B. L'INCENDIE DE L'USINE LUBRIZOL, NOUVEAU RÉVÉLATEUR D'UN MANQUE DE CULTURE DU RISQUE ET D'UNE DEMANDE D'INFORMATION NON SATISFAITE DE LA POPULATION
1. Répondre à l'inquiétude des citoyens face aux risques industriels
La France s'est dotée d'une gamme complète d'outils garantissant l'information et la participation du public soumis à des risques majeurs sur son lieu de travail et sur son lieu de résidence.
Pourtant, très peu de citoyens sont sensibilisés à ces enjeux .
La distance, voire l'absence de toute relation ou échange, entre la population et les industries, crée également un terreau favorable à l'incompréhension et à la défiance. De même, la composition et le fonctionnement des instances de démocratie environnementale (CSS, Coderst, S3PI) font l'objet de critiques régulières de la part des associations de protection de l'environnement.
En cas d'accident, l'existence même des risques se rappelle à la population , qui, faute d'en connaître les circonstances, le contexte, l'origine, réagit d'autant plus vivement.
Ainsi, la connaissance par le public des risques industriels ne répond toujours pas aux attentes qui ont inspiré les grandes évolutions de notre droit en matière d'information et de participation des citoyens.
a) Un droit à l'information en matière de risques industriels, priorité affichée du droit européen et national
Le renforcement de l'information du public était l'un des principaux objectifs de la directive Seveso III du 4 juillet 2012, notamment ses articles 14 et 15 ainsi que l'annexe V.
Dans l'esprit de la Convention d'Aarhus de 1998 217 ( * ) , elle rappelle que les principales informations en matière de risques industriels et technologiques doivent être disponibles , fournies de « manière spontanée » et régulière . Une participation « effective » du public est nécessaire et celui-ci doit disposer d'un temps suffisant pour formuler ses commentaires.
En France, l'article L. 125-2 du code de l'environnement garantit un droit des citoyens à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont exposés et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Les risques technologiques majeurs figurent également parmi les éléments portés à la connaissance des acheteurs ou des locataires lors d'une opération immobilière, dans le cadre du dispositif d'information acquéreur-locataire (IAL) , depuis la loi dite Bachelot de 2003 218 ( * ) .
La loi du 16 avril 2013 a par ailleurs introduit un droit d'alerte en matière de santé publique et d'environnement 219 ( * ) . En cas de divergence entre l'employeur et le travailleur, ce dernier ou le représentant du personnel au comité social et économique peut saisir le préfet.
En complément des procédures d'information et de participation mises en oeuvre lors de la création des établissements Seveso (concertation préalable, enquête publique), l'information régulière du public s'appuie sur :
- les commissions de suivi de site (CSS) 220 ( * ) - appelées comités locaux d'information et de concertation (CLIC) avant 2012. Elles associent des représentants de l'administration, des collectivités territoriales, des riverains, de l'exploitant et de ses salariés ;
Les CSS sont obligatoirement créées par les préfets pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs installations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État 221 ( * ) au regard des risques qu'elles occasionnent pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement. Outre ces cas où la création d'une CSS est obligatoire, le préfet peut en créer une autour d' une ou plusieurs ICPE soumises à autorisation . Il existe actuellement 1 555 CSS , dont un quart relève de l'article L. 125-2 du code de l'environnement.
- les conseils départementaux de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) , mis en place en 2006 222 ( * ) en remplacement du conseil départemental d'hygiène (CDH). Ils regroupent des représentants de l'État, de l'agence régionale de santé, des collectivités territoriales, des usagers et des personnalités compétentes ;
Un Coderst est obligatoirement constitué dans chaque département.
- les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions et des risques industriels (SPPPI ou S3PI) , structures souples de « réflexion et d'études » créées en 2008 223 ( * ) et dont le périmètre géographique de compétence est précisé par le préfet 224 ( * ) . Ils rassemblent des représentants des services de l'État, des collectivités territoriales, d'entreprises ou organismes à caractère industriel ou d'associations de protection de l'environnement et de personnalités qualifiées. Il existe actuellement 14 S3PI , répartis dans 9 régions (voir tableau en annexe n° 6).
La création de ces structures relève de la seule initiative du préfet.
Les limitations que connaît le droit à l'information du public en matière de risques technologiques concernent des éléments sensibles , pouvant faciliter la commission d'actes de malveillance : certaines informations sont ainsi non communicables au public mais consultables selon des modalités adaptées et contrôlées (plans du site, nature, quantité et description précises des substances dangereuses, description précise des scénarios d'accidents), d'autres sont non communicables et non consultables (description des dispositifs de surveillance du site, informations portant atteinte au secret industriel).
Une instruction du Gouvernement du 6 novembre 2017 225 ( * ) a contribué à restreindre la diffusion au public d'informations pouvant faciliter la commission d'actes de malveillance sur les sites Seveso, dans un contexte sécuritaire renforcé.
Cette évolution est c ritiquée par les associations de protection de l'environnement , qui considèrent qu'elle sert de prétexte à la réduction de l'information du public.
Dans les faits, il semble difficile de parvenir à une conciliation équilibrée entre la garantie de la sûreté des sites et la nécessaire information des citoyens. La commission d'enquête souhaite une application stricte des règles restreignant la communication d'informations pour des motifs de sécurité nationale et de prévention des actes malveillants.
b) Les principales instances de concertation du public critiquées dans leur gouvernance et leur fonctionnement
Le fonctionnement des différentes instances de concertation en matière de prévention des risques industriels et technologiques est très variable sur le territoire : ce constat est partagé par les services de l'État, les élus et la société civile.
La concertation réunit des acteurs engagés et impliqués, la plupart du temps, mais qui peinent à accorder leur position et à trouver des compromis . La composition de ces instances est précisée dans l'encadré ci-dessous.
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Composition des instances de concertation du public Coderst - article R. 1416-2 du code de la santé publique Le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques est présidé par le préfet et, à Paris, par le préfet de police pour les affaires relevant de ses attributions 226 ( * ) . Il comprend : 1° Six représentants des services de l'État ; 1 ° bis Le directeur général de l'agence régionale de santé ou son représentant ; 2° Cinq représentants des collectivités territoriales ; 3° Neuf personnes réparties à parts égales entre des représentants d'associations agréées de consommateurs, de pêche et de protection de l'environnement, des membres de professions ayant leur activité dans les domaines de compétence du conseil et des experts dans ces mêmes domaines ; 4° Quatre personnalités qualifiées, dont au moins un médecin. CSS - article R. 125-8-2 du code de l'environnement La commission est composée d'un membre au moins choisi dans chacun des cinq collèges suivants : - administrations de l'État 227 ( * ) ; - élus des collectivités territoriales ou d'établissements publics de coopération intercommunale concernés ; - riverains d'installations classées pour laquelle la commission a été créée ou associations de protection de l'environnement dont l'objet couvre tout ou partie de la zone géographique pour laquelle la commission a été créée ; - exploitants d'installations classées pour laquelle la commission a été créée ou organismes professionnels les représentant ; - salariés des installations classées pour laquelle la commission a été créée 228 ( * ) . Les membres sont nommés par le préfet pour une durée de cinq ans. La commission peut comprendre des personnalités qualifiées. S3PI - article D. 125-35 du code de l'environnement Les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions et des risques industriels peuvent être composés notamment de représentants des services de l'État, des collectivités territoriales, d'entreprises ou organismes à caractère industriel ou d'associations de protection de l'environnement et de personnalités qualifiées. Peuvent également en faire partie des personnes physiques travaillant ou résidant dans la zone. Les préfets fixent les modalités selon lesquelles les travaux des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions et des risques industriels leur sont présentés. |
L'association France Nature Environnement (FNE) pointait, dans un rapport de 2017 229 ( * ) , la « composition déséquilibrée » des CSS et des Coderst avec une surreprésentation des services de l'État et un mode de fonctionnement pâtissant d'un manque d'animation locale et nationale . Les CSS seraient en effet peu réunies et la qualité et l'exhaustivité de l'information transmise demeureraient insuffisantes. L'association constate également que les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles ont vu leur fonctionnement se dégrader au cours des dernières années.
FNE proposait dès lors de rééquilibrer la gouvernance de ces instances, d'améliorer leur fonctionnement en garantissant les moyens nécessaires à l'exercice, par la société civile, de ses missions d'évaluation, et de leur donner un pouvoir de codécision.
Si une « majorité de personnes - 61,7 % - se déclare assez satisfaite de la concertation dans le CODERST » et que l'envoi des documents est réalisé à temps pour 76 % des répondants à l'enquête FNE, cet apparent respect du formalisme prévu par les textes réglementaires régissant ces instances n'épuise pas la question de leur bon fonctionnement effectif. En l'espèce, le contenu des documents communiqués par les services de l'État et la capacité de la société civile à porter des sujets spécifiques au coeur des débats qui apparaissent faibles.
Dans ses réponses au questionnaire de la commission d'enquête, l'Institut des risques majeurs (IRMa) indique que l'information du public sur le terrain n'est guère efficace : « son contenu est souvent standardisé et peu adapté au contexte local. Une fois dispensée, cette information est supposée permettre la détermination et l'organisation des comportements individuels. De nombreuses enquêtes d'opinion réalisées ces dernières années montrent le peu d'efficacité des actions d'information préventive quand elles sont mises en oeuvre sans concertation locale ». Les réunions publiques auraient des difficultés à mobiliser le public.
Cette organisation et son fonctionnement contrastent avec celle en vigueur pour la prévention des incidents nucléaires.
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Le droit d'accès à l'information en matière d'activité nucléaire, un exemple à suivre ? Le législateur a spécifié un droit d'accès à une information complète et transparente pour le grand public en ce qui concerne les activités nucléaires civiles françaises. Ce droit d'information de la population concerne, à la fois la sécurité nucléaire (L. 123-12 du Code de l'environnement), mais aussi les risques liés aux activités nucléaires et à leur impact sur la santé, la sécurité des personnes et sur l'environnement (L. 123-13). En particulier, selon l'article L. 125-16-1, « les personnes domiciliées ou établies dans le périmètre d'un plan particulier d'intervention [...] défini pour une installation nucléaire de base reçoivent régulièrement, sans qu'elles aient à le demander, des informations sur la nature des risques d'accident et sur les conséquences envisagées ». Auprès de toute installation nucléaire civile, il est institué une commission locale d'information chargée « d'une mission générale de suivi, d'information et de concertation en matière de sûreté nucléaire, de radioprotection et d'impact des activités nucléaires sur les personnes et sur l'environnement » (L. 125-17). De surcroît, cette commission doit s'assurer d'une large diffusion de ses travaux et doit organiser, au moins une fois par an, une réunion publique ouverte à tous. Ce comité est composé d'élus locaux, de membres du Parlement élus dans le département, de représentants d'associations de protection de l'environnement, des intérêts économiques, des professions médicales et des organisations syndicales de salariés de l'installation étudiée, ainsi que de personnalités qualifiées. Les services de l'État (comme l'ASN ou l'ARS) et l'exploitant peuvent assister à cette réunion, mais ils n'ont qu'une voix consultative. L'ensemble des commissions locales d'information sont regroupées en une fédération nationale : l'association nationale des comités et commissions locales d'information (ANCCLI - L. 125-32). Les commissions locales d'information peuvent demander une communication de toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de leurs missions auprès de l'exploitant, de l'ASN et de tous les autres services de l'État (L. 125-24) et commander des études complémentaires. Ces études peuvent être demandées à l'IRSN, dont une de ces missions est de contribuer « à la transparence et à l'information du public en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, notamment en élaborant et en rendant public un rapport annuel d'activité ». En outre, l'IRSN et l'ANCCLI ont conclu un accord de coopération depuis 2003 pour accompagner les commissions locales dans leurs missions. Par ailleurs, l'IRSN doit également rendre publics tous ses avis rendus sur saisine d'une autorité, lorsque ceux-ci ne relèvent pas de la défense nationale. Cependant, malgré l'évolution positive de mise à disposition d'informations provenant des exploitants d'installations nucléaires, des autorités, des commissions locales, des experts etc., le grand public ne s'intéresse pas amplement à ces sujets. En effet, on peut constater que les documents d'informations et les réunions publiques n'attirent qu'un public déjà averti (membres d'associations, experts non institutionnels...), alors qu'une très large majorité de Français a de fortes attentes en matière d'information et de transparence. Cette particularité se retrouve dans l'enquête d'opinion commandée en 2019 par l'IRSN : 89 % des Français jugent importante la consultation libre de rapports d'expertises, mais seulement 39 % sont prêts à s'investir personnellement dans des réunions d'information. |
La consultation des élus locaux mis en place par la commission d'enquête sur la plateforme dédiée du Sénat atteste également du manque de dynamisme et d'animation de ces instances .
Elle révèle également l'importance du canal de transmission que constitue le bouche à oreille (26 %) qui peut véhiculer de fausses informations, notamment lors des épisodes de gestion opérationnelle de crise, comme l'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen l'a démontré (voir le graphique ci-dessous).
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
Toutefois, les élus locaux n'ont pas d'avis tranché sur la commission de suivi du site : 41 % d'entre eux la perçoivent comme peu, voire pas utile ; alors que 34 % la considèrent comme un outil utile, voire très utile.
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
Pour la commission d'enquête le public apparaît donc comme le grand absent des politiques de prévention des risques , situation qui n'est évidemment pas satisfaisante au regard des principes fixés dans notre Constitution et à l'échelle européenne.
c) Une participation du public menacée
Pour les ICPE soumises au régime d'autorisation, la consultation du Coderst était obligatoire 230 ( * ) jusqu'à la création de la procédure d'autorisation environnementale par l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale 231 ( * ) .
Pour rappel, le Sénat s'était opposée à la ratification de cette ordonnance « à la va-vite » dans le cadre de la première lecture du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance 232 ( * ) .
La consultation désormais facultative du Coderst pour les ICPE soumises à autorisation , dans le cadre de l'autorisation environnementale, est prévue au niveau réglementaire (art. R. 181-39). L'information du Coderst par le préfet reste cependant obligatoire.
Dans le cadre de l' article 24 du projet de loi « ASAP » 233 ( * ) , le Gouvernement entend modifier les règles de consultation du Coderst en la rendant facultative :
- pour les ICPE soumises à enregistrement , d'une part au stade de l'autorisation initiale, lorsque le préfet définit des prescriptions complétant ou renforçant les prescriptions génériques, d'autre part après la mise en service, lorsque le préfet définit des prescriptions complémentaires 234 ( * ) ;
- pour les ICPE soumises à déclaration , lorsque le préfet impose des prescriptions complémentaires ;
Le Gouvernement estime que l'absence de saisine systématique dans les dossiers d'enregistrement devrait permettre de réduire de plusieurs semaines la durée de la procédure lorsque le préfet fera le choix de ne pas consulter le Coderst.
Pour la commission d'enquête, cette mesure envoie un signal très négatif qui contraste avec une volonté affichée de renforcer la culture du risque et l'information des parties prenantes , qui constitue l'un des principaux retours d'expérience de l'accident de l'usine Lubrizol à Rouen du 26 septembre 2019.
Elle considère que ces évolutions, passées ou à venir, conduisent à vider de leur substance les principes affirmées par le droit de l'Union et le droit constitutionnel national. Elle s'inquiète en particulier d'une sous-transposition de la directive Seveso qui exposerait, à terme, la France à un risque de contentieux.
2. S'appuyer sur les élus locaux pour faire émerger une véritable culture du risque dans les territoires
En contact quotidien avec les habitants et en première ligne en cas d'accident pour répondre à leurs inquiétudes, les élus locaux sont un maillon essentiel pour recréer de la confiance dans la gestion des risques industriels . Le droit européen identifie également les collectivités territoriales comme des acteurs importants de l'information préventive et de la gestion de crise 235 ( * ) .
La consultation en ligne organisée du 4 décembre 2019 au 31 janvier 2020 par la commission d'enquête révèle un besoin d'information et d'association des élus locaux à la politique de prévention des risques industriels, largement insatisfait par les pratiques actuelles des services de l'État. La majorité des élus locaux (62 %) ayant participé à la consultation déplorent ainsi un manque d'information sur les risques associés à l'exploitation des établissements Seveso .
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
De nombreux représentants de collectivités territoriales déclarent en outre manquer de moyens pour remplir leurs missions , en particulier dans les territoires peu denses. Il est toutefois notable qu'aucun représentant de collectivité n'ait appelé de ses voeux une révision de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales en matière de risques industriels.
En outre, les élus consultés se montrent très soucieux de concilier les enjeux environnementaux, sanitaires, économiques et sociaux sur leur territoire. L'immense majorité considère ainsi que les politiques de prévention doivent contribuer à garantir la coexistence des industries avec les autres activités et lieux de vie, sans souhaiter voir disparaître les établissements Seveso de leurs territoires 236 ( * ) .
Il est donc indispensable de mieux associer les représentants des collectivités territoriales à la conduite de la politique de prévention et de renforcer l'appui qui leur est apporté par les services de l'État , pour leur permettre de jouer pleinement leur rôle d'acteur local en matière de sécurité civile et d'information des citoyens.
a) Mieux associer les élus locaux à la mise en oeuvre de la politique de prévention par les services de l'État
La consultation en ligne et les nombreux témoignages dont la commission a été destinataire témoigne d' un manque d'association des élus voire d'un sentiment de relégation par rapport à la mise en oeuvre de la politique de prévention par les services de l'État. En outre, il ressort des témoignages plus positifs que l'information reste le plus souvent descendante et ne permet pas toujours aux élus de se saisir activement de ces enjeux , condition pourtant indispensable à l'émergence au niveau local d'une véritable culture du risque.
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
La majorité des élus locaux (64 %) ne se sentent pas ou peu associés à l'élaboration des PPRT et PPI élaborés par les services de l'État , qui constituent pourtant deux documents structurant, pour la prévention des risques d'une part, et la planification de la gestion de crise d'autre part. Deux sujets sur lesquels les communes ou les intercommunalités ont pourtant des compétences à mettre en oeuvre, pour le secours à la population et pour la gestion des autorisations d'urbanisme.
Ce point de vue est partagé par l'association de collectivités AMARIS, qui indique dans sa contribution écrite : « Concernant la gestion de crise, plus qu'une évolution de la répartition des rôles, il est surtout nécessaire de mieux associer les communes et intercommunalités à l'élaboration des PPI pour initier des dynamiques locales ». Le manque d'interaction et de dialogue avec l'État place ainsi un certain nombre de maires dans une situation passive, en les privant des éléments nécessaires à une contribution plus active 237 ( * ) .
Ainsi, lors du déplacement de la commission dans le Rhône, après avoir noté que les populations ne sont plus du tout réceptives aux sirènes et que sa commune a mis en place une application citoyenne sur la base du volontariat, M. Jérôme Moroge, maire de Pierre-Bénite, a souligné combien les élus sont démunis en matière de communication. Dès lors, l'accès à la main courante de la gestion de crise leur permet de « ne pas prendre de décisions un bandeau sur les yeux ».
Il en va de même pour l'organisation des exercices de cris e, puisqu'une très large majorité des élus locaux (78 %) déclarent y être peu ou pas associés. Or, pour être opérationnelle, la gestion de crise doit être régulièrement testée, avec l'ensemble des parties prenantes susceptibles d'être mobilisées en situation réelle.
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
L'absence d'association systématique des élus aux exercices à l'initiative de l'État a également été signalée par les maires de Feyzin et de Saint Fons, rencontrés lors du déplacement effectué par la commission d'enquête dans la Vallée de la chimie (Rhône) le 6 février 2020. Ceux-ci ont constaté être parfois mieux informés par les industriels que par les services de l'État au sujet des exercices. Ils ont regretté que cette situation conduise à un manque d'utilisation des compétences locales.
L'association des élus locaux est pourtant indispensable à une participation pleine et entière des riverains aux exercices , comme le prévoit le droit en vigueur 238 ( * ) , en jouant un rôle de relais et de force d'entraînement. Or, comme le constate la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) dans sa contribution : « la participation active des populations riveraines ne s'obtient pas toujours aisément. Ainsi, des postures d'indifférence ou de rejet par désagrément sont souvent observées parmi ces populations. L'adhésion des populations nécessite de la part des autorités publiques chargées de l'organisation des exercices de gros efforts de pédagogie ».
Le même défaut d'information est constaté quant au partage des enseignements tirés des contrôles effectués par les services de l'État sur les établissements Seveso situés dans le territoire. 73 % des élus locaux ne sont pas informés des résultats des contrôles conduits par les services de l'État, 20 % le sont ponctuellement et seulement 7 % le sont systématiquement. Cette situation témoigne de pratiques hétérogènes selon les préfectures vis-à-vis des représentants du territoire.
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
La bonne association des élus du territoire aux exercices et aux contrôles est la condition d'une plus-value réelle lors des accidents . Cette information suppose de dépasser une approche descendante de l'information. Selon l'Institut des risques majeurs (IRMa) : « Au final, le droit des populations à l'information sur les risques est principalement diligenté par l'État à sens unique en direction des maires qui n'ont pas conscience de leur responsabilité dans la répercussion de cette information auprès de leurs administrés » 239 ( * ) .
Il est indispensable de renforcer et de systématiser l'association des élus aux exercices PPI, de les informer des retours d'expérience qui s'en dégagent et de leur transmettre à fréquence régulière des éléments de synthèse sur les enseignements tirés des contrôles d'ICPE situés dans le territoire qu'ils représentent, a minima pour les établissements Seveso. Le dialogue régulier entre les représentants des collectivités et les services de l'État devrait faire l'objet d'un cadrage précis et harmonisé au niveau national, car les pratiques actuellement observées fluctuent fortement d'un territoire à l'autre, en fonction des initiatives et des relations interpersonnelles.
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Recommandation : associer systématiquement les élus aux exercices menés en application des PPI, les tenir informés des retours d'expérience de ces entraînements. |
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Recommandation : communiquer aux élus les principales conclusions des contrôles d'ICPE organisés sur leur territoire. |
b) Soutenir les collectivités territoriales pour l'élaboration de leurs documents d'information et de sauvegarde
Plusieurs documents doivent être élaborés sous l'autorité du maire pour informer la population et planifier les actions à mener en temps de crise , au titre de son pouvoir de police et de sa contribution aux opérations de secours en cas d'accident sur le territoire de sa commune.
Créé en 2004 240 ( * ) , le plan communal de sauvegarde (PCS) 241 ( * ) détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population. Son élaboration est obligatoire pour les communes couvertes par un PPI , ainsi que pour celles couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN), dans un délai de deux ans suivant l'approbation du plan concerné. Il doit en principe être révisé tous les cinq ans.
Comme l'avait déjà relevé la mission d'information sénatoriale sur la gestion des risques climatiques 242 ( * ) , la mise en oeuvre de cette obligation par l'ensemble des communes concernées reste très incomplète , puisque selon les éléments transmis par la DGSCGC, sur 12 381 communes concernées par l'élaboration d'un PCS, 2 812 ne l'ont toujours pas fait (soit 23 %), notamment des communes exposées à un risque technologique 243 ( * ) . En outre, comme cela a été rappelé lors de l'audition par la commission d'enquête du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, M. Alain Thirion, le contenu des PCS effectivement élaborés reste hétérogène et leur actualisation régulière , pourtant indispensable afin de garantir leur utilité - notamment de l'annuaire opérationnel -, n'est pas systématique 244 ( * ) .
Près de la moitié des élus locaux (44 %) consultés par la commission d'enquête déclarent rencontrer des difficultés dans l'élaboration ou la mise à jour régulière du PCS . Parmi les raisons avancées figure notamment le manque de moyens et d'ingénierie dans les collectivités de petite taille confrontées à des risques majeurs . Une situation confirmée par l'IRMa : « De manière évidente les constats de notre Institut sur le terrain font apparaître que les maires n'ont pas, pour la plupart des communes, les moyens et les connaissances pour assurer efficacement dans la durée ces missions de planification de la sauvegarde et d'information préventive ».
Dans sa contribution écrite aux travaux de la commission, l'Assemblée des départements de France (ADF) relève que certains départements , comme le Loiret, le Val-de-Marne et l'Aude ont mis en place des dispositifs d'accompagnement des communes - pour l'identification des risques et la rédaction des PCS - ou se sont engagés eux-mêmes dans une démarche spécifique de planification de crise . Sans être rendues obligatoires, de telles mesures méritent d'être encouragées dans les territoires exposés à des risques communs sur un périmètre étendu, dépassant l'échelle intercommunale.
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
Les difficultés à élaborer et maintenir les PCS font obstacle à la contribution des élus locaux à l'émergence d'une vraie culture du risque dans les territoires exposés à des risques importants . Pourtant, comme le rappelle la DGSCGC dans sa contribution : « L'utilité opérationnelle [du PCS] est manifeste. Une commune bien préparée, disposant d'une organisation rodée, permet la mise en place rapide et bien structurée de mesures de protection des personnes et des biens, qu'il s'agisse de l'alerte de proximité, de l'évacuation préventive des personnes, de leur mise à l'abri dans un gymnase ou une salle polyvalente » 245 ( * ) .
Le dossier d'information communal sur les risques majeurs (Dicrim) 246 ( * ) , également établi par le maire, vise à identifier l'ensemble des risques sur le territoire communal. Son élaboration est obligatoire pour les communes exposées à des risques majeurs, notamment celles couvertes par un PPI. Le Dicrim comprend une description des risques et de leurs conséquences prévisibles, ainsi qu'un exposé des mesures de prévention et de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets. Il s'appuie sur le dossier départemental des risques majeurs (DDRM), établi par le préfet, dont il reprend le contenu pour la commune concernée, avec des compléments.
Son élaboration rencontre des difficultés analogues à celles observées pour le PCS , auquel il doit d'ailleurs être annexé. Selon l'IRMa, à peine une commune sur deux, sur les 20 000 soumises à une telle obligation, ont effectivement rédigé leur Dicrim, alors que ce document existe depuis 1990 247 ( * ) .
Les chiffres communiqués par la DGPR à la commission d'enquête semblent corroborer cette estimation : « à ce jour au moins 9 011 communes ont réalisé un Dicrim ». Mais ce nombre est loin d'être exhaustif car il n'existe pas d'obligation pour les communes de faire remonter leur Dicrim au ministère de la transition écologique et solidaire, ni au préfet de département. Les chiffres mentionnés se fondent donc sur la connaissance des Dicrim communiqués volontairement par les communes. Par ailleurs, le nombre de communes où existe un PPI et qui sont donc soumises à obligation de réaliser un Dicrim en application des dispositions de l'article R. 125-10 du code de l'environnement est de 4 096 dont 2 130 le sont au titre d'au moins un PPI portant sur un risque technologique.
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Liste des critères prévus par le code et calcul du nombre de communes assujetties à l'obligation d'établir un Dicrim Conformément à l'article R 125-10 du code de l'environnement, les communes assujetties à l'obligation de réaliser un Dicrim sont celles listées ci-dessous : I. - Les communes : 1° Où existe un plan particulier d'intervention (PPI) établi en application de l'article R741-18 du code de la sécurité intérieure ou un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles établi en application des dispositions législatives du chapitre II du titre VI du livre V du code de l'environnement ou un des documents valant plan de prévention des risques naturels en application de l'article L. 562-6 du code de l'environnement ou un plan de prévention des risques miniers (PPRM) établi en application de l'article 94 du code minier. o Nombre de communes où existe un PPI : 4 096 o Nombre de communes où s'applique un PPRN approuvé : 11 955 o Nombre de communes où s'applique un PPRM approuvé : 163 2° Situées dans les zones de sismicité 2,3,4 ou 5 définies à l'article R. 563-4 du code de l'environnement ; o Nombre de communes : 21 432 3° Particulièrement exposées à un risque d'éruption volcanique et figurant à ce titre sur une liste établie par décret ; o Nombre de communes : 107 4° Situées dans les régions ou départements mentionnés à l'article L. 321-6 du code forestier et figurant, en raison des risques d'incendies de forêt, sur une liste établie par arrêté préfectoral ; o Nombre de communes : 9 907 5° Situées dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, en ce qui concerne le risque cyclonique ; o Nombre de communes : 107 6° Inscrites par le préfet sur la liste des communes visées par le III de l'article L. 563-6 de l'environnement (cavités souterraines et marnières) ; o Nombre de communes : 6 661 7° Situées dans les zones à potentiel radon de niveau 2 ou 3 définies à l'article R. 1333-29 du code de la santé publique. o Nombre de communes : 9 156 II. -Les communes désignées par arrêté préfectoral en raison de leur exposition à un risque majeur particulier. o Il n'existe pas de recensement national de ces arrêtés préfectoraux. Certaines communes peuvent être assujetties à l'obligation de réaliser un Dicrim au titre de plusieurs de critères listés ci-dessus. En excluant ces doubles comptes, le nombre de communes assujetties l'obligation de Dicrim est d'environ 31 000 communes. |
Pourtant, selon près d'un tiers des participants à la consultation en ligne organisée par la commission d'enquête, les informations données par les services de la commune représentent la principale source d'information de la population . Aux côtés d'autres moyens d'information définis par les pouvoirs publics, comme les informations données par les services de l'État, ou le dispositif d'information locataire-acquéreur (IAL), les éléments apportés par la commune permettent de donner des éléments fiables à la population , évitant les fausses informations pouvant être véhiculées par des sources non vérifiées tel le bouche-à-oreilles ou les réseaux sociaux. L'absence de Dicrim fragilise cette fonction essentielle des collectivités territoriales .
La loi permet l'élaboration d'un plan intercommunal de sauvegarde (PICS) en lieu et place du PCS. Il est alors arrêté conjointement par le président de l'EPCI et par chacun des maires des communes concernées. Sa mise en oeuvre relève alors de chaque maire. Cette faculté semble toutefois sous-exploitée car méconnue par les élus 248 ( * ) .
La commission estime que l'intercommunalité , a fortiori dans les territoires peu denses dotés de communes de petite taille 249 ( * ) , constitue un échelon intéressant pour mutualiser l'élaboration de ces documents , soit effectivement sous la forme d'un PICS, soit pour animer le processus d'élaboration des PCS par les différentes communes concernées. Il pourrait en être de même pour les Dicrim.
Sans remettre en cause le pouvoir de police du maire, qui joue un rôle essentiel de direction des opérations de secours, cette démarche collective entre communes permettrait de développer des moyens mutualisés de sauvegarde, de diffuser les bonnes pratiques et de partager la connaissance des risques majeurs sur le territoire, l'accident Lubrizol ayant une nouvelle fois rappelé que face à de tels risques, les frontières administratives habituelles ne doivent pas entraver l'information de tous ceux qui sont concernés. Mené au niveau intercommunal, ce travail permettrait également de traiter les risques à l'échelle plus cohérente d'un bassin de vie .
En outre, comme l'ont exprimé de nombreux élus locaux dans le cadre de la consultation en ligne organisée par la commission d'enquête, la disponibilité des services de l'État et l'appui apporté aux communes doivent être significativement rehaussés , par un accompagnement méthodologique et un suivi du processus d'élaboration, de mise à jour régulière et d'appropriation des PCS et des Dicrim. Si cette aide devrait bénéficier en priorité aux communes ayant l'obligation d'élaborer ces documents, elle devrait pouvoir être étendue à celles qui s'engagent dans cette démarche de façon volontaire , notamment lorsqu'elle vise à intégrer des risques situés dans les collectivités voisines 250 ( * ) .
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Recommandation : encourager l'élaboration des PCS au niveau intercommunal et la mise en place d'une direction des risques dans toutes les grandes intercommunalités. |
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Recommandation : renforcer l'aide technique apportés aux communes par les services de l'Etat pour accompagner l'élaboration des PCS et des Dicrim, y compris pour les collectivités s'engageant dans cette démarche de façon volontaire. |
c) Privilégier une approche élargie des risques industriels sur des bassins de vie cohérents
De nombreux élus de communes limitrophes de communes comprenant un établissement Seveso ont signalé à la commission d'enquête être exclus des dispositifs d'information , tout en étant potentiellement exposés aux conséquences d'un accident. La problématique est également signalée par certains élus de communes situées de part et d'autre d'une frontière départementale. Dans le cas de l'accident Lubrizol, plusieurs maires de communes localisées à proximité de l'établissement ont signalé des difficultés analogues, en étant peu voire pas du tout informés lors du déroulement de l'accident 251 ( * ) .
Cette situation témoigne d'une conception étroite de la prévention des risques majeurs, en décalage avec la demande contemporaine d'une information élargie. En cas d'accident particulièrement visible et spectaculaire, comme le panache de fumée observé lors de l'incendie de l'usine Lubrizol, l'absence d'information préventive régulière et d'association à la gestion de crise contribue à l'incompréhension de la population, à la diffusion de fausses informations, et à des réactions inappropriées ou dangereuses. Elle place également certains élus dans des situations particulièrement difficiles, en se trouvant dans l'incapacité de répondre aux questions et aux inquiétudes des habitants de leurs communes en cas d'accident.
Dans le cas de l'incendie de Rouen, il est, en particulier, regrettable que la maire du Petit-Quevilly n'ait pas été informée dès le démarrage des opérations de secours. En effet, si l'usine Lubrizol n'était pas située sur le territoire de la commune, ce sont bien ses habitants, logés à proximité immédiate, qui étaient en prise directe avec l'incendie. De même, dans sa réponse à la consultation en ligne, un élu d'une commune située à proximité de Rouen déplore ainsi : « Mon seul canal d'information était les chaînes d'information continue comme tout un chacun ». D'après le témoignage d'un autre participant à la consultation : « Il faut que les élus soient partie prenante de la gestion de la crise et que nous n'apprenions pas les événements et les mesures de protection dans la presse ».
Le caractère trop étroit de la géographie de la prévention est confirmé par les associations de collectivités territoriales consultées par la commission 252 ( * ) .
La commission d'enquête juge donc indispensable de privilégier une approche intégratrice et élargie de l'exposition aux risques majeurs , à la fois en matière d'information préventive et de communication en cas de crise, pour mieux diffuser les informations auprès des élus des territoires impactés, et contribuer au développement d'une culture de risque à l'échelle de bassins de vie plus cohérents. Les élus de tous les territoires concernés par un même risque technologique majeur doivent être considérés par les services de l'État comme des partenaires , ce d'autant plus que le maire reste l'une des autorités publiques à qui les citoyens accordent le plus leur confiance et constitue un repère essentiel en temps de crise.
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Recommandation : élargir l'approche des territoires concernés par les risques industriels, en intégrant les élus des communes voisines d'établissement Seveso, aussi bien en matière d'information préalable que de communication de crise. |
d) Donner du sens à la prévention des risques dans le cadre des nouveaux mandats locaux
L'émergence d'une culture du risque parmi les élus locaux suppose enfin une valorisation de ces missions au sein des collectivités territoriales , en montrant leur plus-value auprès de la population.
Lors de son audition par la commission, le préfet de la Seine-Maritime avait fait état d'une implication inégale des communes dans les démarches de sécurité civile : « J'ai lancé récemment un exercice PCS adressé aux 708 communes du département. Sur les 708 communes, toutes ne sont pas soumises à un PCS obligatoire [...] Au 19 novembre, 85 communes ont répondu ; 53 d'entre elles ont indiqué qu'elles ne participeraient pas. Sur ces 53 communes, 19 d'entre elles ont un PCS. Les 32 communes restantes ont dit qu'elles participeraient. Sur ces 32 communes, 12 n'ont pas de PCS. Soit un taux de participation de moins de 5 % à ce jour » 253 ( * ) .
La difficulté à mobiliser certaines collectivités territoriales sur la problématique des risques industriels est également identifiée par l'IRMa, qui indique dans sa contribution : « Seulement 5 000 élus, sur les 600 000 que compte le pays, se forment chaque année ! Faute de temps, manque de moyens, problème de délai et de rémunération pendant la formation, offre de formation insuffisante, absence de volonté politique... les raisons sont multiples. Pourtant, la formation des élus locaux en début de mandat est un vrai enjeu pour améliorer l'efficacité des politiques publiques ». Un élu en charge de ces problématiques faisait état des mêmes difficultés à donner du sens à cette mission lors de la consultation organisée par la commission 254 ( * ) .
À cet égard, le renouvellement en cours des exécutifs municipaux et communautaires constitue une opportunité pour mieux sensibiliser les élus et les fonctionnaires territoriaux à ce sujet dès le début du mandat, en cohérence avec les attentes de la population 255 ( * ) . Il s'agit d'un enjeu important pour assurer la montée en compétence des collectivités territoriales en matière d'information préventive et de planification des mesures de sauvegarde, et identifier des référents stables dans les territoires. Certaines collectivités déjà dynamiques en matière de prévention des risques, comme la Métropole de Lyon, recommandent également de généraliser les démarches de formation à l'attention des élus et des équipes techniques, le cas échéant en les organisant au niveau intercommunal.
La commission juge en outre que le travail de partage d'expérience et d'animation entre élus locaux, associations, industriels (établissements Seveso et entreprises riveraines) et administrations devrait être renforcé au niveau national.
3. Développer une culture du risque auprès du grand public afin de retisser des liens entre le territoire et son industrie
La totalité des personnes entendues par la commission d'enquête ont souligné le manque de culture du risque ou de sécurité de la population et la nécessité de retisser des liens entre les territoires et leurs usines .
La consultation des élus locaux mis en place par la commission d'enquête sur la plateforme dédiée du Sénat fait ressortir les mêmes éléments : pour une très large majorité d'élus locaux (84 %), leurs administrés ne connaissent pas ou ont des connaissances lacunaires sur les risques associées aux établissements Seveso .
Source : consultation en ligne organisée par la commission d'enquête.
Cet enjeu s'impose à tous les échelons d'action publique mais ces derniers ne sont pas tous dotés des mêmes capacités d'expertise et ne disposent pas des mêmes moyens financiers pour y faire face.
Les réponses de la DGPR au questionnaire de la commission d'enquête indiquent que ce constat se retrouve bien au-delà de la métropole de Rouen , même si l'incendie de l'usine Lubrizol a attiré l'attention sur cette situation locale.
Lors de son audition devant la commission d'enquête, M. Cyrille Moreau, vice-président de la métropole de Rouen en charge de l'environnement reconnaissait : « nous n'avons pas de culture du risque que ce soit à l'échelle de la population [...] ou au niveau des élus. Bien entendu, les maires qui accueillent des sites Seveso ont une sensibilité supérieure. Dans les faits, nous sommes dans une situation d'infantilisation vis-à-vis des services de l'État , qui détiennent le savoir là où nous ne disposons que d'un ou deux collaborateurs qui ont peu de connaissances. Cela rend compliquée la gestion de cette situation. En matière de prévention, les communes organisent des exercices dans les écoles : tous les deux ou trois ans, un exercice technique est réalisé . En revanche, à l'échelle de la métropole rouennaise, il n'y en a jamais. Pourquoi ? Tout simplement, parce que cela serait très compliqué d'arrêter toute l'activité humaine, une journée entière, une fois par an. J'y serais favorable, mais qui paierait ? ».
À l'inverse, la commission d'enquête a pu constater un dynamisme certain sur ce sujet lors de son déplacement dans le Rhône et une forte mobilisation des services de la préfecture. Une campagne régionale d'information du public, la sixième ces dernières années, a ainsi été effectuée en 2019 autour d'une centaine de sites Seveso seuil haut, implantés sur le territoire de 410 communes . La campagne a concerné 2,7 millions de personnes et vingt-deux brochures différentes ont été diffusées selon les bassins de vie. Commentant une enquête qu'elle a fait réaliser en 2019, la Métropole de Lyon souligne que « la connaissance des "bons gestes" progresse. Par exemple, 68 % des enquêtés savent qu'il faut se mettre à l'abri lorsque la sirène retentit, soit + 6 % par rapport à la campagne de 2013 ». Malheureusement, « les mauvais réflexes perdurent : aller chercher ses enfants à l'école pour 84 % des personnes, téléphoner pour 88 % et prendre sa voiture pour 90 % des enquêtés ».
Le développement d'une culture du risque repose sur une pluralité d'outils et notamment sur :
- l'organisation de formations dans les établissements scolaires et les entreprises ;
- la tenue régulière de réunions publiques et d'exercices ;
- la diffusion de supports numériques accessibles et l'organisation de campagnes d'information ;
- une réforme des instances de concertation et d'information du public en matière de risques industriels.
a) Développer les exercices pour acculturer la population à l'existence des risques industriels et technologiques
Le risque industriel demeure mal perçu par la société française, surtout si on le compare aux dangers mortels avérés liés, par exemple, à la vie courante (12 000 décès imputables aux accidents domestiques).
Les inquiétudes manifestées par la population sont cependant légitimes car les documents actuellement à disposition du public ne répondent que partiellement à l'exigence d'une information complète et sincère du public , principe pourtant affirmé dans notre droit national.
L'objectif d'une bonne politique de prévention du risque et de développement d'une culture populaire de la sécurité doit donc consister à renouer des liens et créer un dialogue régulier entre le territoire et son patrimoine industriel en « temps de paix » , ce qui permettrait de fluidifier la gestion de crise en cas d'accident.
L'une des principales mesures à mettre en oeuvre sur ce volet consiste donc à développer les exercices . Le code de la sécurité intérieure prévoit déjà, en son article R. 741-4 et pour faciliter la mise en oeuvre du plan Orsec le cas échéant, la participation des salariés et habitants à des exercices . Chaque préfet de département, préfet de zone de défense et de sécurité ou préfet maritime doit arrêter un calendrier annuel ou pluriannuel d'exercices généraux ou partiels de mise en oeuvre du dispositif opérationnel Orsec. Des exercices communs aux dispositifs opérationnels Orsec de zone et départementaux et, le cas échéant, aux dispositifs opérationnels Orsec maritimes doivent y être inclus. Selon la DGSCGC, entre 2012 et 2019 , sur huit ans, environ 3 200 exercices ORSEC ont été réalisés soit quatre par département chaque année . Ce nombre correspond à une demande formulée par les circulaires du ministre de l'intérieur du 19 mars 2013 et du 8 mars 2016. Ces deux circulaires fixaient les orientations pluriannuelles en matière d'organisation d'exercices territoriaux. Toutefois, cette périodicité ne vise pas exclusivement des exercices de terrain mais également des exercices d'activation du seul Centre opérationnel départemental (exercice dit « d'état-major »).
En outre, la DGSCGC précise « qu'à partir de 2015, à la suite des attentats de Paris puis de Nice (en 2016), les thématiques prioritaires de ces exercices portaient sur le secours à de nombreuses victimes, notamment en cas d'attentat . Répondant aux instructions du Gouvernement, les préfets, les unités de sécurité civile, les services de santé et les forces de sécurité intérieure se sont concentrées sur la réalisation d'exercices autour de ces thèmes. Plus de 300 exercices territoriaux de secours à nombreuses victimes avec une dominante attentat ont ainsi été organisés en France depuis 2015. La dernière circulaire triennale du 10 janvier 2019 prévoit également des exercices avec une priorisation notamment sur les risques naturels et technologiques ... Cette directive fixe quatre thèmes prioritaires pour les exercices de gestion de crise. Parmi ceux-ci figurent « les exercices en lien avec l'exploitation d'infrastructures et d'équipements, notamment les sites SEVESO ». Les exercices liés au risque attentat ont toutefois pu prendre le pas sur ceux réalisés en application des PPI pour les sites Seveso seuil haut.
Lors de son audition par la commission, le ministre de l'intérieur Christophe Castaner a semblé valider cette approche : « je crois en effet qu'il faut associer l'ensemble de la population à ces exercices et ne pas négliger l'alerte [...] Associer l'ensemble de la population à l'exercice est une façon de prendre conscience du risque . Si on le fait dans le Rhône à propos du risque nucléaire, ou en Seine-Maritime à propos du risque industriel, c'est bien parce que le risque existe [...] cela contribue à la culture du risque ».
À ce jour, les exercices de gestion de crise industrielle sont peu développés et la politique de prévention des risques industriels n'est pas parvenue à recréer des communautés de vie autour des bassins de risques. L'accident de l'usine Lubrizol fournit hélas une nouvelle illustration de cette regrettable déconnexion croissante entre la population et l'activité économique d'un territoire donné.
Ces exercices seraient d'autant plus efficaces qu'ils s'inscriront dans une véritable culture du risque et de la sécurité que le Sénat appelle de ses voeux depuis plusieurs années à l'occasion de différents travaux de contrôle et d'évaluation de l'action du Gouvernement :
- en 2010 , la mission d'information du Sénat sur la tempête Xynthia 256 ( * ) avait formulé un grand nombre de propositions sur le sujet ;
- en 2019 , la mission commune d'information du Sénat sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation 257 ( * ) attirait également l'attention sur la nécessité de démocratiser une culture du risque auprès des particuliers ;
La question du financement de ces exercices se pose néanmoins . Pour rappel, les services publics (police, gendarmerie, SAMU, sapeurs-pompiers) ne sont jamais dédommagés pour leur participation à des exercices . La DGSCGC apporte un soutien aux préfectures pour ces exercices, à hauteur de 100 000 euros par an pour l'ensemble du territoire ce qui paraît extrêmement faible.
Le financement de ces actions pourrait faire l'objet d'un fonds commun entre l'État et les collectivités , abondé et géré paritairement, pour programmer des exercices sur l'ensemble du territoire. La piste d'une extension du champ d'intervention du Fonds dit « Barnier » , créé en 1995 258 ( * ) et dont le Sénat demande le déplafonnement depuis plusieurs années pour améliorer le financement de la prévention des risques majeurs, doit être étudiée. Au-delà, l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) 259 ( * ) pourrait aider les élus à formaliser leurs projets en matière de prévention des risques industriels et de sensibilisation de la population. Le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), opérateur et partenaire-clé de l'ANCT pourrait intervenir en soutien des collectivités territoriales.
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Recommandation : inscrire la formation aux risques industriels dans le code de l'éducation. |
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Recommandation : organiser régulièrement des exercices grandeur nature, notamment inopinés, qui associeront l'ensemble de la population. |
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Recommandation : développer les initiatives type « portes ouvertes » dans les usines du territoire afin qu'elles deviennent acteurs de la diffusion de la culture de la sécurité. |
b) Moderniser le fonctionnement et la gouvernance des instances d'information et de concertation
Dans son audition devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, la ministre Élisabeth Borne 260 ( * ) avait laissé la voie ouverte à un renforcement de l'information du public sur les risques industriels : « nous devons effectivement trouver des moyens efficaces d'informer la population, ce qui suppose que chacun soit convenablement tenu au courant des risques et des actions à mener s'ils venaient à se concrétiser ».
Compte tenu des éléments portés à sa connaissance, la commission d'enquête considère que les principales structures de concertation avec le public en matière de prévention des risques industriels (CSS, S3PI, Coderst) pâtissent de deux défauts principaux :
- une composition insuffisamment diversifiée et équilibrée , qui ne permet pas une ouverture sur la société civile.
L'information des riverains devrait avoir pour principal objectif d' intéresser le public. Dès lors, une évolution de la composition et du mode de désignation des membres de ces instances doit être envisagée pour associer un public plus large , moins sensibilisé a priori à la question des risques industriels, et pour lui adresser des informations adaptées à son niveau de connaissances et à la réalité des risques encourus ;
- un manque d'animation locale et de coordination nationale.
À titre d'exemple et selon les informations rapportées à la commission d'enquête , la CSS de Rouen est restée en sommeil de 2014 à 2016 . De même, plusieurs personnes entendues par la commission ont fait état d'un manque de coordination entre les échelons local et national.
Dans le domaine nucléaire, outre les commissions locales d'information, une association nationale des comités et commissions locales d'information (Anccli) assure l'animation du réseau territorial . IL n'existe pas d'organisme équivalent en matière de prévention des risques industriels liés aux sites Seveso seuil haut.
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Recommandation : diversifier la composition et les missions des structures de concertation (Coderst, CSS, S3PI) et assurer une présence régulière et représentative des publics concernés (riverains, population exposée en second rideau, associations de protection de l'environnement). |
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Recommandation : créer une association nationale de coordination de l'ensemble des structures de concertation et de participation du public en matière de risques majeurs, pour renforcer l'animation de ces structures, partager les bonnes pratiques recensées dans les territoires et identifier les tendances de fond dans les attentes de la population en matière d'information. |
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Recommandation : prévoir la participation des exploitants au sein des commissions de suivi de site (CSS) uniquement avec voix consultative dans les cas où celles-ci sont amenées à émettre un avis et renforcer les CSS comme outil de contrôle citoyen. |
En complément de ces orientations, une réflexion pourrait être engagée sur le rythme de transmission et le contenu de l'information préventive à la population sur les établissements Seveso, afin de permettre aux citoyens d'en disposer de manière spontanée et régulière.
c) Accroître l'information des salariés
Pour les salariés des établissements Seveso, le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) - devenu comité social et économique (CSE) depuis 2018 - de l'exploitant est compétent en matière de prévention des risques technologiques et est notamment consulté sur le projet de POI 261 ( * ) , tout comme le personnel sous-traitant.
Par ailleurs, des commissions santé, sécurité et conditions de travail (CSSCT) 262 ( * ) sont obligatoirement mises en place au sein du CSE :
- dans les entreprises d'au moins 300 salariés ;
- dans les établissements distincts d'au moins 300 salariés ;
- dans les entreprises dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État et dont l'activité présente des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement 263 ( * ) .
En outre, aux termes de l'article L. 2315-37 du code du travail, l'inspection du travail peut imposer la création d'une commission santé, sécurité et conditions de travail lorsqu'elle estime cette mesure nécessaire « notamment en raison de la nature des activités, de l'agencement ou de l'équipement des locaux ».
Toutefois, certains syndicats entendus par commission d'enquête ont relativisé le rôle réel de ces commissions et font état d'un manque de moyens et de temps pour permettre une implication régulière et approfondie sur ces sujets. Ils ont également indiqué que les employeurs fournissaient « très rarement » les résultats des contrôles conduits par les services de l'État, en dehors des cas où une mise en demeure nécessite des aménagements à justifier. De même, l'association France Nature Environnement (FNE) indique que la question de « la prise en compte des situations particulières des sites à risques, voire à hauts risques » par les CSSCT se pose avec acuité.
Compte tenu de leur exposition très forte aux risques industriels, en tant que co-exploitant, et de leur position de primo-intervenants pour gérer certains types de crises industrielles, comme ce fut le cas à Rouen, la commission d'enquête estime nécessaire de renforcer l'association des salariés à la politique de prévention interne aux établissements .
À cette fin, le ministère devrait adresser une instruction aux inspecteurs du travail pour appeler l'attention sur la prévention des risques industriels et technologiques dans les entreprises de moins de trois cents salariés.
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Recommandation : transmettre systématiquement les résultats des contrôles opérés par l'administration dans les sites Seveso seuil haut aux représentants des salariés. |
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En résumé , l'accident de Lubrizol pose à nouveau la question des modes d'organisation d'une industrie française en déclin. Sans remettre en cause le principe même de la sous-traitance, la dangerosité de certaines activités impose de limiter la sous-traitance en cascade et de renforcer les contrôles de l'ensemble de la chaîne de production. Parce que cet accident a démontré que tous les Français sont potentiellement concernés par un accident industriel, il faut enfin faire émerger une véritable culture du risque, dès le plus jeune âge et tout au long de la vie. Instituer cette culture du risque impose également de revoir en profondeur le fonctionnement des instances de concertation existantes et de s'appuyer davantage sur les élus locaux, qui s'estiment aujourd'hui laissés de côté par la politique de prévention. |
* 217 Voir notamment le considérant 19 de la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil.
* 218 Article L. 125-5 du code de l'environnement introduit par l'article 77 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
* 219 Article 8 de la loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte, codifié au chapitre III du titre III du livre I er de la quatrième partie du code du travail.
* 220 Article L. 125-2-1 du code de l'environnement et décret n° 2012-189 du 7 février 2012 relatif aux commissions de suivi de site. Elle tient réunion au moins une fois par an et est censée représenter un cadre d'échange et d'information sur les actions de prévention menées par l'exploitant et sur le suivi du ou des établissements concernés.
* 221 Article L. 515-36 du code de l'environnement.
* 222 Articles L. 1416-1 et R. 1416-1 et suivants du code de la santé publique. Les Coderst contribuent à l'élaboration, à la mise en oeuvre et au suivi dans le département, des politiques publiques dans les domaines de la protection de l'environnement, de la gestion durable des ressources naturelles et de la prévention des risques sanitaires et technologiques.
* 223 Décret n° 2008-829 du 22 août 2008 portant création des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions et risques industriels et modifiant le code de l'environnement.
* 224 Articles D. 125-35 et suivants du code de l'environnement.
* 225 Instruction conjointe du ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'intérieur relative à la mise à disposition et aux conditions d'accès des informations potentiellement sensibles pouvant faciliter la commission d'actes de malveillance dans les installations classées pour la protection de l'environnement.
* 226 En cas de partage égal des voix, la voix du président est prépondérante.
* 227 Le collège « Administrations de l'État » comprend au moins le représentant de l'État dans le département où est sise l'installation classée ou son représentant ainsi que le service en charge de l'inspection des installations classées. Il peut comprendre un représentant de l'agence régionale de santé.
* 228 Les représentants des salariés sont choisis parmi les salariés protégés au sens du code du travail. Pour les installations relevant du ministère de la défense, ces représentants peuvent être des personnels militaires des installations classées pour lesquelles la commission est créée.
* 229 FNE, État de la concertation dans le domaine industriel, septembre 2017.
* 230 Article L. 512-2 du code de l'environnement, abrogé lors de la création de l'autorisation environnementale.
* 231 Ratifiée par la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance.
* 232 https://www.senat.fr/amendements/2017-2018/330/Amdt_54.html . Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance.
* 233 Projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique, adopté par le Sénat en mars 2020.
* 234 La consultation du Coderst ne restera obligatoire que dans le cas où le préfet souhaite définir des aménagements aux prescriptions génériques.
* 235 Selon le considérant n° 23 de la directive Seveso III : « La prévention des accidents majeurs et l'atténuation de leurs conséquences intéressent les autorités locales, qui peuvent avoir un rôle important à jouer. Les États membres devraient en tenir compte pour la mise en oeuvre de la présente directive ».
* 236 Une position confirmée par l'Association des petites villes de France (APVF) qui indique dans sa contribution adressée à la commission d'enquête et étayée par une consultation interne à l'association : « Les maires interrogés ne refusent pas la présence de sites classés sur leur territoire qui participe au dynamisme du territoire et fonde leur identité culturelle. Ils demandent seulement une meilleure gestion de ces sites et le renforcement les moyens qui y sont consacrés afin de rassurer les citoyens vivant à proximité ».
* 237 La faible association des élus à l'élaboration des PPI se double selon plusieurs témoignages d'une faible prise en compte des PCS par les PPI.
* 238 Article R. 741-4 du code de la sécurité intérieure.
* 239 Contribution écrite adressée à la commission d'enquête.
* 240 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.
* 241 Articles L. 731-3 et R. 731-1 à R. 731-10 du code de la sécurité intérieure.
* 242 « Catastrophes climatiques : mieux prévenir, mieux reconstruire », rapport d'information n° 628 (2018-2019) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et évolution de nos régimes d'indemnisation, déposé le 3 juillet 2019.
* 243 Sur le sous-ensemble des 1 202 communes comprises dans le périmètre d'un PPI Seveso seuil haut, 268 d'entre elles ne sont toujours pas dotées d'un PCS, soit un taux de 22 %, sensiblement proche de celui constaté pour l'ensemble des communes assujetties à l'obligation d'élaborer un PCS, toutes raisons confondues.
* 244 Audition du 23 janvier 2020, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20200120/ce_lubrizol.html#toc4
* 245 Réponse au questionnaire adressé par la commission d'enquête.
* 246 Articles R. 125-9 à R. 125-14 du code de l'environnement.
* 247 Décret n° 90-918 relatif à l'exercice du droit d'information sur les risques majeurs.
* 248 Interrogés sur le nombre de PICS élaborés, les services de la DGSCGC n'ont pas transmis de données chiffrées à la commission d'enquête mais ont indiqué : « Ces plans n'ont pas de caractère obligatoire. Ils sont encore très rares. Toutefois, des démarches de mutualisation de méthodes ou de moyens intercommunaux de sauvegarde des populations se développent ces dernières années sans toutefois aboutir à la mise en place d'un plan au sens réglementaire ».
* 249 Comme l'a souligné la Métropole de Lyon dans sa contribution écrite, dans les territoires plus denses, le niveau métropolitain peut également jouer un rôle important pour développer une culture commune et des outils de gestion mutualisés, dans le respect des compétences de chaque collectivité.
* 250 Plusieurs représentants de communes ayant décidé d'élaborer ces documents de façon volontaire ont signalé à la commission d'enquête ne bénéficier d'aucune aide des services de l'État.
* 251 Dans sa contribution écrite, la ville de Feyzin (Rhône) constate également en matière de communication de crise : « Lorsqu'une commune n'est pas dans le territoire du site, elle n'est pas référencée en tant que destinataire de l'information. Pour les élus, les consignes à relayer auprès des riverains et les mesures à prendre dans le cadre du PCS sont donc compromis. Un tweet ne suffit pas ! ».
* 252 Dans sa contribution écrite, l'Association des maires de France (AMF) indique : « Les maires ont été confrontés à un manque d'information sur la nécessité de procéder à un confinement, notamment dans les zones hors de l'agglomération rouennaise, mais dans lesquelles la fumée et les odeurs étaient tout à fait perceptibles. Les maires ont dû gérer l'absence de consignes claires et les inquiétudes de la population ».
* 253 Audition du 21 novembre 2019, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20191118/ce_lubrizol.html#toc9
* 254 Selon cet élu : « Le risque technologique n'est pas un sujet sexy et pourrait apparaître comme anxiogène. Néanmoins, la population est demandeuse de réalité et de vérité ».
* 255 C'est par exemple la situation à Feyzin, comme l'a expliqué son maire Mme Murielle Laurent, lors du déplacement de la commission d'enquête dans le Rhône.
* 256 Rapport n° 647 (2009-2010) de M. Alain Anziani, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia, déposé le 7 juillet 2010.
* 257 Voir le rapport n° 628 (2018-2019) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la MI sur la gestion des risques climatiques, déposé le 3 juillet 2019.
* 258 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
* 259 Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.
* 260 Audition du 8 octobre 2019, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20191007/devdur.html#toc3
* 261 Article L. 515-41. À cet égard, la référence figurant à l'avant-dernier alinéa de l'article n'est plus à jour car elle mentionne encore le CHSCT, tout en renvoyant à l'article L. 4523-11 du code du travail qui traite du comité social et économique et de sa commission santé, sécurité et conditions de travail élargie.
* 262 Article L. 2315-36 du code du travail.
* 263 Article L. 515-36 du code de l'environnement.