Les nouvelles techniques de recyclage et de valorisation des déchets ménagers et des déchets industriels banals

B. ASPECTS FINANCIERS

1. Les coûts de gestion

Les quantités produites et les conditions de gestion des déchets ont radicalement changé en une génération, entraînant une explosion des coûts de gestion. Selon le Conseil économique et social, les coûts auraient été multipliés par vingt en quarante ans, soit de 16 F à un minimum de 350 F par an pour une mise en décharge. Ce mouvement devrait se poursuivre dans les années à venir, tant du fait des exigences nouvelles de traitement qu'en raison des restrictions apportées à la mise en décharge. Cette perspective inquiète souvent les élus et les administrés. L'Association des maires de France (AMF) et l'ADEME ont donc commandé une étude très complète qui, sans nier cette augmentation prévisible, tempère néanmoins les inquiétudes.

Premier constat. Une très grande diversité des coûts selon les caractéristiques de l'habitat

Les coûts de gestion peuvent être calculés soit par habitant, soit par tonne traitée. Dans les deux cas, les coûts dépendent fortement des caractéristiques de l'habitat.

Par ailleurs, il convient de distinguer le coût total et le coût net pour la collectivité, déductions faites d'une part des recettes liées à la vente des matériaux triés, et répondant aux prescriptions techniques minimum (PTM), d'autre part des aides et subventions reçues à l'équipement ou en fonctionnement.

	Coût net, pour la collectivité, de la gestion des déchets ménagers (francs)*
			Par habitant		Par tonne collectée
		Coût moyen	432		1.100
		Fourchette de coût	300 - 565		575 - 1.645
		Coût en milieu urbain	300 - 425		575 - 820
		Coût en milieu semi urbain	320 - 475		755 -1.065
		Coût en milieu rural	305 - 565		945 - 1.645
		Coût net = coût de gestion pour la collectivité après recettes et subventions diverses
		* Voir détail ci-après
Source : ADEME/AMF, Analyse des coûts de gestion des déchets municipaux , octobre 1998

Ce coût se répartit comme suit :

Composition des coûts de gestion
	Collecte	40 - 55 %			dont 50 % de dépenses de personnel
	Tri	5 - 20 %			dont 50 % de dépenses de personnel
	Transit	0 - 10 %			dont 50 % de dépenses de transport
	Incinération	20 - 50 %			dont 45 % d'investissements
	Compostage	0 - 10 %			dont 30 % de dépenses de personnel
	Source : ADEME/AMF, traitement OPECST
Coût de gestion des déchets ménagers (francs)
			Milieu urbain			Milieu semi urbain		Milieu rural
Hypothèse :
Gisement			520 kg/hab./an			425 kg/hab./an		320 kg/hab./an
Valorisation matière			18 % - 21 %			19 % - 36 %		28 % - 43 %
			Collecte sélective FFOM			Collecte sélective FFOM		Collecte sélective FFOM
			Avec	Sans		Avec	Sans	Avec		Sans
Coût par habitant :
Coût complet			460 - 595			435 - 570	515 - 645	395 - 580		520 - 695
Coût net			400 - 530			380 - 515	470 - 595	360 - 540		510 - 655
Coût aidé			300 - 425			320 - 405	350 - 475	305 - 470		440 - 565
Coût par tonne :
Coût complet			890 - 1150			1020 - 1340	1155 - 1445	1230 - 1820		1505 - 2010
Coût net			765 - 1020			890 - 1210	1045 - 1335	1125 - 1690		1480 - 1900
Coût aidé			575 - 820			755 -955	785 - 1065	945 - 1475		1280 - 1645
Légende : coût complet = coût total brut Coût net = coût complet diminué des recettes (prix de reprise des matériaux...) Coût aidé = coût résultant pour la collectivité locale = coût net diminué du soutien à l'investissement (Fond de modernisation de la gestion des déchets) et du soutien à la tonne triée aux PTM FFOM = fraction fermentescible des ordures ménagères
Source : ADEME/AMF, Analyse des coûts de gestion des déchets municipaux , SOFRES conseil, octobre 1998, traitement OPECST

Nota : Les chiffres ci-dessus n'incluent ni la gestion des autres déchets municipaux (encombrants, déchets verts, déchets dangereux...) dont les coûts sont estimés entre 50 et 80 F par habitant et par an, ni le traitement des boues d'épuration.

Coûts de collecte (en francs) ^1
	Collecte usuelle	Collecte séparative en AV	Collecte séparative en PAP
Collecte	200 - 400	350 - 400	550 - 770
Tri ^2		200	350 - 700
Total	200 - 400	550 - 600	900 - 1400
^1 Coût total, avant recettes et soutiens ^2 Selon d'autres sources, la différence de coût entre le tri suite à une collecte en porte à porte et une collecte en apport volontaire serait plus importante encore, de l'ordre de 1 à 5, soit de 200 F à plus de 1.000 F.
Source : ADEME, Déchets municipaux, chiffres clefs, février 1998

Deuxième constat. Une augmentation prévisible des coûts, mais très variable selon les collectivités

Toutes les études s'accordent sur une augmentation prévisible des dépenses de gestion des déchets ménagers.

" La gestion des déchets municipaux coûte de plus en plus cher et absorbe une part croissante du budget des communes. " (ADEME, Déchets municipaux : les chiffres clefs , février 1998)

" La mise en oeuvre de collectes séparatives entraîne des investissements nouveaux, et l'adoption d'une organisation complexe de collecte qui entraîne une augmentation des coûts de fonctionnement. " (ADEME, Déchets municipaux : les chiffres clefs , février 1998)

" Dans le contexte réglementaire 2002, la collectivités locales connaîtront une augmentation de leur coût. " (Étude SOFRES pour le compte de l'AMF et de l'ADEME)

" Le Conseil économique et social observe une montée des charges relatives à l'enlèvement et au traitement des déchets pour les habitants et pour les collectivités locales. " (Conseil économique et social, La gestion des déchets ménagers , 1999)

En revanche, seules quelques études apportent quelques nuances, pourtant essentielles et indispensables.

Tout d'abord, l'augmentation sera d'autant plus importante que la collectivité est en retard et n'a pas entrepris, en son temps, les efforts de modernisation qui s'annonçaient comme inévitables. Il existe encore, il faut le rappeler, de nombreux incinérateurs qui ne sont pas aux normes aujourd'hui réservées aux nouvelles constructions, mais dont chacun savait depuis longtemps qu'elles s'appliqueraient un jour à toutes les installations. Il existe encore, il faut le rappeler, des mises en décharge dans des conditions limites, voire illégales. Il est alors certain que, dans ces conditions, la seule mise en conformité entraînera une hausse massive de 80 à 350 F la tonne pour l'enfouissement, et de 150 à 550/600 F pour l'incinération, sans compter les autres opérations.

On observera seulement, comme le fait d'ailleurs le Conseil économique et social, qu' " une décharge (mal) gérée pour 80 F induit un coût environnemental (pollution, réhabilitation) renvoyé sur les générations futures, que l'on peut estimer entre 110 et 200 F par tonne ". Cette première hausse n'est alors pas autre chose que le prix de la responsabilité.

Troisième constat. Les coûts peuvent être minorés par quelques précautions élémentaires

Il faut tout d'abord porter une attention particulière à la logistique. La logistique qui comprend les opérations de collecte et de transport, représente entre un tiers et deux tiers du coût de gestion des déchets ménagers. L'amélioration de la logistique, par une réduction des coûts de transport et/ou de personnels (près de 40 % du coût total), paraît nécessaire.

Une bonne étude préalable est nécessaire. Des apports plus faibles que les estimations initiales majorent considérablement le coût final. Des apports en collecte sélective inférieurs de 30 % aux prévisions entraînent une hausse de 15 % des coûts de gestion (50 F par habitant et par an). Une diminution de 10 % du taux d'utilisation d'une UIOM se traduit par une augmentation du coût d'incinération de l'ordre de 8 %, soit 4 % pour l'ensemble des coûts de gestion.

L'effet d'apprentissage est important. En phase de démarrage d'une collecte sélective, le coût est lié aux sous utilisations d'équipements et aussi aux investissements immatériels annexes (études et communication). Pour la phase de pré-lancement, le coût de communication oscille entre 10 et 30 F par habitant. En phase de lancement, le coût annexe est de 30 à 70 F par habitant. Ces coûts disparaissent ou sont notablement réduits par la suite.

Enfin, le développement d'une collecte sélective performante peut entraîner une baisse non négligeable des coûts de gestion. " Dans certains cas, le budget annuel de gestion des ordures ménagères peut être réduit. La mise en place d'une collecte sélective performante des recyclables secs (avec de bons apports en quantité et en qualité) peut permettre de réduire, dans certains contextes, le budget annuel de gestion des ordures ménagères d'une collectivité locale (...) . Les expériences de terrain existant aujourd'hui permettent d'observer qu'une augmentation du niveau de captage jusqu'à des valeurs moyennes ou élevées peut s'accompagner d'une baisse des coûts techniques de collecte et de tri. L'augmentation simultanée du soutien à la tonne triée vient renforcer cette baisse des coûts. "

L'impact des aides est fondamental. Parfois critiquées comme inutiles -puisque les collectes sélectives et les valorisations existent aussi dans des pays à économie libérale comme les États-Unis- ou même dangereuses -puisqu'elles " faussent " les règles du marché et orientent les décisions des gestionnaires en faisant abstraction des réalités du marché-, les aides publiques sont non seulement incontournables, mais aussi parfaitement justifiées.

Peu de systèmes de collecte sélective et de valorisation sont aujourd'hui compétitifs sans l'aide publique, tant en investissements (ADEME), qu'en fonctionnement. Néanmoins, ce mécanisme permet de réunir toutes les parties prenantes du système d'élimination. Non seulement l'industriel fabricant qui, conformément au principe du " pollueur payeur " participe au financement de l'élimination de ses produits (en versant ses contributions à Éco-Emballages qui redistribue aux collectivités gestionnaires), mais aussi le consommateur citoyen qui paye directement au moins une partie du coût précédent (la contribution est répercutée tout ou partie sur les prix de vente des produits) et indirectement par le biais de ses impôts ^{19( * )} .

Le système est donc très complet et parfaitement fondé. Ainsi, les financements des aides sont-ils issus de prélèvements sur l'industriel, le consommateur, le contribuable, l'habitant d'une commune. Ainsi, sont mises à contribution toutes les facettes d'une seule et même personne : le consommateur citoyen.

2. Le financement

a) Le financement par les communes

Présentation

La gestion et l'élimination des déchets ménagers et assimilés incombe aux communes. Les communes et les établissements de coopération intercommunale compétents dans l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères ont le choix entre deux modes de financement : le financement par la fiscalité locale, générale ou spécifique, le financement par la redevance, à la charge des usagers du service.

Le financement fiscal

Le financement fiscal peut être assuré par les ressources globales du budget communal ou par une ressource fiscale spécifique. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ^{20( * )} .

La TEOM, instituée par le conseil municipal, ou l'autorité délibérante compétente, est due par les personnes assujetties à la taxe foncière sur les propriétés bâties, et recouvrée dans les mêmes conditions.

Des financements complémentaires sont possibles. Tout d'abord, le produit peut être inférieur au coût réel du service, auquel cas, le solde est financé par les ressources générales du budget.

La commune (ou l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale) doit également établir une " redevance spéciale sur les déchets ménagers " destinée au financement du service d'élimination des déchets issus d'activités professionnelles assimilables aux déchets ménagers (art. L.2333-78 du Code général des collectivités territoriales). Depuis le 1 ^er janvier 1993, cette redevance est obligatoire. La redevance est calculée en fonction du service rendu et, notamment, de la quantité de déchets éliminés. Cette combinaison taxe / redevance est inhabituelle. La commune peut exonérer une entreprise de la TEOM, auquel cas la redevance spéciale finance l'intégralité du coût du service. Enfin, la commune peut fixer une redevance spécifique pour les terrains de camping (art. L.2333-77 du Code général des collectivités territoriales).

En 1993, la TEOM a été appliquée dans 13.666 communes et 245 groupements de communes. Elle a concerné 45,3 millions d'habitants. Elle a rapporté 15,6 milliards de francs, soit 344 francs par habitant.

Le financement par redevance

Le conseil municipal, ou l'assemblée délibérante compétente, peut également instituer une redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) ^{21( * )} . La redevance n'est pas un prélèvement fiscal, mais est la contrepartie financière du service rendu. Son produit doit donc équilibrer le montant total des dépenses du service d'élimination des déchets. Il ne peut y avoir aucun financement complémentaire.

Avec la redevance, c'est l'usager qui est visé, et non plus le propriétaire.

La redevance est directement perçue par la commune, mais est relativement délicate à appliquer. Le montant individuel doit correspondre au coût réel du service fourni. L'adéquation n'est pas toujours facile à apprécier, et les contentieux ne sont pas rares. Notamment dans le cas de résidences comportant plusieurs habitants, ou de résidences secondaires, il faut trouver un mode de calcul qui soit aussi proche que possible du service rendu. Les assiettes servant à une autre imposition ou les repères statistiques (consommation d'eau) imaginés comme base de calcul à la redevance ont été censurés par le juge administratif. Un habitant peut être exonéré s'il n'utilise pas les services de la commune.

En 1996, la REOM a été appliquée à 11.926 communes et 138 groupements, correspondant à 8,1 millions d'habitants. Elle a rapporté 1,42 milliard de francs, soit 177 francs par habitant.

Les trois quarts de la population contribuent au service d'élimination des déchets par une fiscalité spécifique.

Typologie des différents modes de financement de l'enlèvement des ordures ménagères par les communes
	Type de financement		Financement fiscal		Financement fiscal		Financement par redevance
	Mode de financement		Financement par le budget communal		Taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM)		Redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM)
	Références				art. 1520 - 1526 du CGI		art. L.2333-76 à 80 du CGCT
	Financements complémentaires		Non		Oui par budget général par redevance spéciale obligatoire ^1 par redevance spécifique facultative ^2		Non
	Personnes assujetties		Tout contribuable de la commune		Toute personne assujettie à la taxe foncière sur les propriétés bâties		Toute personne bénéficiant du service d'enlèvement
	Conséquences comptables		Dépenses incluses dans le budget de la commune		Dépenses incluses dans le budget de la commune		Budget annexe
	Conséquences financières		Les dépenses sont couvertes par les recettes fiscales de la commune		Calcul forfaitaire Les recettes ne couvrent pas nécessairement les dépenses. Le solde peut être financé par le budget de la commune		Les recettes équilibrent les dépenses
	Conséquences juridiques		Le service correspondant est un service public administratif avec compétence du juge administratif		Le service correspondant est un service public administratif avec compétence du juge administratif		Le service correspondant est un service public industriel et commercial avec compétence partielle du juge judiciaire
	Nombre de communes (+ groupements)		10.000		13.666 (+ 245 groupements)		11.926 (+ 138 groupements)
	Population couverte		2,6 millions d'habitants		45,3 millions d'habitants		8,1 millions d'habitants
	Produit (milliards de francs)		n.p.		15,6		1,4
	Produit/habitant		n.p.		344 F		177 F
^1 redevance spéciale pour les déchets non ménagers (art. L.2333-78 du CGCT) ^2 redevance spécifique pour les terrains de camping (art. L.2333-77 du CGCT)				Source : ministère de l'Intérieur, Direction des collectivités territoriales Traitement : OPECST

b) Les perspectives du financement communal

Un toilettage nécessaire

Le dispositif actuel peut être amélioré sur trois points.

D'une part, quelque soit le mode adopté, le financement est assuré par des taxes ou redevances d' enlèvement des ordures ménagères. Cette formulation est évidemment vieillie, puisque le service assuré par les collectivités locales concerne la collecte, mais aussi le tri et le traitement, en un mot la gestion des ordures ménagères. Une nouvelle formulation s'impose, plus conforme à la pratique.

On observera que l'élimination était la seule visée par la loi et la directive de 1975 sur " l'élimination des déchets " précisément, mais que depuis 1991, d'autres notions sont apparues dans les textes relatifs aux déchets (directive de 1991, loi de 1992), notamment celle de valorisation. Il est temps de faire prendre acte au Code général des impôts et au Code général des collectivités territoriales de ces évolutions.

D'autre part, le dispositif actuel ne tient pas compte des modes de collecte . Que la collecte soit en mélange ou sélective, le montant recouvert est le même. Ni la TEOM, ni la REOM ne poussent à faire le tri. Le système est même pervers, puisqu'on peut imaginer que la collecte sélective étant plus coûteuse que la collecte en mélange, la redevance soit majorée en conséquence, ce qui revient à pénaliser le trieur !...

En ne prenant pas en compte les modalités de collecte, le système actuel est sclérosant, il freine ou empêche même toute évolution. Il paraît indispensable que ceux qui réduisent leurs déchets, et qui trient leurs déchets, puissent bénéficier d'un " retour ", y compris financier, sous forme d'allégement des charges.

Enfin, le problème de la contribution des producteurs de déchets assimilés aux déchets ménagers est mal résolu. Bien qu'elle soit normalement obligatoire depuis 1993, la redevance spéciale n'est pas appliquée partout. Le problème n'était pas trop grave lorsqu'il ne s'agissait que des déchets des commerçants et artisans, mais les déchets industriels banals (DIB) ont été assimilés et englobés dans le même " lot ", sans être définis au préalable. Or, quelque soit l'acceptation retenue, le montant des déchets industriels banals augmente avec l'extension des zones industrielles et des zones dites " artisanales " -qui sont souvent de petites zones industrielles - le caractère artisanal étant surtout lié au nombre d'emplois -. Ainsi, les zones de collecte se sont étendues et les volumes se sont accrus.

Certes, les difficultés portent sur la capacité à mesurer les déchets engendrés par entreprise puisque la redevance doit correspondre au service rendu, mais, devant les nouveaux volumes et les nouvelles responsabilités des communes, il est désormais impératif d'appliquer les financements prévus.

Une liberté de choix à maintenir concernant le partage taxe/redevance

On connaît les difficultés de l'arbitrage entre un financement par redevance, qui lie le montant demandé au service rendu mais qui est difficile à mettre en oeuvre, car il suscite des contentieux et des changements brutaux dans les dépenses, et le financement par taxe, totalement aveugle. La taxe est perçue à un montant donné, quelque soit le volume des déchets pris en compte. Un retraité isolé ou une famille nombreuse, une personne faisant son compost au fond de son jardin ou s'alimentant à l'américaine par " boites boisson " par centaines et plats préparés, une personne s'efforçant de porter chaque jour ses déchets propres et secs aux bornes d'apport volontaire ou mettant le tout à la poubelle, paieront la même taxe, simplement parce que leur taxe foncière est la même !... Il n'y a aucun lien entre le déchet et l'impôt, entre l'usager et le service. Le système de TEOM ne favorise ni la responsabilité, ni la prise de conscience. La TEOM est également un frein à la coopération intercommunale puisque deux habitants de deux communes voisines ne paieront pas le même service au même prix, simplement parce que l'évaluation de l'assiette de leur taxe diffère d'une commune à une autre.

Chaque système a ses avantages et plus encore ses inconvénients. Les élus locaux arbitrent le plus souvent entre ces derniers qui sont les plus manifestes aux yeux de l'opinion.

Il paraît important de rétablir, d'une façon ou d'une autre le lien entre le coût du service et son paiement. Ce mouvement est souhaitable Jusque là, la redevance a été surtout appliquée aux communes rurales, en particulier dans les départements de l'Est et du Sud de la France. Mais ce lien avec la ruralité s'estompe. Des communes ou groupements de communes de 20 à 25.000 habitants commencent à se tourner vers la REOM.

Il ne faut cependant pas nier les difficultés de mise en place de la redevance, notamment en termes sociaux. En effet, d'une part la redevance pénalise les familles nombreuses et le basculement d'un système à un autre peut s'avérer délicat en entraînant des modifications importantes, sans tenir compte des capacités contributives. D'autre part alors que la collecte sélective démarre et semble fonctionner dans de bonnes conditions, il ne paraît pas opportun de " casser " la mécanique par une réforme fiscale qui pourrait annuler tous les efforts

Il peut arriver que la redevance entraîne, pour certains, une majoration des prélèvements, mais le consommateur, le contribuable pourront comprendre, et finalement accepter cette évolution, si on leur présente et si on leur explique les chiffres. Avec un " parler vrai ", on peut alors avoir de vrais chiffres. Cela suppose du courage et de la transparence, mais cela permet d'avoir des citoyens partenaires.

Les difficultés d'évaluation du service rendu peuvent également être limitées par l'introduction de systèmes de pesée ^{22( * )} .

c) La taxe générale sur les activités polluantes

Comme on le verra, les collectivités locales sont soutenues dans leurs efforts d'équipement par les aides publiques de l'ADEME et les soutiens d'organismes privés agréés. Ces soutiens seront discutés ci après. Mais l'aide publique est aussi financée au moyen de taxes dont l'importance est croissante et qu'il convient de présenter.

Présentation

Jusqu'en 1999, l'ADEME était principalement financée par des taxes fiscales et parafiscales ^{23( * )} dont l'objet était de taxer les émissions polluantes. dont le rôle était principalement (à 80 %) de financer la réalisation d'équipements des communes dans la gestion des déchets. Le système a été profondément modifié en 1999. La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) s'est substituée aux cinq taxes existantes. Les changements portent sur  la nature, l'assiette et la perception de la taxe,

La nature de la ressource . Tout d'abord, la TGAP est un impôt qui alimente le budget de l'État. Il n'y a plus de lien direct entre la taxe et l'agence. Le produit fiscal est perçu par l'État qui reverse à l'ADEME les crédits équivalents à ceux qu'elle aurait perçus dans le régime antérieur.

L'assiette de la taxe . La taxe est due par tout exploitant d'une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés (art. 266 sexies du CGI). Elle est assise sur le poids des déchets réceptionnés. Sur la base de 60 F la tonne (avec un montant minimal de 3.000 F par installation). Le régime est identique pour les exploitants d'une installation de déchets industriels spéciaux, par incinération, stockage, traitement physico-chimique... Dans ce second cas, le tarif est toutefois différencié selon les modes de traitement (60 F la tonne pour une station d'élimination, 120 F la tonne pour une installation de stockage). Il existe aussi d'autres faits générateurs liés aux émissions polluantes, mais qui ne sont pas directement liés aux déchets.

La perception de la taxe . Ce lien, qui faisait l'un des succès et fondait l'une de légitimité de l'ADEME, est d'autant plus distendu que la taxe sera dorénavant recouvrée par les services des Douanes. Ainsi, les services des Douanes doivent-ils collecter des ressources qui seront, par la suite, affectées à l'environnement et aux collectivités locales. Il existe, toutefois, un régime dérogatoire, provisoire, pour l'année 1999, puisque les anciennes taxes restent prélevées par l'ADEME, versées au budget, et reversées sous forme de crédits budgétaires.

Observations

Cette mesure, présentée comme une amorce d'une refonte de la fiscalité environnementale, ne va pas sans susciter certaines appréhensions et regrets.

La première est la disparition d'un lien direct entre l'ADEME et son financement. L'ADEME était financée par des contributions assises sur les pollutions, et finançait des équipements des collectivités locales pour améliorer leur gestion des déchets. Ce lien est rompu puisque la TGAP est un impôt qui alimente le budget de l'État, ce dernier versant à l'ADEME une dotation budgétaire. Or, d'une part, chacun sait que les contributions sont d'autant moins mal acceptées que le " parcours " du produit fiscal peut être suivi

La deuxième est la crainte d'un décalage entre les recettes encaissées et la dotation reversée à l'ADEME. Il ne s'agit pas d'une pure hypothèse d'école puisque il a été annoncé qu'une " écotaxe " (et la TGAP est la première des " écotaxes ") pourrait financer la diminution de la TVA. Tout lien entre la taxe et la gestion des déchets serait évidemment rompu et l'ADEME serait alors marginalisée face aux enjeux financiers que représente la compensation de la TVA.

Si tel était le cas, le Parlement ne dispose en effet d'aucun moyen pour majorer une dépense publique. Le Parlement est ligoté par l'article 40 de la Constitution, qui interdit tout amendement qui aurait pour conséquence la création ou l'aggravation d' une charge publique. Aucune compensation n'est possible, le Parlement ne pouvant gager une majoration, ou une perte, par une recette nouvelle, ou une économie sur une autre dépense. Ce premier risque, exclu à court terme, ne peut être exclu à moyen terme.

Troisièmement, le barème a pu être discuté. Certains industriels ont regretté que la taxe, assise sur le poids des déchets reçus par les exploitants de décharges, ne soit pas différenciée selon le mode de traitement des déchets en amont. Ils estiment qu'un barème différencié selon l'importance de la valorisation aurait été incitatif et aurait encouragé à développer celle ci. Malgré tout l'intérêt que nous portons à cet objectif, nous ne pouvons suivre cette logique. En effet, d'une part il ne faut pas oublier que, bientôt, tous les déchets seront valorisé, d'autre part qu'une éventuelle diminution du barème aurait pour conséquence de réduire un produit fiscal qui constitue une ressource importante pour aider les investissements des collectivités locales dans le domaine des déchets. Nous considérons également que l'objectif des industriels a été en grande partie satisfait par la baisse de la TVA (ramenée du taux normal de 20,6% au taux minoré de 5,5%) sur les opérations de collecte, de tri sélectif et de traitement des déchets ménagers, ce qui constitue un soutien autrement plus efficace qu'une modulation du barème de mise ne décharge. ^{24( * )}

Quatrièmement, il faut s'interroger sur la pertinence de l'assiette choisie aujourd'hui. L'interrogation porte sur l'exemption des décharges internes . Un grand nombre d'industriels disposent de décharges internes qui servent à leurs propres déchets, évitant ainsi les frais de transport, le coût du service et la taxe, liés à la mise en décharge contrôlée. Certes, tous les industriels ne se contentent pas de mettre leurs déchets en tas ou dans un simple trou dans l'enceinte de l'usine, et contrôlent de plus en plus étroitement leurs déchets (ne serait ce que pour éviter les campagnes destructrices, en termes d'image et de notoriété, en cas d'abus et de " dérapage "), il n'en demeure pas moins que cela existe.

Or, ces déchets, comme les autres, ont la vie longue. Souvent plus longue que celle des exploitations industrielles. Et l'expérience montre qu'il arrive - souvent -, que les collectivités locales se trouvent devant la responsabilité de traiter des " sites orphelins ", abandonnés après la fermeture de l'usine. Les collectivités doivent alors traiter les eaux, les lixiviats, le ruissellement, les pollutions... Toutes ces opérations représentent des coûts importants qu'il est impossible de récupérer sur une entreprise en faillite ou en difficulté. Il y a donc un transfert de charge et de responsabilité, de l'industriel sur la collectivité locale. Une taxation des décharges internes inciterait les entreprises à de meilleurs contrôles et permettrait de mieux répartir les coûts à la fois dans le temps et entre agents économiques. Sans nier les conséquences et les coûts qu'entraînent les réglementations environnementales (notamment dans le contexte de concurrence internationale avec des pays qui n'ont pas les mêmes contraintes et obligations), il paraît utile de réfléchir, en France et au niveau communautaire, à cette possibilité.

Enfin, cette modification ne constitue qu'un pas encore bien timide vers une réforme plus ambitieuse de la fiscalité de l'environnement . La TGAP a été présentée comme une amorce de refonte du système fiscal environnemental qui comptait alors, rappelons-le, soixante-quinze taxes différentes, et compte encore, après réforme, soixante-et-onze taxes différentes...

Or, la fiscalité de l'environnement n'a pas seulement pour but de produire des ressources, mais aussi de modifier des comportements. Elle fait partie des fiscalités incitatives. Cet objectif n'est guère atteint dans le système actuel qui, en réalité, cumule de nombreux inconvénients. " Que cherche-t-on : accroître les ressources publiques ou diminuer les atteintes à l'environnement ?. Dans le premier cas, il faut des taux bas et des assiettes larges, dans le second, il faut des assiettes étroites très précisément définies et des taux élevés, mais ces deux logiques ne sont pas compatibles " ^{25( * )} . L'annonce d'un éventuel financement de la baisse des charges sociales par une " éco-taxe " ne peut qu'augmenter le trouble.

d) Le financement par les industriels

Présentation

Il ne faudrait pas croire que la gestion des déchets repose exclusivement sur la contrainte et que le coût est financé uniquement par l'impôt. Les industriels ont pris leur part de responsabilité et, de façon plus ou moins spontanée, ont mis en place des structures de collecte et de gestion des déchets. Deux formules peuvent être suivies. Tout d'abord, les industriels peuvent de leur propre initiative s'organiser eux-mêmes, établir des filières, s'engager sur des objectifs (la récupération des huiles ou les engagements des constructeurs automobiles sur les véhicules usagés par exemple). Une autre possibilité consiste à passer par la voie d'organismes agréés. Cette formule est appliquée aux déchets d'emballages. Le décret du 1 ^er avril 1992 rend responsable le producteur de déchets d'emballages ménagers de leur élimination. Il peut alors soit prendre en charge directement les emballages usagés (consigne, circuits et emplacements réservés), soit faire prendre en charge les emballages usagés par un organisme ou une entreprise agréée. Ce décret est à l'origine de la naissance des sociétés Adelphe, Éco-Emballages et de l'association Cyclamed. Dans les deux cas, le système est financé par les industriels fabricants et distributeurs.

Concernant Éco-Emballages, principale société intervenant dans le secteur des emballages, les ressources proviennent, en quasi totalité, des contributions de producteurs, importateurs et distributeurs d'emballages, selon un barème lié pour l'essentiel au chiffre d'affaires, mais faisant intervenir également les possibilités de recyclage des matériaux ^{26( * )} . Le paiement de la contribution est formalisée par le " point vert " qui figure sur les emballages ^{27( * )} . Plus de 500 millions de francs ont été collectés en 1998.

En 1999, le principe du doublement du barème de base a été adopté, et certains emballages, non recyclables dans les conditions actuelles, ont un tarif doublé par rapport au barème de base ^{28( * )} . Ces nouveaux tarifs devraient entrer en vigueur en 2000. La ressource prévue pour 2002 serait de 2 milliards de francs

Discussion

On le verra, le système Éco-Emballages est de loin le plus opérationnel, le plus efficace, le plus développé . Mais il n'a pas que des avantages. Le tri vise à rendre les emballages recyclables. Ainsi, les efforts pour envisager d'autres modes de valorisation (qui ne soient pas des emballages) ou pour collecter d'autres matériaux qui peuvent être valorisés tout aussi bien que les emballages (collecte des fermentescibles par exemple), ne sont pas encouragés et sont même dissuadés. C'est le risque lié à un financement professionnel.

Le principe du " pollueur payeur " n'est encore que très partiellement appliqué. Il n'a été intégré ni dans la fiscalité locale, ni dans les filières industrielles et commerciales alors que, dans le même temps, chacun constate une augmentation des coûts de traitement. Une nouvelle organisation des financements fondée sur un meilleur partage des coûts doit être mise en place.

Toute proposition doit, nous semble-t-il, être fondée sur quelques idées de base, simples et claires :

Tout d'abord, il n'est plus possible de mettre un produit sur le marché, quel qu'il soit, sans se soucier de son devenir en fin de vie.

Ensuite, si les collectivités locales restent bien responsables des services d'élimination des déchets, c'est à la filière de production et de commercialisation (industriel fabricant, importateur ou distributeur) de financer la plus grande part des coûts de valorisation .

La plus large souplesse doit être laissée dans les modalités de récupération et de financement .

Il est bien évident que, en dépit de la concurrence, une partie de ces coûts sera répercutée sur le consommateur. La menace d'une hausse prévisible du prix des produits, doit être appréciée avec mesure. Le consommateur est-il prêt à payer 5 ou 10 centimes pour éliminer le mercure et retraiter les métaux lourds contenus dans les piles ? Est-il prêt à payer 4 francs par pneu pour que les pneus soient recyclés au lieu d'être mis en décharge ? Nous pensons que oui. Le système de consigne, malgré son image désuète, ne peut être écarté. On peut imaginer qu'un consommateur verse une prime de 20 ou 50 francs lorsqu'il achète un téléviseur, un magnétoscope ou un ordinateur, qui lui sera retournée lorsqu'il rendra son matériel en fin de vie, mais qui permettra de traiter les tubes et les écrans de télévision chargés en métaux lourds.

La réflexion n'en est qu'à ses débuts, mais progresse rapidement. On peut citer notamment la solution préconisée par le Conseil économique et social (rapport du CES : La gestion des déchets ménagers , 1999).

" Le Conseil économique et social propose une organisation du financement du service public d'élimination des déchets ménagers reposant sur :

une contribution des entreprises qui mettent sur le marché des produits de consommation. Ces contributions doivent permettre de couvrir l'essentiel des coûts d'élimination des déchets et produits en fin de vie (internalisation des coûts) ;

une forte diminution en corollaire de la fiscalité locale directe.

L'organisation proposée ne se conçoit que pour les communes ayant engagé une politique de collecte sélective.

L'opérationalité de ces mesures est visualisée sur l'organigramme ci-après. "

Proposition d'organisation du financement du service public d'élimination des déchets ménagers formulée par le Conseil économique et social

3. Les aides

Les aides proviennent de trois sources différentes :

les autres collectivités locales,

l'État, par l'intermédiaire de l'ADEME,

les organismes privés, agréés par les pouvoirs publics, et investis d'une mission d'intérêt général en vue de favoriser la collecte sélective des déchets valorisables.

Les aides des autres collectivités locales sont citées ici pour mémoire. Selon une étude de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG), rapportée par le Conseil économique et social, soixante-dix conseils généraux ont mis en place une politique spécifique d'aide aux communes pour la gestion des déchets. Les conseils régionaux se sont également engagés dans ce domaine, notamment le conseil régional d'Ile-de-France (210 millions de francs en 1998). Le soutien porte sur la réalisation d'équipements, la réhabilitation de décharges, les études, la communication.

a) Les aides de l'ADEME aux équipements des communes

L'ADEME (Agence de l'Environnement et de la maîtrise de l'énergie) est un établissement public à caractère industriel et commercial, sous la triple tutelle des ministères de l'Environnement, de l'Industrie et de la Recherche, créé en 1990 par la fusion des anciens organismes existants. Financée par des taxes, l'Ademe aide les collectivités dans la réalisation d'équipements de gestion des déchets. Tant le financement (voir supra ) que les dépenses de l'Agence appellent toutefois des observations critiques.

Les dépenses

Jusqu'en 1998, le produit fiscal des différentes taxes alimentait un fonds de modernisation de gestion des déchets (FMGD). Du fait du relèvement périodique des taux, les ressources -et par conséquent les dépenses- de l'ADEME ont considérablement augmenté au cours de ces dernières années (le produit fiscal est passé de 633 MF à 1.202 MF entre 1994 et 1997).

En cinq ans, entre 1994 et 1998, plus de deux milliards de francs ont été reversés au soutien aux équipements des collectivités locales. Les aides sont variables en fonction des filières de traitement : aides élevées en amont des filières (collectes sélectives, déchetteries, compostage, aides plus faibles ou nulles sur l'incinération et la mise en décharge). Les aides étaient réparties après avis du comité consultatif de modernisation de la gestion des déchets ménagers (CCMGD). Les montants des aides ont été plusieurs fois modifiés et s'établissaient comme suit (avril 1999)

Nature des projets		Modalités d'aide (en % du montant HT des investissements)
Déchetteries		50 %
Collectes séparatives de matériaux secs et de matières fermentescibles		50 % (hors matériel roulant)
Centres de tri		50 %
Unités de compostage ou de méthanisation de déchets organiques issus de collectes séparatives		50 %
Équipements de tri de métaux sur mâchefers des incinérateurs et plates-formes de maturation des mâchefers		50 % (équipements de tri et conditionnement des métaux) 30 % (des autres dépenses)
Sensibilisation liée à des opérations		30 % du montant TTC des dépenses

Les critiques du système

L'ADEME a réalisé un travail exceptionnel dans l'amélioration des connaissances sur les déchets. Plusieurs observateurs, y compris officiels, reconnaissent que les engagements du début des années 1990, -sans remonter à 1975- ont été pris dans un contexte de grande méconnaissance du secteur. Gisements, coûts, modalités, rien n'était vraiment connu, et tout restait à faire. L'ADEME l'a fait, et son travail d'analyse statistique est remarquable. Néanmoins, plusieurs critiques d'inégale importance peuvent être formulées sur le fonctionnement de l'ADEME.

En premier lieu, sur le plan formel, on observera que l'ancienne CCMGD a disparu avec la réforme de la TGAP mais qu'elle n'a pas été remplacée. Les aides de l'ADEME restent néanmoins décidées, selon les seuils, après consultation d'un comité national ou régional d'attribution auxquels participent les représentants des administrations et les élus. Dans un avis, le Conseil économique et social estimait que " l'absence de représentation des associations de consommateurs (dans l'ancienne CCMGD) méritait d'être corrigée lors de la nouvelle instance qui serait chargée de la remplacer " . Vos rapporteurs soutiennent cette suggestion qui n'a pas encore reçu d'application.

En second lieu, il a souvent été souligné que, au moins jusqu'en 1998, " le produit des taxes était parfois loin d'avoir été entièrement engagé et que l'ADEME plaçait ainsi cet excédent " en placements financiers (de préférence aux aides aux collectivités locales). On peut donc se demander, après d'autres, si tel était bien la vocation de l'Agence.

En troisième lieu, on peut aussi regretter que l'ADEME n'ait pas eu de ligne directrice claire dans les soutiens qu'elle accordait aux collectivités locales. On peut donc s'étonner des changements de politiques brutaux qui consistent à majorer fortement les taux de soutiens (pour faire taire les critiques précédentes), jusqu'à 50 % des dépenses d'investissements, avant de voir, l'année d'après, qu'une telle position n'était pas tenable, et être alors obligé de revenir à des taux de soutiens plus modérés. Dans ce domaine particulièrement, les collectivités locales ont surtout besoin de visibilité et non d'une politique en " coups d'accordéon ", ravageuse en termes d'image et d'efficacité. En d'autres termes, il eut mieux valu fixer des taux d'aide à 30% et s'y tenir, plutôt que d'afficher des pointes à 50 % pour les abandonner aussitôt.

Mais surtout, la critique principale porte sur les aides elles mêmes. Face à l'échéance de 2002, les soutiens aux investissements devaient céder la priorité à la recherche. Il fallait avant tout expérimenter des voies nouvelles, qualifier les produits issus de nouveaux modes de valorisation. A quelques années à peine de 2002, un grand nombre de filières se trouvent aujourd'hui devant des blocages, faute de maîtrise suffisante des processus, de connaissances, de garanties et de contrôles adaptés. Le compost est-il un déchet ou un engrais ? A quel moment une boue traitée change-t-elle de statut ? Le mâchefer est-il utilisable en génie civil ? Les REFIOM d'incinérateur à lits fluidisés sont-elles valorisables en l'état ? Comment valoriser des gisements considérables qui se trouvent dans nos poubelles et nos décharges (le plastique, le béton des démolitions...) ?... Un grand nombre de techniques innovantes sont subordonnées à des réponses à des questions de ce type. C'était le rôle de l'ADEME de participer à l'innovation. C'est aujourd'hui presque trop tard. Mais c'est aussi, incontestablement, une occasion manquée.

b) Les aides des organismes agréés au fonctionnement des équipements de collecte et d'élimination des déchets ménagers

La mise en oeuvre de la politique de gestion des déchets ménagers, et plus particulièrement des emballages, fait également intervenir des partenaires privés, sociétés ou associations, agréés par les pouvoirs publics. Ces organismes se sont vu confier une mission d'intérêt général en collectant des financements et en redistribuant des aides, en favorisant la collecte et la valorisation des emballages. Trois organismes ont été agréés :

Adelphe , dont la compétence porte essentiellement sur le verre ;

Cyclamed , dont la compétence porte uniquement sur les médicaments ;

et, surtout, Éco-Emballages , puissante et efficace organisation à compétence générale. Toute la collecte sélective mise en place dans les communes repose sur les aides d'Éco-Emballages (aides aux tonnes triées valorisables).

Les soutiens d'Éco-Emballages

Depuis quatre ans (1996/1999), 80 % des dépenses d'Éco-Emballages sont affectées au soutien de la collecte, ainsi qu'au tri et à la valorisation des emballages ménagers, les 20 % restants étant consacrés à la communication, à la recherche, au fonctionnement... Près de 900 millions seront reversés aux collectivités locales en 1999.

Principaux indicateurs financiers d'Éco-Emballages (millions de francs)
	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Total des recettes	517	546	571	566	505	540
dont contribution professionnelle		537	562	566	n.p.	n.p.
Total des dépenses	272	310	426	527	782	1.066
dont soutien aux collectivités locales	135	194	302	417	653	897
Source : Éco-Emballages

Devant l'augmentation massive des soutiens, la situation financière d'Éco-Emballages s'est radicalement transformée. Jusqu'en 1997, les recettes ont été supérieures aux dépenses. La situation a basculé en 1998, et surtout en 1999, car les recettes annuelles ne couvrent qu'à peine plus de 50 % des dépenses envisagées (le solde étant par conséquent financé sur les produits antérieurs, puisque pendant cinq ans les dépenses annuelles étaient inférieures aux recettes.) Cette situation n'est évidemment que provisoire, et Éco-Emballages a adopté le principe d'un doublement en 2000 de son tarif applicable aux producteurs et distributeurs d'emballages.

Soutien à la tonne triée		Acier issu de la collecte sélective	300 - 500 F (selon collecte)
		Acier issu des mâchefers	75 F
		Aluminium	1.500 - 2.200 F
		Aluminium issu des mâchefers	500 F
		Papier carton	750 - 1.950 F
		Plastiques	1.500 - 6.050 F
		Verre	20 - 30 F (AV)
			20 - 75 F (PAP)
Garantie de reprise à un		Acier issu de la collecte sélective	50 - 200 F
prix minimum pour un		Acier issu des mâchefers	0 - 50 F
niveau de qualité défini		Aluminium	1.100 - 2.000 F *
		Aluminium issu des mâchefers	750 - 1.300 F *
		Papier carton	0 F *
		Plastiques	0 F
		Verre	150 F
		* + intéressement selon les cours
Soutien à la valorisation		Valorisation matière	cf. prix de reprise
		Valorisation énergétique	entre 100 et 500 F selon le taux de valorisation
		Compostage	500 F par tonne
Soutiens divers		Communication locale	9 F par habitant la première année, puis tarif dégressif pendant cinq ans
		Embauches - Aides forfaitaires	20.000 - 40.000 F
		Démarrage de programmes	7 F la première année, puis tarif dégressif pendant deux ans
		Habitats particuliers	Majoration des soutiens à la tonne triée

Ce système a cependant des effets contradictoires.

Le premier effet, positif, est d'impliquer les producteurs et distributeurs dans la filière recyclage, et de limiter leur production d'emballages (pour réduire leur contribution) et surtout de développer la collecte sélective qui a démarré, progressé et réussi grâce aux soutiens d'Éco-Emballages .

Le second effet, plus discutable, est d'introduire sur certains produits (en particulier le verre) un système en boucle, autocentré sur les emballages (production d'emballages consommation récupération tri retour au fabricant production d'emballages), ce qui a aussi pour effet de concentrer l'attention des industriels sur leurs propres emballages et leurs propres besoins. Ce qui limite par conséquent les innovations visant à élargir la gamme des produits collectés ou des valorisations possibles, hors emballages. (voir également ci-après, " Discussion sur la collecte ")