu'elle n'avait pas
été reconduite cette année dans cette région, en
raison de la modification de la composition du Conseil régional.
M. Laurent Dominati
a précisé que l'attribution de
cette aide, versée pour les tournages effectués dans la
région, entrait dans les compétences de celle-ci, au titre de
l'aide économique. Il a ensuite demandé s'il ne convenait pas de
rajouter aux 392 millions de francs d'aides publiques, la dépense
fiscale liée aux SOFICA et le coût du régime des
intermittents du spectacle. Évoquant par ailleurs les charges et
ressources du compte de soutien à l'industrie cinématographique,
il a relevé le montant élevé (200 millions de francs)
du budget de fonctionnement du CNC.
M. Christian Poncelet,
premier vice-président, a
rappelé que des initiatives avaient été prises
antérieurement pour réduire certaines contributions publiques,
comme, par exemple, les SOFICA, mais que la majorité du Parlement s'y
était alors opposée. Il s'est interrogé dans ces
conditions sur l'accueil qui serait susceptible d'être fait par le
Parlement à une proposition de réduction des crédits de
fonctionnement du CNC. Insistant sur le fait que le dispositif des SOFICA avait
coûté 1,15 milliard de francs et n'avait permis de produire
que quatre à cinq films supplémentaires par an, il a
estimé que l'analyse faite par le rapport justifiait une remise en cause
de cet avantage et qu'il convenait de savoir s'il existait une majorité
politique pour en tirer les conséquences.
M. Jean Cluzel
, rapporteur, a reconnu que cette question
était au coeur du sujet sur lequel il a relevé l'absence de
clivage politique. Il a constaté qu'il existait un consensus pour
défendre la pérennité d'un cinéma français
et sur l'impossibilité de pratiquer, en France, le système de
financement appliqué aux États-Unis, en raison de l'insuffisance
de nos débouchés internationaux, ce qui justifiait la mise en
place d'un dispositif d'aide publique.
Il a, par ailleurs, insisté sur les dangers d'uniformisation culturelle
qui résulteraient de l'hégémonie américaine qui se
dessinait dans le secteur des technologies numériques.
M. Laurent Dominati
a convenu de l'importance du soutien au
cinéma français pour assurer le maintien d'une pluralité
culturelle et a estimé qu'il était justifié de l'aider
dans la mesure où nous disposions d'un marché plus étroit
que le marché américain. Il a cependant relevé qu'alors
que les Américains consacraient 30 % du budget d'un film aux
dépenses de promotion, ce taux était limité à
10 % en France, en ajoutant, qu'en outre, les Américains avaient
passé des accords avec les deux plus grands réseaux de
distribution français, ce qui favorisait la diffusion de leur production.
Relevant en outre que toutes les salles d'art et d'essai parisiennes avaient
bénéficié d'aides publiques à la rénovation,
il a estimé que l'on était loin de disposer d'une photographie
nette de l'ensemble des financements publics en faveur du cinéma,
au-delà du dispositif de soutien géré par le CNC.
Il a déclaré que le dispositif des SOFICA qui, pour un coût
de 110 millions de francs par an, avait permis d'aider quatre à
cinq films supplémentaires par an grâce à un système
d'investissements privés qui n'avait qu'un défaut, l'absence de
risques pour l'investisseur, n'était pas cher, comparé aux
200 millions de francs par an de budget de fonctionnement du CNC ou au
coût du régime des intermittents du spectacle, soit
2 milliards de francs par an. Il a en conséquence plaidé
pour, qu'à défaut de trouver un meilleur système, celui-ci
soit maintenu.
M. Christian Poncelet,
premier vice-président, a
estimé que 110 millions de francs par an n'était pas une
dépense négligeable lorsqu'il s'agissait de l'argent du
contribuable. D'une manière plus large, il a constaté que les
critiques du BIPE portaient sur le fait que le dispositif d'aide publique avait
contribué à déconnecter les entreprises des contraintes du
marché, à entraîner une déresponsabilisation par la
limitation de prise de risques par les producteurs et à alimenter une
augmentation du budget des films.
M. Jean Cluzel
, rapporteur, a relevé que, dans le budget
d'un film, la part de financement apportée par le producteur
était passée de 42 % en 1990 à 34 % en 1997,
alors que celle des chaînes de télévision avait
été portée respectivement de 16 % à 29 %.
Constatant par ailleurs que les producteurs américains, face à un
marché national saturé par la multiplication de l'offre et compte
tenu de l'augmentation des budgets des films, se voyaient contraints de
rechercher des débouchés internationaux et que l'Europe
constituait dès lors pour eux un marché important, il a
estimé que si la France restait dans un système marqué par
un corporatisme excessif, son cinéma serait en danger.
M. Arthur Paecht
a observé que le rapport fait par
M. Jean Cluzel ne contenait pas de propositions et, estimant que la simple
publication d'un constat était peut-être insuffisante, il s'est
interrogé sur le point de savoir si le Rapporteur ne devrait pas,
à la lumière des débats de l'Office, intégrer des
propositions. Faisant ensuite un parallèle avec les restructurations de
l'industrie militaire, il s'est demandé si le salut du cinéma
français ne résidait pas dans une approche européenne.
M. Jean Cluzel
, rapporteur, a répondu qu'en ce qui
concernait l'approche européenne, la plus grande cacophonie
régnait, dans la mesure où le dénominateur commun
demeurait les États-Unis et où même en l'absence de
barrières culturelles, il existait une barrière de langue
difficile à surmonter.
Sur le premier point de la question de M. Arthur Paecht, il a
indiqué qu'il avait personnellement veillé à ce que le
rapport ne contînt aucune proposition, puisque la discussion qui avait eu
lieu au cours de la réunion de l'Office du 10 février
dernier avait conclu sur le fait qu'il appartenait aux assemblées et, en
particulier, à leurs commissions permanentes de présenter des
propositions sur la base des travaux de l'Office.
M. Christian Poncelet,
premier vice-président, a
abondé en ce sens en ajoutant que l'Office se bornait à dresser
un diagnostic.
Le Président Augustin Bonrepaux
s'est interrogé sur la
prise en charge de la différence entre les 692 millions de francs
de cotisations payés par les intermittents du spectacle et les
2,8 milliards de francs de dépenses de leur régime. Il a
également souhaité savoir pour quelles raisons ils pouvaient
être incités à plafonner leur nombre de jours
d'activité annuelle, en s'étonnant qu'ils ne travaillent en
moyenne que 65 jours par an, et a rappelé qu'ils
bénéficiaient, par ailleurs, d'une déduction forfaitaire
supplémentaire sur l'impôt sur le revenu.
M. Jean Cluzel
, rapporteur, a répondu que le statut des
intermittents du spectacle, qui profitait, en 1992, à
100.000 personnes, exigeait, pour l'ouverture du droit à
l'allocation dégressive, un plancher de 507 heures de travail au
cours des douze derniers mois et que ladite allocation était
calculée sur la base du salaire réel, dans la limite toutefois
élevée d'un plafond de 1.780 francs par jour. Il a
précisé que la différence entre les cotisations et les
prestations était prise en charge par le régime
général et que si, à la suite du conflit intervenu
l'année dernière, le
statu quo
avait été
prolongé jusqu'à la fin de l'année 1998, cette question
reviendrait au coeur des débats, lors de l'examen du projet de loi de
finances pour 1999.
M. Laurent Dominati
a ajouté que le statut des intermittents
revenait à subventionner non seulement les artistes mais
également les producteurs qui en intégraient les effets dans le
budget de leurs films.
S'il a estimé qu'il était normal que le rapporteur ne fasse pas
de propositions, il a considéré que l'interprétation du
règlement intérieur de l'Office qui consistait à
distinguer entre le rapport de M. Jean Cluzel, qu'il était
proposé d'adopter, et l'étude du BIPE, qui n'était pas
soumise à l'appréciation de l'Office, n'allait pas de soi.
Le Président Augustin Bonrepaux
a répondu que
l'article 15 du règlement intérieur de l'Office
répondait à la question et que le rapport soumis à
l'approbation de l'Office était celui de M. Jean Cluzel, qui avait
été adressé à chacun des membres dans les
délais requis. Il a ajouté que les membres de l'Office avaient,
en outre, eu accès aux travaux de l'organisme d'études, au
secrétariat de l'Office, dans les conditions prévues par ledit
article, et qu'il était clair que l'étude du BIPE ne constituait
pas le rapport.
M. Christian Poncelet,
premier vice-président, a
rappelé à nouveau que cette question avait l'objet d'un
débat et qu'elle avait été précédemment
tranchée.
M. Arthur Paecht
a demandé à qui appartenait le
rapport et si les débats de l'Office lui seraient annexés.
Le Président Augustin Bonrepaux
a répondu que le rapport
de M. Jean Cluzel serait transmis au Bureau de l'Assemblée
nationale, auteur de la saisine, qui déciderait de sa publication et
qu'il contiendrait, en annexe, l'étude du BIPE et le compte rendu des
débats de l'Office.
L'Office a alors décidé de transmettre le rapport de M. Jean
Cluzel sur la saisine relative à l'efficacité des aides publiques
en faveur du cinéma français au Bureau de l'Assemblée
nationale en recommandant sa publication.
*
* *
M. Christian Poncelet, premier vice-président, a alors rendu hommage à M. Jean Cluzel en estimant que sa décision de ne pas se représenter aux élections sénatoriales de septembre prochain ferait perdre au Parlement français un homme qui lui avait fait honneur.
Evaluation de l'efficacité des aides publiques
au cinéma français
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Rapport de
BIPE & STRATORG INTERNATIONAL
Juin 1998