II. DÉVELOPPER UNE CULTURE DU RISQUE DANS UN PAYSAGE INDUSTRIEL EN MUTATION
A. UN PAYSAGE INDUSTRIEL MARQUÉ PAR L'ENJEU CROISSANT DE LA SOUS-TRAITANCE
L'incendie de Lubrizol soulève avant tout la question fondamentale du volume et des modalités de stockage - interne ou externalisé - des produits industriels inflammables ou combustibles, les premiers pouvant prendre feu plus facilement et à des températures plus basses que les seconds.
Même si la sous-traitance semble, à ce jour, être dépourvue de lien avec l'accident du 26 septembre, cette thématique a été régulièrement pointée du doigt dans le passé en cas d'accident industriel, notamment dans le cadre de l'accident de l'usine AZF, en 2001. Ce sujet a été évoqué de manière générale au cours des auditions de la commission d'enquête, en particulier par les syndicats et les avocats.
L'approche et la réalité de la sous-traitance ont cependant évolué au cours des vingt dernières années, depuis l'accident d'AZF.
Certes, comme le soulignait en 2012, le « rapport Gallois 205 ( * ) », notre tissu industriel est insuffisamment solidaire : « les relations entre les grands donneurs d'ordre, leurs fournisseurs et les sous-traitants sont souvent dégradées, en tous cas, insuffisamment explicitées et organisées ; elles n'identifient pas les intérêts communs » . Selon les analyses traditionnelles, soulignées par les syndicats, la « domination » et la pression économique exercées sur les sous-traitants sont à la source d'une prise de risque supplémentaire pour abaisser les coûts, le niveau de formation ainsi que les délais d'intervention des sous-traitants.
Pour limiter les excès, qui portent essentiellement sur la sous-traitance en cascade - le sous-traitant confiant lui-même une tâche à un autre-sous-traitant - l'intervention du législateur a été souvent envisagée. Elle n'a pas abouti à la définition d'un texte de portée générale : un tel dispositif nécessiterait un ciblage assez complexe pour éviter les effets pervers, avec un double risque d'« usine à gaz » et de contournement par le biais de contrat juridiquement délocalisés.
Pour autant, au cours de ses investigations, la commission d'enquête a été très attentive, en matière de sous-traitance en cascade :
- aux mesures prises récemment dans le domaine du nucléaire ;
- et au recours dans certains secteurs, comme celui des transports routiers, à la technique du contrat type qui, sur une base législative, cible avec pragmatisme les excès de la sous-traitance.
Les analyses récentes sur le recours à sous-traitance industrielle conduisent également à nuancer les idées reçues sur l'augmentation inéluctable des risques induits par cette pratique. De plus, on constate l' émergence d'une sous-traitance innovante , constituées de PME locales . Les visites de terrain conduites par la commission permettent d'enregistrer des signaux positifs d'évolution vers la co-traitance avec un potentiel d'amélioration de la sécurité industrielle grâce à la diffusion de bonnes pratiques par les sous-traitants qui opèrent sur différents sites.
Ces évolutions s'appuient sur un droit en vigueur qui comporte principalement des mesures de protection du sous-traitant édictées par le législateur. Aux États-Unis, le « Small Business Act » comporte un volet obligeant les grandes entreprises à prévoir un recours à la sous-traitance afin de contrecarrer les tendances monopolistiques et garantir aux PME une chance de développement. En France, chacun s'accorde sur le rôle essentiel des PME dans les territoires et la nécessité de conforter ce tissu économique et non d'entraver sa croissance.
1. Questionner les paramètres du stockage partiellement externalisé
a) Le stockage externalisé se distingue de la sous-traitance
Jusqu'à présent, chacun s'accorde pour considérer qu'il n'y a pas a priori de lien entre l'accident de Lubrizol et la sous-traitance, laquelle se distingue du recours au stockage externalisé. Certes, comme la plupart des entreprises industrielles, Lubrizol, spécialisée dans la fabrication d'additifs pour huiles moteur et boîtes de vitesses, a recours à la sous-traitance depuis très longtemps, en particulier pour la maintenance de ses équipements qui ne relève pas de son coeur de métier. Lubrizol a rappelé que dans le secteur de la chimie, elle contracte avec des entreprises qui répondent au référentiel du manuel d'amélioration sécurité des entreprises (MASE) pour répondre aux exigences de la loi du 30 juillet 2003 dite loi Bachelot. Ces entreprises sont certifiées et leurs personnels sont habilités N1 ou N2, avec des formations qui doivent être régulièrement recyclées : Lubrizol enregistre les dates de fin de validité de ces formations et dispense des stages spécifiques au personnel sous-traitant.
Cependant, l'accident de Lubrizol s'est déroulé en dehors de l'intervention de sous-traitants au sens strict. Comme l'a rappelé la directrice générale de Lubrizol, l'incendie :
- n'a pas affecté l' outil de production , en particulier les activités simples de mélange, ce qui a permis une reprise d'activité pour répondre à la demande des clients et préserver l'emploi ;
- mais a détruit plusieurs entrepôts servant d'espaces de stockage .
Il reste que, parmi ces espaces de stockage, certains n'appartenaient pas à Lubrizol mais à l'entreprise voisine Normandie Logistique. Celle-ci n'intervient pas comme sous-traitant dans les sites industriels, mais se définit comme un prestataire de services externe lié par un contrat d'entreprise qui se distingue du contrat de sous-traitance. Comme l'ont indiqué ses représentants lors de leur audition par la commission : « Nous n'effectuons aucune intervention sur les marchandises qui nous sont confiées, qu'il s'agisse de Lubrizol ou d'autres clients. Lorsque nous stockons dans notre entrepôt une palette comportant quatre fûts, on ne touche à rien. » 206 ( * )
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Très bref aperçu de la distinction entre sous-traitance et externalisation. Dans les années 1970, le recours à la sous-traitance, basée sur un contrat commercial a d'abord été envisagée par le droit français comme un moyen de favoriser l'accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique. La sous-traitance (« subcontracting ») s'est également développée dans le secteur privé en dehors des marchés publics, et le législateur a pris des dispositions tendant à protéger le sous-traitant, souvent placé sous la contrainte économique du donneur d'ordre. Simultanément, on a constaté, depuis les années 1990, un phénomène croissant d'externalisation (« outsourcing ») : il s'agit, pour l'entreprise, de déléguer certaines fonctions, comme par exemple la comptabilité, les ventes, l'administration, l'informatique, la restauration, le nettoyage ... sur une longue durée - au moins 18 mois - à des prestataires de services extérieurs à l'entreprise. L'externalisation est la plupart du temps régie par des contrats d'assez longue durée - plus de 18 mois - tandis que la sous-traitance est plus ponctuelle. |
La présence d'un élément d'externalisation dans cet accident a cependant été une occasion propice à faire ressurgir le débat récurrent sur le thème de la sous-traitance (cf. ci-après).
b) Des systèmes automatisés de détection incendie qui ne peuvent pallier le déficit de gardiennage humain à proximité des gros volumes de stockage
Soucieuse, en premier lieu, de formuler des recommandations opérationnelles sur le risque de stockage , la commission d'enquête a d'abord interrogé Normandie Logistique sur le problème général du manque de présence humaine la nuit ainsi que sur les risques d'intrusion . Ceux-ci ont été signalés au cours des auditions. Le colonel Jean-Yves Lagalle, qui a dirigé les opérations pour éteindre l'incendie de Lubrizol, s'est particulièrement inquiété du déficit de gardiennage dans certains ports où sont stockées d'énormes quantités de produits. Pour sa part, Normandie Logistique a indiqué que le site incendié était clôturé et disposait d'un système de détection anti-intrusion ainsi que d'une détection incendie reliée à un PC agréé qui ont d'ailleurs parfaitement fonctionné. « Nous n'avons jamais eu à subir d'intrusion sur notre site ; notre clôture est assez imposante et nous semble dissuasive ».
En revanche, le logisticien a approuvé la proposition de favoriser, dans les entreprises à risque, le recrutement de salariés par ailleurs pompiers volontaires ou inversement d'encourager les salariés qui pourraient le devenir. Constatant que les incendies sont une cause majeure de risque dans les ICPE et qu'ils sont de plus en plus nombreux, Normandie Logistique a précisé que son personnel sait mettre en oeuvre les premiers moyens d'intervention et dispose des connaissances réglementaires en matière d'incendie. « Nous ne verrions qu'avantage à ce que le recrutement ou la formation de pompiers volontaires fasse partie intégrante de la gestion de risque en matière d'ICPE. » Lors de son audition par la commission, M. Patrick Le Dréau, directeur des opérations de Paris et représentant légal de la succursale française de FM Insurance Europe SA, assureur des biens Lubrizol, a quant à lui expliqué que sa compagnie regardait avec « bienveillance » la présence de professionnels du feu qui constitue, en outre, « une des composantes » de la prime. D'une certaine manière, l'abaissement du coût de leur assurance pourrait donc constituer un moyen pour favoriser, dans les entreprises à risque ou gérant des entrepôts de stockage, le recrutement de salariés qui sont par ailleurs pompiers volontaires, ou inversement encourager les salariés qui pourraient devenir pompiers volontaires.
L'accident de Lubrizol amène nécessairement à se poser par ailleurs la question du niveau de présence humaine et de gardiennage sur les sites entreposant de grandes quantités de produits.
c) Une tendance de l'industrie à évoluer vers le gigantisme et un réflexe de réduction des stocks juste après les accidents de grande ampleur
Dans le prolongement de l'accident d'AZF, les députés, dans le rapport de la commission d'enquête 207 ( * ) avaient exploré deux pistes de diminution du volume des stockages sur les sites industriels. La première hypothèse était celle de la réduction de la taille des installations industrielles, « en imaginant l'usine chimique du futur comme un ensemble d'unités de dimension limitée, pilotées à distance et produisant les composés demandés à flux tendus et dans des quantités réduites » . Une telle évolution avait cependant été jugée peu probable car inadaptée à la réalité et à la nécessaire compétitivité de l'industrie chimique : tel est encore le cas aujourd'hui.
La réduction, le fractionnement et l'enfouissement des stocks , demeure, en revanche, une solution de bon sens pour réduire le risque industriel. En effet, l'essentiel ne réside pas dans le nombre de départs de feux mais dans l'ampleur des incendies qui dépend exclusivement du volume de produits combustibles et inflammables.
Après la catastrophe de Toulouse, une des premières mesures prises dans les unités analogues à celles d'AZF a été de réduire les stocks autorisés d'un maximum de 10 000 tonnes à 4 000 tonnes, par exemple dans l'usine de Grande Paroisse à Grand Quevilly.
De même, la reprise partielle de l'activité de Lubrizol à Rouen s'est accompagnée d'une réduction de plus de 90 % des stockages de produits finis conditionnés (de 8 600 à 561 tonnes) ainsi que d'une diminution du stockage des matières premières (de 27 % à 89 % selon les types de produits). Interrogée sur les modalités de cette évolution, la directrice générale de Lubrizol France a indiqué à la commission : « nous avons également développé une supply chain "juste à temps" (qui consiste à attendre la commande du client pour s'approvisionner) pour réceptionner les matières au fur et à mesure que nous les utilisons, ce qui a été complexe, car auparavant, nous stockions sur place les substances dont nous avions besoin ». L'entreprise précise ne pas avoir « rencontré d'obstacles majeurs autres qu'une plus grande complexité et des délais supplémentaires dans la chaîne logistique désormais organisée en "juste à temps" et avec des partenaires en amont pour le stockage de matières premières et en aval avant expédition aux clients ».
Un effort de diminution des volumes de stockage semble d'autant plus logique qu'on discerne des signes d' évolution de l'industrie vers le gigantisme. Les assureurs interrogés par les membres de la mission d'information de l'Assemblée nationale, indiquent d'ailleurs qu'ils n'ont pas perçu d'augmentation sensible de la fréquence des incendies. En revanche, ils constatent un accroissement du nombre des incendies importants lié à l'évolution des processus industriels et à l'augmentation de la taille des bâtiments qui rend les méthodes traditionnelles de lutte contre l'incendie inadaptées .
D'une manière globale, l'accident de Lubrizol incite à privilégier une gestion des stocks de produits dangereux « juste à temps », qui consiste à attendre la commande du client pour s'approvisionner plutôt que de recourir à l'entreposage systématique sur place.
La diminution de la taille des stockages de produits industriels semble ainsi, dans certains cas, possible, mais présente l'inconvénient de déplacer le risque sur d'autres emplacements ou activités et tout particulièrement sur le secteur des transports.
d) La réduction du volume des stockages sur les sites industriels risque d'accroître les difficultés existantes dans le domaine des transports
En revanche, au-delà de la possible diminution de rentabilité de l'exploitant, une réduction de ses stocks de produits industriels implique presque nécessairement un accroissement de la fréquence et du volume des transports, en particulier routiers et ferroviaires .
Le choix du ferroviaire semble écologiquement préférable puisqu'une tonne de marchandises transportées par la route émet neuf fois plus de CO 2 qu'avec un train électrique et la sécurité du fret ferroviaire est supérieure à celle du transport routier. Le recul de la part du ferroviaire dans le transport de marchandises a été très important au cours des dernières décennies : celle-ci est passée, dans notre pays, de 30 % en 1984 à 8,8 % en 2010, avant de rebondir en 2011 pour se stabiliser à environ 10 %, alors que le Grenelle de l'environnement avait fixé l'objectif de porter la part modale du non-routier et du non-aérien à 25 % en 2022.
Cependant, le transport ferroviaire de produits industriels dangereux inquiète les élus ainsi que les populations et soulève la problématique du risque de la transparence à laquelle renvoie la notion de « niveau de diffusion de l'information compatible avec les enjeux de sécurité ».
Il en va ainsi, par exemple, du transport des déchets radioactifs issus du traitement du combustible étranger, dont le stockage en France est interdit par la loi. Ces déchets sont donc systématiquement renvoyés dans leur pays d'origine. Rappelons que la sûreté des transports de substances radioactives à usage civil est contrôlée en France par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), sur la base d'inspections et de l'instruction de demandes d'agrément d'emballages afin de prévenir les risques d'irradiation. Malgré les demandes de transparence et d'information sur les modalités de transport adressés, en particulier par les élus locaux, le secret du trajet a été préservé pour des raisons de sécurité. La commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a approuvé la décision de l'Autorité de sûreté nucléaire de ne pas communiquer sur les modalités de transport des déchets nucléaires, sauf avec les préfectures concernées.
Cette dernière observation invite à calibrer attentivement la réponse à apporter aux demandes d'informations plus systématiques suscitées par l'accident de Lubrizol. En dernier ressort, pour les produits les plus dangereux, le principe de sécurité de la population et de protection contre la criminalité implique de maintenir un certain degré de confidentialité sur les données sensibles malgré la légitime demande de « transparence ».
Pour les produits industriels dangereux, il apparaît donc indispensable de manier avec précaution les initiatives nouvelles de transparence, d' « open data » ou de circulation de données confidentielles alors que les cyber-intrusions, ainsi que les intrusions humaines restent aujourd'hui difficiles à repérer et à endiguer.
Entendus lors du déplacement de la commission d'enquête dans le Rhône, les élus locaux ont également souligné le danger que représente le stockage de matières dangereuses dans certaines gares de triage ferroviaires , en particulier lorsqu'elles sont situées au coeur d'une zone industrielle regroupant plusieurs sites Seveso, telle celle de Sibelin à Solaize.
En principe, comme les autres infrastructures importantes de stationnement, chargement, déchargement ou tri de véhicules de transport de matières dangereuses, ces gares de triage sont soumises à des études de dangers conformément à l'article L. 551-2 du code de l'environnement. Ces études ne sont pas dans le domaine public, mais leur communication peut être demandée 208 ( * ) . Au vu de l'instruction de l'étude de dangers, l'article L. 551-3 du code de l'environnement prévoit que le préfet peut fixer des prescriptions d'aménagement et d'exploitation de l'ouvrage concerné pour préserver la sécurité des populations, tandis que l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme indique qu'il doit communiquer aux autorités compétentes en matière d'urbanisme les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences, ce qui inclut les risques dont il a connaissance. Les contraintes portent donc sur les exploitants ferroviaires, qui doivent sécuriser ces emplacements et sur la délivrance des nouveaux permis de construire pour limiter le nombre de personnes exposées aux risques.
Sur le terrain, les élus locaux s'inquiètent de la mise en oeuvre effective de ce principe et déplorent, en particulier dans le Rhône, le manque d'information et de concertation avec les services de l'État. Il est indispensable d'associer les élus de terrain à la concertation sur la stratégie territoriale de sécurité industrielle pour prendre en compte l'ensemble de ses composantes et remédier aux défauts des approches souvent trop compartimentées entre les services de l'État.
