Les agences en matière de sécurité sanitaire : de la réactivité à la stratégie

Rapport d'information n° 355 (2006-2007) de Mme Nicole BRICQ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 juin 2007

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• AVANT-PROPOS
  
• LES TREIZE RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
  
• INTRODUCTION
  
  • I. UN DISPOSITIF QUI NE RÉPOND PAS À LA NOTION DE « BONNE ADMINISTRATION »
    
    • A. UN DISPOSITIF PEU LISIBLE, EN ÉVOLUTION PERMANENTE
      
      • 1. Une nébuleuse d'agences aux compétences imbriquées
        
        • a) Un foisonnement d'acteurs hétérogènes
          
          • (1) Les agences et les comités ad hoc, une liste difficile à établir
            
          • (2) Des modèles de conception disparates
            
        • b) Une répartition des compétences ambiguë
          
          • (1) Des risques de chevauchements
            
          • (2) Des risques de doublons avec l'administration centrale
            
        • c) La réactivité au détriment de la stratégie
          
          • (1) Un dispositif « satellitaire» sans réel « pilote »
            
          • (2) Une coopération inter-agences informelle et inégale
            
      • 2. Un dispositif mouvant
        
        • a) Une multiplication des interventions législatives et réglementaires
          
          • (1) Une création mal maîtrisée de nouvelles instances...
            
          • (2) ... qui répond à des motivations contestables
            
        • b) Une montée en puissance du dispositif européen
          
          • (1) Une évolution qui traduit le caractère transnational de la sécurité sanitaire
            
          • (2) Un dispositif d'agences qui reproduit l'émiettement national
            
          • (3) Une articulation entre l'échelon européen et national à clarifier
            
    • B. DES LOGIQUES ADMINISTRATIVES PEU ADAPTÉES AU DÉVELOPPEMENT DES AGENCES
      
      • 1. La séparation des fonctions d'évaluation et de gestion du risque, un principe acquis
        
        • a) Un progrès indéniable
          
        • b) Des difficultés d'application
          
          • (1) Une frontière difficile à fixer
            
          • (2) L'articulation des instances chargées de l'évaluation et de la gestion du risque
            
          • (3) Le gestionnaire entre expertise de haut niveau et principe de précaution
            
      • 2. Un exercice de la tutelle insuffisamment orienté vers le pilotage stratégique
        
        • a) Des relations de tutelle qui se clarifient
          
          • (1) La réorganisation de la direction générale de la santé
            
          • (2) Une formalisation progressive des relations de tutelle
            
        • b) Un défaut de pilotage stratégique
          
      • 3. Une interministérialité insatisfaisante
        
        • a) L'enjeu de l'interministérialité
          
        • b) Une interministérialité artificielle
          
  • II. DES MOYENS FINANCIERS SOUS-OPTIMISÉS
    
    • A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU DISPOSITIF MAL ENCADRÉE
      
      • 1. Un renforcement, sans encadrement, des moyens alloués aux agences
        
        • a) Une augmentation des crédits et des effectifs des agences
          
        • b) Sans véritable encadrement des tutelles ni du Parlement
          
      • 2. Une croissance parallèle des effectifs de l'administration centrale
        
        • a) Une augmentation des effectifs de la DGS...
          
        • b) ... à mettre en parallèle avec l'évolution de son périmètre
          
    • B. DES ARCHITECTURES ADMINISTRATIVE ET BUDGÉTAIRE NON HARMONISÉES
      
      • 1. Essence et existence de la mission : un périmètre trop étroit
        
        • a) 13 programmes rattachés à d'autres missions concourent à la politique publique de sécurité sanitaire
          
        • b) Une porosité des programmes « Veille et sécurité sanitaires » et « Santé publique et prévention »
          
      • 2. Le statut et le périmètre des opérateurs en question
        
        • a) Un hiatus entre certains opérateurs et la mission
          
        • b) Un éclatement du financement de certaines agences
          
        • c) Une diversité des modes de financement des opérateurs
          
    • C. UNE PERFORMANCE DES OPÉRATEURS DIFFICILE À APPRÉCIER
      
      • 1. Un enjeu essentiel : le rôle central des opérateurs dans le programme « Veille et sécurité sanitaires »
        
      • 2. L'insertion difficile des agences dans la démarche de performance
        
        • a) Une difficulté à retracer, dans les PAP, la part de leur activité
          
        • b) Une contractualisation qui ne permet pas de vérifier la performance des opérateurs
          
        • c) Un dialogue de gestion quasi-inexistant
          
        • d) Une mesure de la performance aléatoire
          
  • III. QUELLES RÉFORMES ENVISAGER ?
    
    • A. ALLER VERS LA STABILISATION DU DISPOSITIF
      
      • 1. De l'inopportunité d'un bouleversement
        
      • 2. D'une rationalisation nécessaire
        
        • a) Une mise en réseau des agences
          
        • b) La mutualisation des fonctions support
          
        • c) Une rationalisation de l'implantation géographique
          
    • B. ALLER VERS UN « ETAT STRATÈGE »
      
      • 1. Les missions de l'« Etat stratège »
        
        • a) Un Etat qui maîtrise son périmètre
          
        • b) Un Etat qui se fixe une vision de long terme
          
        • c) De la tutelle au pilotage
          
      • 2. Les instruments de l'« Etat stratège »
        
        • a) Des moyens budgétaires clairement identifiés
          
        • b) Un profil diversifié des gestionnaires du risque
          
        • c) Une contractualisation plus évidente
          
    • C. LA LOLF, UN DISPOSITIF TRANSPOSABLE AUX OPÉRATEURS ?
      
      • 1. L'opérateur, un objet juridique non identifié ?
        
      • 2. L'exercice de la tutelle budgétaire
        
      • 3. L'articulation des programmes annuels de performances (PAP) et les contrats d'objectifs et de moyens (COM) ou contrats de performance
        
      • 4. La gestion et le suivi des effectifs
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 : LES AGENCES DE SÉCURITÉ SANITAIRE
  
  • 1. Institut de veille sanitaire (INVS)
    
  • 2. Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)
    
  • 3. Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)
    
  • 4. Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET)
    
  • 5. Agence de la biomédecine (ABM)
    
  • 6. Etablissement français du sang (EFS)
    
  • 7. Institut national de la transfusion sanguine (INTS)
    
• ANNEXE 2 : LES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE