N° 355
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 27 juin 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Santé publique . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis le début des années 1990, le recours aux agences en matière de sécurité sanitaire s'est fortement développé . La mission « Sécurité sanitaire » en compte sept 1 ( * ) , mais n'épuise pas, de loin, la liste des organismes intervenant dans ce domaine.
Mises en place, pour la plupart, en réaction à des crises graves, les agences de sécurité sanitaire ont pour but principal la dissociation entre les missions d'expertise , confiées aux agences, et l es fonctions de gestion du risque , relevant de la responsabilité des administrations 2 ( * ) .
Au delà de l'aspect conjoncturel qui marque leur création, le recours à ces structures s'inscrit également dans une évolution de plus long terme : la recherche d'une action publique moderne et réactive . Conçues comme des formes alternatives aux administrations traditionnelles, les agences sanitaires, comme dans d'autres domaines, sont supposées être le gage d'une plus grande efficacité, indépendance et transparence pour le citoyen .
A la veille du dixième anniversaire de la loi du 1 er juillet 1998 3 ( * ) , qui crée l'INVS, l'AFSSA, l'AFSSAPS et l'EFS, quel bilan tirer du recours à ces structures ? Si de l'avis des personnes auditionnées et des experts scientifiques, leur création est un acquis essentiel, une réflexion sur la pertinence globale du système s'impose néanmoins aujourd'hui. Deux éléments ont particulièrement attiré l'attention de votre rapporteure spéciale à cet égard : d'une part, la multiplication des agences et comités ad hoc intervenant dans ce domaine, d'autre part la montée en puissance des moyens humains et financiers alloués à ces organisme s. Aujourd'hui, les subventions versées aux agences de la mission « Sécurité sanitaire » s'élèvent à environ 130 millions d'euros, soit 46 % des dépenses de fonctionnement de celle-ci.
L'objet de votre rapporteure spéciale, au travers du présent contrôle budgétaire mené en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), n'est pas d'apprécier la qualité scientifique et technique du dispositif des agences, qui nécessiterait le concours d'experts scientifiques et relèverait davantage des compétences de fond des rapporteurs pour avis. Mais il est d'en évaluer le fonctionnement au regard de deux notions : la « bonne administration » et l'efficience . Autrement dit, en quoi le dispositif actuel des agences sanitaires est-il une aide à la décision politique ? Dans quelle mesure l'optimisation des moyens financiers qui leur sont alloués est-elle assurée ? Ces derniers sont-ils en adéquation avec les objectifs fixés et les résultats obtenus ?
La mise en oeuvre de la LOLF offre, de ce point de vue, un cadre d'analyse particulièrement pertinent , puisque, si la LOLF pousse à la recherche de l'efficience de la dépense publique, elle invite également à réfléchir à la cohérence des politiques publiques menées et à la réorganisation subséquente des structures administratives qui y concourent. La LOLF doit ainsi fonctionner comme un révélateur, non seulement, de la cohérence des agences dans la politique de sécurité sanitaire, mais aussi de la pertinence du périmètre de la mission et de la caractérisation de la notion d'opérateur.
Pour ce faire, les « organismes » étudiés lors de la mission de contrôle de votre rapporteure spéciale, ont été, à titre principal, les agences de la mission budgétaire « Sécurité sanitaire » :
- l'Institut de veille sanitaire (INVS) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) ;
- l'Agence de la biomédecine (ABM) ;
- l'Etablissement français du sang (EFS) ;
- l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS).
De manière incidente, d'autres organismes ont été abordés sous l'angle de leurs relations avec les agences de la mission « Sécurité sanitaire », à savoir :
- la Haute autorité de santé (HAS) ;
- l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ;
- l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ;
- l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) ;
- l'Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS).
Les administrations centrales et comités rattachés n'y sont évoqués que dans leur interaction avec les agences.
* 1 La mission budgétaire « Sécurité sanitaire » regroupe sept opérateurs : l'Institut de veille sanitaire (INVS), l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), l'Agence de la biomédecine (ABM), l'Etablissement français du sang (EFS) et l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS).
* 2 L'AFSSAPS, l'AFSSA (pour les médicaments vétérinaires) et l'ABM disposent également de certains pouvoirs de police.
* 3 Loi n° 98-535 du 1 er juillet 1998 relative au renforcement de la veille et du contrôle sanitaires.