2. Mieux encadrer la sous-traitance
En cas d'accident industriel ou technologique, on observe une tendance à dénoncer la sous-traitance traditionnelle comme facteur de risque et à suggérer des mesures d'interdiction peu opérationnelles.
a) Une forte demande des salariés
C'est au cours des auditions des syndicats que la sous-traitance - qui suppose l'intervention d'une entreprise extérieure sur le site du donneur d'ordres - a été le plus largement évoquée, en marge de la problématique précise soulevée par l'accident de Lubrizol.
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Les témoignages sur certains risques liés au recours à la sous-traitance Le représentant de la CGT a déploré, en Seine Maritime : - une extension de la sous-traitance sans que soient organisées des inspections préalables communes et sans disposer d'analyses de risques complètes sur les risques d'explosion ; - une insuffisance de formation des travailleurs extérieurs aux sites Seveso avec des défaillances dans la mise en oeuvre de la certification MASE ; - une sous-déclaration des accidents et des incidents et le non déclenchement de plans d'opération internes (POI), en particulier dans des entreprises du secteur de la pétrochimie. - plus généralement, les procédures de sécurité existantes s'avèrent trop souvent incompatibles avec les normes de productivité . « Je confirme donc les propos de Mme Corinne Lepage : les salariés cochent les cases des documents pour attester que des vérifications de sécurités ont été faites alors qu'ils n'ont pas pu les mener à bien faute de temps. » 209 ( * ) Le représentant CFDT de la branche chimie a nuancé ce propos en faisant observer que « les entreprises sous-traitantes ont tout de même intérêt à se former sans quoi la sanction est immédiate : elles ne peuvent pas signer le contrat et perdent le marché. Pour autant, la situation ne peut pas être considérée comme satisfaisante car les enquêtes nous démontrent que les salariés des entreprises sous-traitantes n'ont pas nécessairement les formations adaptées. » 210 ( * ) Le représentant de SUD Chimie solidaires a distingué sur les sites des installations classées, deux sortes de populations de travailleurs. « D'une part, les salariés "en propre" de l'entreprise disposent d'un niveau de formation somme toute convenable avec, parmi eux, des sauveteurs secouristes du travail préparés à réagir en cas de sinistre et des sapeurs-pompiers auxiliaires. D'autre part, chaque jour, des salariés relevant de la sous-traitance interviennent sur nos sites à risque, et, ici, le problème est plus complexe : le législateur a pris en compte cette situation, en particulier à travers la certification MASE mais il reste tout de même un certain nombre de "trous dans la raquette". Je cite, par exemple, l'implication de ces travailleurs dans le plan de prévention des risques, la problématique de la sous-traitance en cascade et surtout la pression que fait subir le donneur d'ordres au sous-traitant et qui se répercute sur ses salariés : ceux-ci auront parfois tendance à négliger les questions de sécurité pour gagner du temps et préserver le marché. La première chose à faire serait donc d'interdire la sous-traitance sur les sites dangereux. » Mme Corinne Adam, déléguée syndicale CFTC de Lubrizol Rouen, que la commission d'enquête avait rencontré à Rouen après l'accident, a présenté un argument particulièrement opportun : les sous-traitants, même s'ils ont un bon niveau de formation, n'ont pas nécessairement la même culture d'un site Seveso que les salariés de l'entreprise. « Il vaudrait donc mieux leur inculquer la réalité de ces sites. » M. Francis Malandain, délégué syndical central CFE-CGC de Lubrizol, avait complété ce propos en indiquant que chez Lubrizol les sous-traitants sont obligatoirement accompagnés par un salarié de l'entreprise donneuse d'ordres et que les moyens consacrés à cet accompagnement avaient été récemment augmentés. Dans le même sens, les représentants de la CFE-CGC lors de leur audition par la commission, après avoir signalé que la sous-traitance prend énormément d'ampleur dans le secteur de la chimie ont précisé que les entreprises sous-traitantes connaissent un roulement important de leurs salariés : ceux-ci n'ont donc pas assez d'expérience du site sur lequel ils opèrent et risquent d'être pris au dépourvu en cas d'incident, faute de compréhension de la logique de sécurité mise en place sur un site de l'industrie chimique. L'ensemble des syndicats a déploré la transformation du CHSCT , c'est-à-dire un acteur important qui avait la capacité d'arrêter un chantier. Par ailleurs, ils estiment souhaitable d'associer les salariés et, en particulier, leurs représentants aux contrôles administratifs effectués par les Dreal en matière de prévention du risque. |
Au total, les recommandations traditionnelles de limitation ou d'interdiction de la sous-traitance ont échoué, faute de réalisme. Ainsi, une interdiction absolue de la sous-traitance « Seveso » en cascade ou la mise au point d'un cadre législatif rigide comportent de sérieux risques de contournement juridique.
Telle est la principale conclusion qui peut être tirée du récent rapport d'information 211 ( * ) de M. Denis Sommer, au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur les relations entre les grands donneurs d'ordre et les sous-traitants dans les filières industrielles.
En particulier, selon les députés, un resserrement du cadre juridique pourrait, compte tenu de l'internationalisation des relations de sous-traitance, encourager les donneurs d'ordres à recourir à des sous-traitants étrangers, soumis à des dispositions juridiques moins contraignantes.
Dans la droite ligne de cette proposition, lors de son audition par la commission d'enquête, Mme Corinne Lepage a indiqué qu'elle n'était pas personnellement favorable à l'interdiction complète de la sous-traitance, mais plutôt à la réduction massive du périmètre possible du recours à la sous-traitance pour la limiter à des tâches de ménage et d'entretien sans aucun lien avec l'entretien du matériel lui-même et a fortiori des tâches ayant trait à la sûreté ou à la sécurité.
Il s'agit là d'une position :
- plus restrictive que la proposition d'interdiction de la sous-traitance en cascade formulée par la commission d'enquête prolongeant l'accident d'AZF 212 ( * ) ;
- et qui contredit l'affirmation, par les industriels, de la nécessité presque absolue de sous-traiter la maintenance de leurs installations lorsque leurs salariés disposent de compétences pour utiliser des équipements mais pas pour les réparer.
La commission d'enquête a approfondi ses analyses sur ce thème. Pour donner un bref aperçu de la complexité juridique dans ce domaine et des possibilités de non-application de la loi française à des contrats comportant des éléments d'extranéité, il faut d'abord rappeler que la principale disposition de notre droit de la sous-traitance, c'est-à-dire la loi du 31 décembre 1975 213 ( * ) a pour but, dans le cadre d'un marché public, de protéger le sous-traitant d'une défaillance de son donneur d'ordre en lui garantissant un paiement direct par le maître d'ouvrage.
Or, sur la base de cette loi :
- dans un arrêt de principe du 30 novembre 2007, la Cour de cassation a jugé que « s'agissant de la construction d'un immeuble en France , la loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, en ses dispositions protectrices du sous-traitant, est une loi de police » et donc d'ordre public ;
- dans l'hypothèse d'une sous-traitance industrielle , la Cour de cassation estime, en revanche, que les juges ne peuvent qualifier la loi de 1975 comme loi de police sans « caractériser l'existence d'un lien de rattachement de l'opération avec la France au regard de l'objectif de protection des sous-traitants poursuivi par le texte précité ».
À supposer que les contournements de mesures législatives de limitation de la sous-traitance sur les sites Seveso puissent être contrecarrés par le recours à la technique des lois de police 214 ( * ) , restait à évaluer l'impact réel et les possibles effets pervers de telles restrictions législatives.
Entendu par la commission, l'Institut pour une culture de la sécurité industrielle 215 ( * ) (ICSI) a nuancé, voire contredit, un certain nombre d'idées reçues sur la sous-traitance en se fondant sur des études approfondies.
L'ICSI résume ses constatations en indiquant que l'idée qu'un sous-traitant aurait par nature une culture de sécurité moins bonne que l'entreprise utilisatrice (donneur d'ordres) est démentie par les recherches.
La notion d'entreprise sous-traitante couvre d'ailleurs une très grande diversité de situations, de l'agence régionale d'une entreprise multinationale à une PME locale.
Pour cet institut, le niveau global de sécurité d'une prestation sous-traitée se joue sur trois aspects :
- la place donnée à la sécurité à chaque étape de la relation contractuelle, qui va de la décision d'externaliser, à l'évaluation de la prestation vue comme une coproduction entre les deux parties ;
- le partage de références communes en matière de prévention des accidents graves, mortels et technologiques majeurs ;
- et la construction d'un socle commun de culture de sécurité par un partage dans les domaines technique, procédural, humain et organisationnel. Ce partage peut prendre diverses formes : formation des personnels, conception des situations de travail, fonctionnement des collectifs mixtes, organisation et management de la relation.
L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) a , dans le même sens, indiqué à la commission qu'elle n'a pas identifié de lien direct entre sous-traitance et incidents ou accidents en matière de sûreté. Pour les salariés, les statistiques montrent un taux d'accident du travail avec arrêt et une exposition aux rayonnements ionisant légèrement plus élevés pour les sous-traitants que pour les salariés d'EDF par exemple. Mais ces statistiques doivent être prises avec précaution dès lors que les personnels ne sont pas amenés à être exposés aux risques ou aux rayonnements ionisants de manière comparables du fait de la différence de tâches entre ces deux catégories de personnel.
De manière plus générale, le recours à la sous-traitance est fréquent dans le secteur nucléaire. Les opérations de construction, de maintenance en exploitation et de démantèlement des installations sont en grande partie sous-traitées par les exploitants nucléaires à des intervenants extérieurs, ce qui se justifie par le besoin de faire appel à une compétence spécialisée que l'exploitant nucléaire ne possède pas ou qu'il ne pourrait entretenir faute d'opérations similaires en nombre suffisant à réaliser. Le recours à la sous-traitance ne décharge en aucun cas l'exploitant de sa responsabilité vis-à-vis de la sûreté de son installation ; par conséquent, l'ASN considère que l'exploitant doit disposer en interne des capacités techniques nécessaires à l'évaluation des fournisseurs et sous-traitants, et à la surveillance des activités sous-traitées importantes pour la sûreté.
b) Limiter les excès de la sous-traitance en cascade et renforcer les contrôles
Devant la commission, l'Autorité de sûreté nucléaire a cité deux nouveaux outils juridiques intervenus en 2016 pour encadrer le recours à la sous-traitance dans le secteur nucléaire et qui pourraient servir d'exemple pour compléter le contrôle des opérations sous-traitées dans les ICPE.
Il s'agit, d'une part, de l'ordonnance du 10 février 2016 qui a introduit, pour l'ASN, la possibilité de contrôler des activités liées à la sûreté chez les sous-traitants des exploitants , ou d' édicter des prescriptions sur des activités réalisées en dehors du site nucléaire, qu'elles soient exercées par l'exploitant ou par ses fournisseurs, prestataires ou sous-traitants. L'extension d'un tel dispositif aux sites classés Seveso n'impliquerait pas nécessairement la création d'une nouvelle autorité indépendante si de nouveaux pouvoirs de contrôles étaient attribués aux Dreal.
D'autre part, le décret du 28 juin 2016 a interdit à l'exploitant la sous-traitance de l'exploitation de son installation, et limite à trois le nombre maximum de niveaux de sous-traitance . De telles restrictions semblent a priori relever du bon sens et une étude d'impact précise devrait déterminer si de telles pratiques sont rares ou encore répandues.
La commission d'enquête prend acte des analyses qui démontrent que dans un certain nombre de secteurs, comme par exemple le nucléaire, la sous-traitance est compétente, indispensable et sécurisée.
Plutôt que de vouloir à tout prix réglementer, il est préférable de limiter les abus de la sous-traitance en tenant compte des réalités et en prenant appui sur la volonté de régulation des opérateurs eux-mêmes . Un tel mécanisme permettra à la fois d'éviter les effets pervers ainsi que le recours aux dispositifs de contournement et de préserver la vitalité et de développement des PME locales qui forment les principaux bataillons de sous-traitants.
L'une des solutions les plus pragmatiques consiste à encourager et à généraliser les bonnes pratiques existantes de limitation de la sous-traitance en cascade : dans le domaine des transports, le législateur a reconnu la validité de contrats types qui peuvent s'imposer aux acteurs ; ces contrats types sont ensuite établis en concertation avec les professionnels et font l'objet d'une définition réglementaire.
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Recommandation : mieux encadrer la sous-traitance des activités dangereuses : limiter à trois le nombre maximum de niveaux de sous-traitance et élargir le contrôle des Dreal aux activités liées à la sécurité chez les sous-traitants des exploitants Seveso. |
Devant la commission, cette spécificité du secteur du transport routier de marchandises a d'ailleurs été mise en avant par les représentants de Normandie Logistique .
Le droit « spécial » de la sous-traitance dans le secteur des transports est constitué de pratiques, de contrats et de normes françaises, communautaires et internationales surtout destinées à garantir la sécurité des opérations de transport et la protection sociale des personnes qui en sont chargées.
S'agissant de la sous-traitance en cascade, le droit des transports met en oeuvre plusieurs techniques et outils spécifiques pour réglementer les relations entre les tiers que sont les contractants externes vis-à-vis du donneur d'ordre initial. Le droit des transports a ainsi défini de nombreux contrats type parmi lesquels le contrat type sous-traitance entré en vigueur le 1 er octobre 2019 216 ( * ) , qui supplée l'absence de contrat entre les parties. Ces contrats types ont pour principal objectif d'équilibrer la relation commerciale et de circonscrire précisément les obligations et responsabilités de chacune des parties.
A priori , il n'existe pas de dispositif similaire en matière de prestations logistiques externes : seul le contrat de dépôt traite de la relation commerciale. Une approche inspirée du droit des transports en matière de logistique externalisée pourrait intégrer, dans les relations entre donneur d'ordres et prestataire, des exigences adaptées aux ICPE en matière de sécurité, de normes sociales et d'information sur les produits industriels - leur composition, leurs effets sanitaires et environnementaux ...
Les représentants de Normandie Logistique ont également suggéré de créer un mécanisme de formation obligatoire des gestionnaires logistiques sanctionné par une attestation de capacité , comme cela existe dans le transport routier. En effet, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de contrôle spécifique des compétences de l'exploitant en matière d'installation classée. Ce sujet très technique et extrêmement large semble nécessiter la mise en place d'une vérification de compétences pour sécuriser à la fois le public et l'exploitant lui-même.
Au titre du retour d'expérience de l'accident de Lubrizol, les réseaux professionnels de logisticiens externes ont été sensibilisés à ces pistes de sécurisation. La commission d'enquête suggère de donner une base législative à l'élaboration de contrats types applicables aux prestations logistiques externes dans le secteur des industries à risque. En outre, l'heure est venue de renforcer les exigences de formation et de certification de la profession de logisticien dans le domaine du stockage des produits dangereux.
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Recommandation : renforcer les exigences de formation et de certification de la profession de logisticien dans le domaine du stockage des produits dangereux. Fixer les obligations et responsabilités de chacune des parties au sein de contrats-types. |
* 205 Rapport au Premier ministre de M. Louis Gallois - Pacte pour la compétitivité de l'industrie française - 5 novembre 2012.
* 206 Audition du 12 décembre 2019, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20191209/ce_lubrizol.html#toc8
* 207 Rapport n°3559 de janvier 2002 (11ème Législature).
* 208 au titre de l'article 1 er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
* 209 Audition du 19 novembre 2019, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20191118/ce_lubrizol.html#toc5
* 210 Audition du 19 novembre 2019, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20191118/ce_lubrizol.html#toc5
* 211 Rapport d'information n° 2076 (Quinzième législature) du 26 juin 2019.
* 212 Proposition n° 44 : Dans les établissements classés Seveso, interdire aux entreprises prestataires le recours à la sous-traitance.
* 213 Loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance.
* 214 Selon l'article 3 de notre code civil « Les lois de police et de sûreté obligent tous ceux qui habitent le territoire ». En droit international privé, les lois de police se définissent comme des règles internes applicables en toute hypothèse dans un certain champ géographique, avant toute consultation de la règle de conflit et quelle que soit la loi désignée par cette dernière. Elles s'imposent donc aux dispositions contractuelles contraires.
* 215 L'Institut pour une culture de la sécurité industrielle est une association créée en 2003 à la suite de l'accident de l'usine AZF de Toulouse ; y adhèrent et y participent des entreprises, des organisations syndicales, des collectivités territoriales, des associations, l'université, les grandes écoles...
* 216 Décret n° 2019-695 du 1 er juillet 2019 relatif au contrat type applicable aux transports publics routiers de marchandises exécutés par des sous-traitants. Historiquement, la base législative de ce droit des contrats types a été introduite par l'article 8 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs : ce texte pose le principe selon lequel « à défaut de convention [...] les clauses de contrats types s'appliquent de plein droit ».