II. DES MOYENS FINANCIERS SOUS-OPTIMISÉS
S'agissant des moyens alloués aux agences , ces derniers se sont considérablement renforcés depuis 1998, date de mise en place des premières grandes agences.
Il était, dès lors, essentiel de s'interroger sur l'efficacité de leur gestion . Or, au cours de ses auditions, votre rapporteure spéciale n'a pu qu'en constater la non-optimisation .
A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU DISPOSITIF MAL ENCADRÉE
1. Un renforcement, sans encadrement, des moyens alloués aux agences
a) Une augmentation des crédits et des effectifs des agences
Globalement les crédits alloués aux agences ont été multipliés par 2,3 depuis leur création . S'agissant des quatre agences de sécurité sanitaire stricto sensu (AFSSA, AFSSAPS, INVS, AFSSET), ils sont passés, entre 1999 et 2006, de 54,32 millions d'euros à 129,39 millions d'euros, soit une augmentation de près de 75 millions d'euros.
Crédits alloués aux agences de la mission « Sécurité sanitaire »
(en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
AFSSAPS |
19,02 |
27,49 |
19,19 |
17,86 |
4,77 |
18,75 |
18,22 |
15,61 |
5,35 |
|
AFSSA |
25,99 |
40,02 |
42,69 |
39,79 |
45,88 |
48,87 |
47,22 |
56,22 |
55,27 |
|
AFSSE-AFSSET |
- |
- |
- |
2,30 |
3,52 |
3,07 |
10,42 |
16,45 |
17 ,33 |
|
EFG-ABM |
3,90 |
4,29 |
3,37 |
2,28 |
1,59 |
5,54 |
8,74 |
9,01 |
10,03 |
|
EFS* |
nd |
10,64 |
5,00 |
nd |
9,28 |
9,37 |
9,16 |
4,50 |
0 |
|
INVS |
9,31 |
15,42 |
13,23 |
14,24 |
21,49 |
38,21 |
45,67 |
41,11 |
56,34 |
|
INTS** |
6,61 |
6 ,62 |
6,80 |
7,15 |
7,35 |
7,44 |
7,81 |
8,17 |
8,22 |
|
Total |
64,83 |
104,48 |
90,28 |
83,62 |
93,88 |
131,25 |
147,24 |
151,07 |
152,54 |
* Subvention au titre des contentieux transfusionnels.
** Subvention de la Caisse national d'assurance maladie.
Source : direction du budget
Crédits alloués aux agences de la mission « Sécurité sanitaire »
(en millions d'euros)
Source : d'après des données de la direction du budget
Cette augmentation nette des crédits doit être mise en parallèle avec l'évolution du périmètre de la sécurité sanitaire. Comme l'indique le tableau ci-dessus, trois tendances sont en effet à souligner :
- la montée en charge de certaines agences , comme l'INVS et l'AFSSA, alors que par comparaison les crédits alloués à l'AFSSAPS tendent à se stabiliser ;
- la création de nouvelles agences , notamment l'AFSSE en 2001 et l'ABM en 2005 ;
- et enfin, l'adjonction de nouvelles missions à certains opérateurs : l'AFSSE, devenue AFSSET en 2005, a vu ses compétences élargies à la sécurité au travail et l'AFSSA à la problématique des « intrants végétaux » en 2006.
Outre les subventions pour charges de service public, il est à noter que les agences peuvent recevoir d'autres types de ressources : des ressources fiscales affectées, dans le cas de l'AFSSAPS et de l'AFSSA 57 ( * ) , ainsi que des ressources propres résultant de leur activité de production et de service.
Ressources des opérateurs
(Budget 2006 - budget prévisionnel de fonctionnement)
(en euros)
|
Subventions de l'Etat |
Autres subventions et dotations |
Ressources fiscales |
Ressources propres et autres |
Total |
|
|
INVS |
40.692.000 |
3.900.000 |
0 |
15.584.000 |
60.176.000 |
|
AFSSAPS |
16.310.000 |
41.000 |
73.294.000 |
12.401.287 |
102.046.287 |
|
AFSSA |
48.587.000 |
1.573.000 |
3.475.000 |
5.160.000 |
58.795.000 |
|
AFSSET |
17.503.000 |
0 |
0 |
3.367.000 |
20.870.000 |
|
ABM |
9.549.000 |
19.229.000 |
0 |
18.896.000 |
47.674.000 |
Source : PAP 2007
Quant aux effectifs, ils ont également fortement progressé depuis l'entrée en vigueur de la loi du 1 er juillet 1998. S'agissant de l'INVS, de l'AFSSA, de l'AFSSAPS, et de l'AFSSET, les effectifs totaux sont ainsi passés, entre 1999 et 2005 58 ( * ) , de 1.636 ETP à 2.227 ETP, soit une augmentation de 36 % .
Effectifs des agences de la mission « sécurité sanitaire »
(en italique : prévision ou estimation)
(en ETP)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
AFSSAPS* |
722 |
843 |
882 |
931 |
942 |
942 |
956 |
971 |
985 |
|
AFSSA |
790 |
805 |
836 |
885 |
882 |
901 |
916 |
1.022 |
1.044 |
|
AFSSE-AFSSET |
12 |
29 |
38 |
74 |
84 |
97 |
|||
|
EFG-ABM** |
109 |
126 |
142 |
155 |
157 |
177 |
180 |
222 |
229 |
|
EFS*** |
7.686 |
7.779 |
7.957 |
8.080 |
8.096 |
8.099 |
8.193 |
8.260 |
|
|
INVS***** |
124 |
140 |
155 |
203 |
253 |
276 |
281 |
367 |
376 |
|
INTS**** |
107 |
104 |
104 |
104 |
103 |
109 |
110 |
115 |
|
|
Total |
1.745 59 ( * ) |
9.707 |
9.898 |
10.247 |
10.447 |
10.533 |
10.615 |
10.969 |
11.106 |
*AFSSAPS : ETPT à partir de 2006.
** ABM : emplois en plafond, en ETP jusqu'en 2005 inclus et ensuite en ETPT (y inclus l'équivalent ETPT des personnels chargés d'assurer la permanence en région) ; de 1999 à 2004 (inclus) il s'agit de l'établissement français des greffes, ensuite de l'ABM. A partir de 2006, celle-ci absorbe l'activité Greffe de Moelle.
***EFS : ETP moyens annuels.
****INTS : ETP hors Mises à disposition gracieuses (30 par an dont 20 effectifs permanents et 10 effectifs temps partiels).
Source : direction du budget
Effectifs des agences de la mission « Sécurité sanitaire »
(en ETP)
Source : d'après les données de la direction du budget
A la lecture du tableau ci-dessus, une double tendance se dégage :
- la stabilisation des effectifs de certaines agences , d'une part, notamment de l'AFSSAPS ;
- la forte croissance des effectifs de l'AFSSET et de l'ABM d'autre part, qui s'explique par la montée en charge de ces deux agences.
b) Sans véritable encadrement des tutelles ni du Parlement
Cette montée en puissance des moyens et effectifs alloués aux agences a certainement contribué au renforcement du dispositif de veille et de sécurité sanitaires en France , permettant notamment le développement de missions que l'Etat n'exerçait pas ou mal jusqu'alors.
Néanmoins, il est important de noter que cette augmentation forte des moyens financiers et humains accordés aux agences, s'est faite en l'absence d'encadrement des administrations de tutelle et de contrôle du Parlement . En effet, sur cette période, seuls l'INVS, l'EFS et l'EFG avaient conclu un Contrat d'objectifs et de moyens (COM) 60 ( * ) . Quant aux emplois financés par les opérateurs, il convient de souligner qu'ils n'entrent pas dans le plafond d'emplois ministériels voté par le Parlement.
2. Une croissance parallèle des effectifs de l'administration centrale
a) Une augmentation des effectifs de la DGS...
Alors que l'on aurait pu s'attendre à ce que l'externalisation de certaines compétences, autrefois, dévolues aux administrations centrales, entraîne une diminution des effectifs de ces dernières, c'est la tendance inverse qui s'observe.
En procédant à un recoupement de données chiffrées, d'ailleurs difficiles à obtenir, votre rapporteure spéciale a ainsi constaté que les effectifs de la DGS , qui est la direction en charge de l'essentiel des tutelles des agences sanitaires, ont progressé de 20 % de 1999 à 2003 (en emplois budgétaires), et de 10 % environ entre 2000 et 2005 (en emplois physiques).
Evolution des effectifs de la direction générale de la santé (DGS)
(emplois budgétaires)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
Effectifs budgétaires |
272 |
270 |
300 |
325 |
327 |
Source : direction du budget, tableau cité dans le Rapport IGAS, IGF, IGE, COPERCI, Evaluation de l'application de la loi du 1 er juillet 1998 relative au renforcement de la veille et du contrôle sanitaires, mai 2004
Evolution des effectifs de la direction générale de la santé (DGS)
(effectifs physiques)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Effectifs physiques |
320 |
346 |
369 |
354,6 |
362,7 |
357,7 |
Source : direction du budget
b) ... à mettre en parallèle avec l'évolution de son périmètre
Certes, un raisonnement comptable strict (externalisation de compétences - donc diminution des effectifs) serait illusoire : d'une part, parce que le périmètre des compétences de la DGS ne comprend pas que la sécurité sanitaire ; d'autre part, parce qu'entre-temps, celle-ci s'est vue confier de nouvelles missions (renforcement des missions de pilotage et implication dans des compétences de plus en plus techniques, notamment s'agissant des questions de bioéthique).
Cependant, et comme l'avaient déjà souligné les quatre inspections générales, dans leur rapport de 2004 61 ( * ) , cette évolution parallèle des effectifs des agences et de la DGS laisse à penser qu' une redéfinition des besoins de la DGS au regard de ses nouvelles missions n'a pas été vraiment entreprise. Ce défaut de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GEPEEC) a d'ailleurs été récemment reproché par la Cour des comptes 62 ( * ) .
S'agissant des effectifs de la direction générale de l'alimentation (DGAL), il semble que ces derniers aient diminué de 1998 à 2003 et ensuite augmenté à partir de 2003. Cependant, il est difficile d'interpréter cette tendance : d'une part, les données chiffrées fournies doivent être analysées avec précaution : il s'agit d'une moyenne lissée de données prises à différents moments de l'année ; d'autre part, le périmètre de compétence de la DGAL a été également modifié entre-temps 63 ( * ) .
Evolution des effectifs de la direction générale de l'alimentation (DGAL)
(en ETP)
|
Janvier |
Mars |
Mai |
Juillet |
Septembre |
Octobre |
Novembre |
Décembre |
Moyenne |
|
|
1999 |
210,70 |
204,56 |
167,47 |
194,20 |
|||||
|
2000 |
170,23 |
169,96 |
172,60 |
169,08 |
166,72 |
169,70 |
|||
|
2001 |
163,44 |
156,77 |
170,46 |
172,00 |
174,40 |
176,40 |
168,90 |
||
|
2002 |
177,04 |
183,04 |
182,81 |
108,67 |
186,81 |
167,67 |
|||
|
2003 |
188,81 |
189,01 |
186,11 |
184,11 |
192,27 |
189,62 |
188,32 |
||
|
2004 |
188,07 |
190,93 |
189,93 |
192,12 |
191,48 |
190,34 |
190,48 |
||
|
2005 |
190,01 |
187,78 |
183,22 |
183,36 |
184,86 |
185,85 |
|||
|
2006 |
200,10 |
203,30 |
203,40 |
204,40 |
195,6 |
194,20 |
200,17 |
Source : direction générale de l'alimentation
* 57 Droits progressifs sur les autorisations de mise sur le marché des produits de santé pour l'AFSSAPS ; droits progressifs sur les autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires et taxe fiscale affectée dans le secteur des produits phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes pour l'AFSSA.
* 58 A partir de 2006, certaines agences décomptent en ETPT, ce qui obère les comparaisons.
* 59 La croissance des effectifs entre 1999 et 2000 tient à la création de l'EFS à partir de l'Agence française du sang.
* 60 Depuis 2007, trois agences ont signé un COM ou un contrat de performance : l'AFSSA, l'AFSSET et l'ABM.
* 61 IGAS, IGF, IGE, COPERCI, Evaluation de l'application de la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille et du contrôle sanitaires, mai 2004.
* 62 Cour des comptes, référé n° 45412, 16 juin 2006 : « Les principales réformes opérées ou préparées récemment n'ont pas été précédées d'une analyse prospective approfondie des besoins au regard des missions, des métiers et des compétences disponibles ou à développer ».
* 63 Intégration de la brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires.