CHAPITRE I :
UN PROCESSUS D'ADHÉSION EN BONNE VOIE
De très importantes avancées politico-économiques ont été réalisées en vue de l'adhésion, même si des progrès majeurs restent encore à accomplir.
- I. UNE TRANSITION POLITICO-ÉCONOMIQUE EN VOIE D'ACHÈVEMENT
A. UNE STABILISATION POLITIQUE PROGRESSIVE
1. Au niveau international
a) Une situation géographique particulière faisant de ces pays des « pivots » entre l'Occident et l'Orient
Situées à l'Est de la péninsule balkanique et à l'Ouest de la Mer Noire, séparées naturellement par le fleuve Danube, la Roumanie (22 millions d'habitants) et la Bulgarie (8 millions d'habitants) possèdent, outre une frontière commune, des frontières avec de nombreux pays : ex-Yougoslavie, Hongrie, Ukraine et Moldavie pour la première ; ex-Yougoslavie, Grèce et Turquie pour la seconde.
Cette situation géographique très particulière fait de ces pays de véritables « plaques tournantes » entre Europe centrale, Europe occidentale, Europe orientale, Balkans, Moyen-Orient et Asie mineure, régions dont ils conservent d'ailleurs les influences mêlées.
b) Un objectif prioritaire d'adhésion à l'OTAN pour assurer la sécurité extérieure
Afin d'assurer leur sécurité, Roumanie et Bulgarie ont fait de l'adhésion à l'OTAN une priorité dès l'effondrement du bloc communiste. Econduits des premiers élargissements de l'Organisation atlantique, ils se sont finalement vus invités à la rejoindre lors du sommet de Prague (21-22 novembre 2002), leur adhésion ayant pris acte respectivement les 3 mars et 2 avril derniers.
Si cette attitude nettement pro-atlantiste et le rapprochement américain qui l'a accompagnée ont pu susciter quelques réactions de la part de l'Union européenne, ils ne s'attachent principalement qu'au domaine de la sécurité. Pour ce qui est du développement économique, c'est en effet à l'Union européenne que la préférence a été nettement donnée. « La paix par l'OTAN et la prospérité par l'Union européenne » est ainsi la devise de ces deux pays en matière de politique étrangère.
On notera par ailleurs que la Roumanie a succédé à la Bulgarie au sein du Conseil de sécurité de l'ONU au 1 er janvier 2004.
c) Une volonté de jouer un rôle stabilisateur dans la région
A un niveau plus régional, ces deux pays s'efforcent d'entretenir de bonnes relations avec les Etats voisins et de jouer un rôle « pivot ». C'est ainsi que la Roumanie favorise depuis peu l'intégration des différentes composantes régionales dans des structures de coopération économique ou militaire. Quant à la Bulgarie, son président, M. Gueorgui Parvanov, a très clairement indiqué à la délégation que son pays souhaitait jouer un rôle « stabilisateur » dans les Balkans en y « générant de la sécurité ».
Si ce désir de jouer un rôle actif dans la région ne fait donc pas de doute, il n'en reste pas moins qu'un tel volontarisme se heurtera sans doute aux aspirations similaires de pays voisins tels que la Grèce ou la Turquie -avec lesquelles la Roumanie et la Bulgarie sont d'ailleurs associées au sein de deux « trilatérales »- ou tel encore que la Serbie.
2. Au niveau européen
a) Un européisme sans ambiguïté ayant permis d'enclencher le processus d'adhésion
Les sentiments pro-européens de la Roumanie et de la Bulgarie ne font aucun doute. Les différents responsables politiques, administratifs et économiques rencontrés par la délégation ont tous souligné de façon explicite leurs attentes à cet égard. Ils ont également fait référence à des sondages indiquant régulièrement que leurs populations plébiscitent l'adhésion à plus de 80 %. Ce n'est d'ailleurs sans doute pas un hasard si aucun de ces pays ne possède de parti d'extrême-droite anti-européen.
Malgré ce consensus sur la nécessité d'une adhésion aussi rapide que possible à l'Union européenne, celle-ci n'est pas encore réalisée à l'heure où viennent d'y rentrer dix nouveaux pays. Non retenues au Conseil européen de Luxembourg de 1998 dans les deux premières vagues de pays invités à ouvrir des négociations, du fait des retards accumulés dans le processus de transition, la Roumanie et la Bulgarie craignaient d'être à nouveau reléguées dans une sorte de « troisième groupe » faisant office d'antichambre.
Des assurances ayant été données quant au respect des conditions exigées par la Commission européenne, le Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 a finalement décidé l'ouverture de négociations, qui ont débuté pour les deux pays en février 2000. Le Conseil européen de Copenhague (12-13 décembre 2002) s'est ensuite donné pour objectif d'accueillir ces ceux pays dans l'Union européenne en 2007, tandis que le Conseil européen de Thessalonique (19-20 juin 2003) a déclaré soutenir leurs efforts en vue d'une conclusion des négociations en 2004, date dont on a pu se demander par la suite si elle ne devrait pas être reportée d'une année.
Les incertitudes sont en effet encore importantes, tant en ce qui concerne la clôture des négociations que la date d'adhésion. Ainsi, le Conseil européen de Bruxelles (12 décembre 2003) a souligné que la Roumanie et la Bulgarie « devraient poursuivre résolument leurs travaux préparatoires et réaliser des progrès supplémentaires sur le terrain de manière à ce que les négociations d'adhésion puissent être menées à bien en 2004, selon les mérites de chaque pays, et que le traité d'adhésion puisse être signé dès que possible en 2005 ».
Le dernier Conseil européen en date, qui s'est tenu à la mi-juin à Bruxelles, a toutefois confirmé que la Roumanie et la Bulgarie faisaient partie du « même processus d'élargissement inclusif et irréversible » que les dix nouveaux Etats membres, se félicitant des progrès réalisés par ces deux pays dans les négociations d'adhésion et réitérant leur objectif d'adhésion en 2007 « s'ils sont prêts ».
b) Des efforts importants consentis en vue d'une intégration rapide de l'acquis communautaire
D'importants efforts ont été consentis en matière législative et règlementaire dans la transposition de l'« acquis communautaire », qui constitue l'une des trois grandes catégories de critères (les deux autres étant les situations politique et économique du pays) dont le respect est pris en compte par les institutions européennes pour évaluer l'état de préparation à l'adhésion.
Ainsi, en Roumanie, un ministère a été créé spécialement en janvier 2001 pour assurer la cohérence du droit national par rapport au droit communautaire. La délégation a rencontré deux de ses secrétaires d'Etat, qui lui ont indiqué effectuer, pour chaque projet ou proposition de loi, ce contrôle de conformité, et proposer le cas échéant les modifications nécessaires dans le droit national, y compris la révision du texte constitutionnel en 2003. Ils ont également insisté sur le fait que 7.500 actes normatifs en ce sens ont été pris depuis l'indépendance du pays en 1991.
Les derniers rapports annuels de la Commission européenne sur l'état d'avancement de la Roumanie et de la Bulgarie en vue de l'adhésion, datant tout deux du 5 novembre 2003, ont confirmé l'efficacité du travail fourni en la matière. Ils ont ainsi estimé que les deux pays avaient accompli des progrès constants dans la plupart des domaines de l'acquis et étaient en bonne voie pour transposer la législation requise avant la date d'adhésion prévue s'ils maintenaient le rythme de leurs avancées .
c) Des négociations d'adhésion en cours de finalisation à des rythmes divers
Le problème se pose toutefois dans des termes différents pour la Roumanie et la Bulgarie, la seconde étant nettement en avance dans son processus de transition par rapport à la première. Ce décalage se traduit clairement au niveau des avancées de la négociation, puisque sur trente chapitres 1 ( * ) , six restent ouverts pour la première, alors que la seconde les a tous provisoirement fermés.
La Roumanie espère clôturer les négociations avant la fin de l'année, les deux pays se donnant pour objectif de signer un traité d'adhésion l'année prochaine, de le ratifier en 2005-2006 et d'être en mesure d'adhérer au 1 er janvier 2007. Tous les responsables, tant politiques qu'administratifs, rencontrés par la délégation se sont dits confiants dans le respect de ce calendrier.
La Roumanie souhaite fermer au moins deux chapitres (libre circulation des services et énergie) durant la présidence irlandaise de l'Union européenne au premier semestre de cette année ou au plus tard en juillet. Elle espère également être « techniquement prête » à clôturer le chapitre relatif à la politique régionale avant la fin de ladite présidence. Resteraient donc trois chapitres qualifiés de « très difficiles » (concurrence, environnement, et justice et affaires intérieures) à travailler sous la présidence néerlandaise. De la rapidité avec laquelle ils seront négociés dépendra sans doute en partie le respect de l'objectif d'adhésion fixé pour 2007. De façon très encourageante, un rapport d'étape publié par les autorités communautaires au mois de juin met en évidence les progrès réalisés par la Roumanie sur chacun de ces chapitres, particulièrement en ce qui concerne la réforme administrative et judiciaire, la lutte contre la corruption et l'économie.
Quant à la Bulgarie, elle a fermé les quatre derniers chapitres de négociation avec l'Union européenne (concurrence, agriculture, politique régionale, et dispositions financières et budgétaires) à l'issue de la conférence ministérielle du 15 juin 2004 à Luxembourg et se trouve donc en bonne voie pour adhérer en 2007. Elle a toutefois du accepter une clause de sauvegarde renforcée qui permettrait à l'Union européenne de retarder son adhésion d'un an si elle rencontrait des problèmes graves à remplir ses obligations comme pays membre, clause à laquelle la Roumanie devra également consentir. En outre, la clôture des différents chapitres de négociation avec la Bulgarie devra être validée officiellement par le prochain rapport annuel de la Commission européenne, qui sera publié à l'automne.
3. Au niveau national
La stabilisation politique de la Roumanie et de la Bulgarie au plan interne découle de l'instauration d'un véritable Etat de droit garantissant la démocratie et l'alternance. Il s'agit d'ailleurs là d'une des trois catégories de critères d'adhésion dont le respect est contrôlé par les autorités communautaires : le Conseil européen de Copenhague exige une stabilité des institutions garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect et la protection des minorités. Or, les deux derniers rapports de la Commission européenne soulignent explicitement que les deux pays continuent de remplir ces critères politiques.
a) Des régimes politiques institutionnellement viables
La Roumanie, tout d'abord, a adopté par référendum en 1991 une nouvelle constitution reprenant de nombreuses dispositions de la constitution française. Comme l'a expliqué à la mission le président du Sénat, M. Nicolae Vacaroiu, elle pose les bases d'un régime semi-présidentiel cherchant à éviter une trop grande instabilité ministérielle et à placer les deux chambres sur un strict pied d'égalité. Cet équilibre des pouvoirs entre le Parlement, le Gouvernement et la Présidence s'est avéré satisfaisant à l'usage, bien que source de certaines lenteurs.
La Bulgarie, quant à elle, a également adopté en 1991 une nouvelle constitution instituant un régime parlementaire assez marqué, associant un Président de la République ayant des pouvoirs limités, un Gouvernement responsable devant le Parlement et une chambre -unique- qui nomme le Premier ministre et les ministres. Combinant prévalence du Législatif sur l'Exécutif et élections législatives au scrutin proportionnel, ce régime a été à l'origine d'une assez grande instabilité ministérielle, qui a donné toutefois au pays l'occasion de tester les vertus de l'alternance.
b) Une situation politique désormais stabilisée
La Roumanie semble être entrée dans une période d'accalmie durable, après avoir connu plusieurs alternances parfois violentes depuis l'indépendance. Le Gouvernement actuel est issu des élections de la fin de l'année 2000, gagnées par le Parti social démocrate (PSD) -ex parti communiste- présidé par M. Adrian Nastase, aujourd'hui Premier ministre, le Président de la République étant M. Ion Iliescu. Il dispose d'une majorité relative au Parlement où seules cinq formations sont désormais représentées : le PSD, le Parti Romania Mare (PRM), le Parti démocrate (PD), le Parti national libéral (PNL) et l'Union démocratique des Magyars de Roumanie (UDMR).
La scène politique est actuellement dominée par la perspective des échéances électorales de cette année : outre les élections locales du début du moins de juin, se dérouleront fin novembre et jusqu'à la mi-décembre les élections législatives et présidentielles.
En Bulgarie, le Gouvernement de coalition de centre-droit formé en 2001 réunit le Mouvement national Siméon II (parti du Premier ministre) et le Mouvement pour les droits et libertés (MDL). Les deux élections de 2001 ont donc créé une situation politique particulière, voyant cohabiter un ex-tsar devenu Premier ministre (Siméon de Saxe-Cobourg-Gotha) et un Président de la République ex-communiste (Gueorgui Parvanov).
Les autres partis politiques représentés au Parlement sont l'Union des forces démocratiques (UFD), parti de droite ayant remporté les élections en 1997, ainsi que l'opposition, constituée du Parti socialiste bulgare (PSB) et du nouveau Parti communiste bulgare (PCG).
c) Des progrès vers la constitution d'un véritable Etat de droit
Si d'importantes avancées demeurent nécessaires, les derniers rapports d'étape de la Commission soulignent que la Roumanie et la Bulgarie continuent de respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales et qu'elles ont accompli des progrès appréciables dans de nombreux domaines.
La Roumanie s'est ainsi attachée à réformer son système de protection de l'enfance, à améliorer les droits des minorités nationales ou encore à mieux appliquer sa législation anti-discrimination. En Bulgarie, le cadre juridique en matière de droit d'asile, de protection de l'enfance et d'intégration des minorités s'est considérablement amélioré.
B. UNE SITUATION ÉCONOMIQUE ENCOURAGEANTE
1. Des indicateurs macroéconomiques positifs
La période de transition qui a fait suite à l'effondrement du bloc communiste a été particulièrement difficile pour ces deux pays, qui ne bénéficiaient plus des avantages commerciaux offert par le COMECON. Ayant beaucoup tardé à se réformer sur le plan des structures économiques, ils ont accumulé jusqu'à récemment un important retard de croissance par rapport à leurs voisins d'Europe centrale. Ainsi, la Roumanie enregistrait en 1999 une croissance négative de 4 %, un taux d'inflation de plus de 50 %, ou encore un taux de chômage de 12 %. Quant à la Bulgarie, elle connaissait une crise sans précédent la laissant au bord de la banqueroute en 1996-1997.
Toutefois, depuis une période que l'on peut faire remonter à l'année 2000, ils semblent entrés dans une phase vertueuse de rattrapage dont rendent nettement compte leurs indicateurs macroéconomiques. En Roumanie , la croissance du PIB, redevenue positive depuis 2000, varie depuis l'année suivante entre 4 et 5 %, tandis que le taux d'inflation est retombé à moins de 15 % et celui du chômage à environ 8 %. En Bulgarie , le taux de croissance varie depuis 2000 entre environ 5 et 6 %, tandis que le taux d'inflation est constamment resté sous les 10 % , le taux de chômage présentant pour sa part une certaine rigidité à la baisse en se stabilisant aux environs de 15 % .
Notons également que le déficit des administrations publiques de ces deux pays, inférieur à 3 % du PIB, est aujourd'hui sous contrôle, au prix il est vrai de très importants efforts. Quant à la dette extérieure, elle s'est stabilisée à un peu plus de 20 % du PIB en Roumanie et a été réduite de moitié en Bulgarie, où elle reste il est vrai encore très élevée, à un peu moins de 50 % du PIB.
2. La mise en place de structures propres à des économies de marché
Si la transition a donc été douloureuse pour la Roumanie et la Bulgarie, qui ont toutes deux tarder à se réformer, ces deux pays semblent aujourd'hui constituer -ou sur le point de constituer- de véritables économies de marché ouvertes à la concurrence tant interne qu'externe, dernier des trois critères dont le respect est exigé par les institutions communautaires pour qu'un pays soit considéré comme susceptible d'adhérer à l'Union européenne.
Sur ce point également, la Bulgarie semble devancer sa voisine roumaine puisqu'elle s'est vue reconnaître explicitement le statut d'économie fonctionnelle de marché dès 2002, là où le dernier rapport de la Commission publié en novembre 2003 dit simplement de la Roumanie qu'elle « peut être considérée comme une économie de marché viable dès lors que les progrès satisfaisants qui ont été accomplis sont poursuivis avec fermeté ».
En Bulgarie, le programme de privatisation a été entamé dès 1992 avec la mise en place d'une agence spécialisée, chargée de préparer les opérations de cession d'actifs en respectant les priorités économiques du Gouvernement, à savoir attirer les investisseurs étrangers, soutenir la croissance et favoriser l'emploi. Les objectifs semblent aujourd'hui en grande partie atteints puisqu'en août 2003, plus de 82 % des actifs de l'Etat avaient été privatisés, générant 30 % des investissements étrangers sur la période, et ayant contribué à financer le déficit de la balance courante et à soutenir la croissance du PIB.
En Roumanie, pays célèbre par les structures de production surdimensionnées (« diplodocus ») dont l'avait doté Nicolae Ceaucescu, la première vague de privatisations a eu lieu après l'adoption en 1991 d'une loi en ce sens. Mais si la Commission reconnaît que « la privatisation et la restructuration des entreprises publiques se sont accélérées », notamment dans le secteur bancaire où elles sont en passe d'être achevées, l'absence d'approche globale des réformes, un certain manque de volontarisme ainsi que les interventions encore massives de l'Etat dans l'économie empêchent les entreprises privées de se développer, notamment dans les secteurs de l'énergie, des industries extractives et des transports, où des progrès importants restent à effectuer.
3. Des avantages comparatifs notables attirant les investisseurs
Comme pour les autres pays européens nouvellement adhérents, la Roumanie et la Bulgarie attirent en masse les investisseurs étrangers, occidentaux notamment, d'abord en raison de la compétitivité du coût de la main d'oeuvre. Les salaires y sont en effet en moyenne dix fois inférieurs à ceux de la France, et jusqu'à quinze fois -voire plus- dans les secteurs agricole et textile . Presque tous les entrepreneurs français rencontrés par la mission ont d'ailleurs cité cet élément comme déterminant dans leur projet de localiser leur site de production dans l'un de ces deux pays.
Mais le faible coût de la main-d'oeuvre ne suffirait pas à attirer en masse les investisseurs si celle-ci s'avérait de médiocre qualité en termes de productivité. Or, la Roumanie et la Bulgarie se caractérisent par un très bon niveau de formation des travailleurs, ces deux pays ayant toujours entretenu une tradition faisant de l'enseignement, théorique comme pratique, une priorité nationale. Irrigué par des nombreuses écoles et facultés - spécialisées pour beaucoup dans les domaines scientifiques et techniques - en relation directe avec le secteur industriel, la Roumanie et la Bulgarie sont en mesure de proposer aux entrepreneurs une main d'oeuvre très qualifiée, possédant une forte capacité d'adaptation et source d'une importante productivité.
Cet élément a d'ailleurs été régulièrement cité par la communauté française dans ces deux pays comme primordial dans le choix de ses implantations, aux côtés de l'avantage tiré du faible coût de la main d'oeuvre. La délégation a ainsi pu constater qu'Alcatel avait décidé de délocaliser son centre de maintenance mondiale, requérant des ingénieurs et techniciens hautement qualifiés, à Timisoara. Cet atout n'est cependant pas sans poser de problème puisque les travailleurs les plus qualifiés, attirés par des salaires bien plus élevés, ont tendance à émigrer à l'étranger, alimentant une « fuite des cerveaux » qui pourrait devenir une préoccupation majeure pour ces pays.
La situation géographique de la Roumanie et de la Bulgarie constitue un autre avantage appréciable en termes économiques . Situés à l'interface entre l'Europe, la Russie, l'Asie et le Nord de l'Afrique, ils bénéficient d'un climat semi-continental ne faisant pas obstacle au développement d'activités industrielles et commerciales, de paysages variés se prêtant au tourisme, de nombreuses montagnes largement pourvues de forêts ou encore de vastes plaines aux terres fertiles. Accessibles par n'importe quel moyen de locomotion, y compris par bateau vu leur proximité d'avec la Mer Noire, ils présentent en outre l'intérêt, souligné à plusieurs reprises par les entrepreneurs français rencontrés, de se situer à quatre ou cinq jours de camion des Etats d'Europe occidentale les plus éloignés.