Projet de loi de finances pour 2000 : Santé et solidarité

B. LE POIDS CROISSANT DU REVENU MINIMUM D'INSERTION

1. La montée en charge du dispositif...

a) L'évolution à la hausse mais contrastée des effectifs du RMI

L'évolution des effectifs du RMI en métropole a été forte jusqu'en 1994, avec une croissance annuelle moyenne de 15 % par an, liée d'abord à la montée en charge initiale du RMI puis à la mauvaise conjoncture de 1993 et à la réforme de l'assurance chômage. Depuis 1995, le rythme a fortement diminué, mais s'est maintenu à un niveau proche ou supérieur à 5 %, et globalement plus élevé que celui du chômage. La précarisation du marché du travail et le développement d'emplois à temps partiel et de courte durée, qui n'ouvrent pas de droit ou des droits moindres à l'Assedic expliquent cette évolution plus soutenue. Le durcissement des conditions d'accès à l'allocation de solidarité en décembre 1996 a également contribué à accroître le stock d'allocataires.

Les baisses du chômage et du chômage de longue durée observées en 1998 n'ont permis qu'une limitation de la hausse des effectifs du RMI et non une inversion de tendance. Là encore, la croissance de la précarité du marché du travail, la diminution sur l'année de la part des chômeurs qui bénéficient d'une indemnisation, mais également l'augmentation du nombre d'allocataires cumulant, grâce au mécanisme de l'intéressement, revenus d'activité et allocation RMI (environ 16 % des effectifs en métropole), expliquent en grande partie ce décalage.

Evolution du nombre de bénéficiaires du RMI

	Métropole	Évolution	DOM	Évolution	France	Évolution
		en 1 an		en 1 an		en 1 an
juin 1989	290 594		66 015		356 609
décembre 1989	335 514		71 567		407 081
juin 1990	385 132	32,5%	78 245	18,5%	463 377	29,9%
décembre 1990	422 101	25,8%	88 044	23,0%	510 145	25,3%
juin 1991	456 369	18,5%	93 227	19,1%	549 596	18,6%
décembre 1991	488 422	15,7%	93 939	6,7%	582 361	14,2%
juin 1992	524 199	14,9%	94 404	1,3%	618 603	12,6%
décembre 1992	575 034	17,7%	96 208	2,4%	671 242	15,3%
juin 1993	632 684	20,7%	92 181	-2,4%	724 865	17,2%
décembre 1993	696 589	21,1%	96 355	0,2%	792 944	18,1%
juin 1994	769 481	21,6%	102 707	11,4%	872 188	20,3%
décembre 1994	803 303	15,3%	105 033	9,0%	908 336	14,6%
juin 1995	840 843	9,3%	105 917	3,1%	946 760	8,5%
décembre 1995	840 839	4,7%	105 171	0,1%	946 010	4,1%
juin 1996	885 061	5,3%	108 903	2,8%	993 964	5,0%
décembre 1996	903 804	7,5%	106 668	1,4%	1 010 472	6,8%
juin 1997	939 155	6,1%	109 503	0,6%	1 048 658	5,5%
décembre 1997	956 596	5,8%	111 305	4,3%	1 067 901	5,7%
juin 1998	975 457	3,8%	114 191	4,3%	1 089 648	3,9%
décembre 1998	993 286	3,8%	118 822	6,8%	1 112 108	4,1%

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

L'amélioration de la conjoncture en 1998 a néanmoins produit des effets visibles sur l'évolution du nombre d'entrées au RMI qui est en baisse pour la première fois depuis quatre ans : elles ont ainsi diminué de 4,4 % en métropole en 1998, contre une hausse de 6 % en 1997. Ce ralentissement a été sensible dès le premier semestre 1998. Dans les DOM, les entrées ont de nouveau augmenté (1,4 %), mais dans des proportions nettement plus mesurées qu'en 1997 où la hausse avait atteint (11 %).

Comme pour le chômage, l'amélioration de la conjoncture a en premier lieu bénéficié, en métropole, aux allocataires du RMI les plus jeunes. Leur nombre est en effet pour la première fois en diminution depuis 1989 (-1,5 % pour les 25-29 ans et -3,7 % pour les moins de 25 ans). A contrario , l'évolution des classes d'âge de plus de 35 ans a été plus rapide, autour de 6 %, avec un point extrême pour la tranche d'âge 50-54 ans (13 %), dont la forte hausse est pour partie la résultante de la plus importante proportion de personnes ayant atteint cette tranche d'âges en 1998 dans la population (conséquence du " baby-boom " d'après guerre).

Dans les DOM, les évolutions sont plus contrastées : la hausse est sensible chez les moins de 25 ans 5+7,6 %°, alors que le nombre d'allocataires âgés de 25 à 29 ans progresse moins rapidement que la moyenne (3,2 %, contre 6,8 %). Les progressions les plus marquées concernent les allocataires âgés de 35 à 49 ans (de 13 à 9 %). Il y a surtout un net décalage entre la très faible évolution du nombre de personnes vivant en couple (+ 0,7 %) et la croissance rapide du nombre de personnes vivant seules (9,1 % pour les familles monoparentales et 8,1 %, pour les personnes seules sans enfant).

Les disparités départementales restent encore importantes : en métropole onze départements enregistrent une baisse de leurs effectifs, tandis que dans huit départements la progression est deux fois plus rapide que celle de la métropole. Les évolutions les plus fortes se concentrent dans le sud de la France : les départements des régions méditerranéennes ont connu une hausse rapide de leurs effectifs (supérieure à 5 %). Seuls les Hautes-Alpes, le Gard, et l'Aveyron présentent des évolutions inférieures ou comparables à celle de la métropole. Ces résultats peu satisfaisants sont en partie liées à l'évolution moins favorable du chômage dans ces régions. Les départements qui enregistrent une baisse du nombre d'allocataires sont majoritairement à dominante rurale, trois d'entre eux présentant néanmoins des effectifs du RMI relativement importants (supérieurs à 10.000 allocataires) : les Yvelines, la Loire et la Moselle. Les départements corses enregistrent de bons résultats avec, à l'inverse des autres départements de la façade méditerranéenne, pour la première fois, une baisse des effectifs du RMI.

Flux d'entrées et de sorties du RMI

	Entrées	Sorties	Solde
1993	301 764	181 603	120 161
1994	382 058	268 393	113 665
1995	362 830	326 012	36 818
1996	397 412	322 950	64 462
1997	422 834	365 405	57 429
1998	406 204	361 997	44 207

Les premières estimations fournies par la CNAF concernant les résultats du premier semestre 1999, font état d'un taux de croissance élevé en juin 99 : de plus de 7 % en métropole et 13 % dans les DOM sur douze mois. Ces résultats sont en forte hausse par rapport à ceux observés l'année dernière à la même époque : 3,9 % en métropole, 4,3 % dans les DOM. On observe donc, pour la première fois depuis trois ans, une nouvelle accélération de la croissance des effectifs du RMI.

Cette progression plus rapide semble avant tout liée aux réformes du mode de calcul de l'allocation intervenues en fin d'année 1998 : l'exclusion de l'APJE prénatale et des majorations des allocations familiales de la base ressource du RMI (qui permettent à davantage de ménages d'avoir un niveau de ressources pris en compte inférieur au seuil du RMI), le développement des mesures d'intéressement et la revalorisation un peu plus forte du RMI en janvier (3 %).

b) Caractéristiques des allocataires

Le profil des bénéficiaires a fort peu évolué depuis la création du dispositif. L'âge des allocataires, la composition des familles, la répartition homme / femme sont ainsi restés stables, même si par ailleurs, les jeunes, notamment, sont plus diplômés qu'il y a neuf ans, ce qui s'explique largement par l'évolution générale des niveaux de formation.

Les personnes isolées, sans enfant ni personne à charge, sont largement majoritaires avec près de 60 % de l'effectif. Il s'agit en grande partie d'hommes seuls : 416.000 hommes pour 224.000 femmes. Le reste est composé de familles monoparentales (22 %) - essentiellement des mères seules avec enfants - et de personnes vivant en couple (19 % ). Aussi, globalement, il y a autant d'hommes que de femmes au RMI.

Les allocataires du RMI constituent une population relativement jeune : près de trois sur dix ont moins de trente ans alors que la condition d'âge interdit l'entrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf s'ils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à l'inverse sous représentés, ces personnes bénéficiant de départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum vieillesse pour les plus démunis. La prépondérance des jeunes s'explique par la plus faible part de ces personnes ayant des droits valorisés aux ASSEDICS et la plus forte proportion de personnes isolées parmi cette population et ne pouvant donc pas bénéficier du revenu d'un conjoint.

Il est important de souligner qu'il n'y a pas de rajeunissement de l'ensemble des allocataires du RMI : la part des 25-29 ans reste stable depuis 1989, alors que le nombre d'allocataires a été multiplié par trois. Néanmoins, les nouveaux entrants au RMI sont plus jeunes que l'ensemble des allocataires, mais sortent également plus vite du dispositif.

Le niveau de formation des allocataires reste inférieur à celui de la population générale : la part des allocataires du RMI titulaires d'un baccalauréat est de 19 %, contre 33 % pour la population active en général. On notera cependant qu'en 1990, elle était de 7,5 % pour les allocataires du RMI, contre 24 % pour la population active en général. Le niveau de formation progresse donc un peu plus rapidement pour les allocataires du RMI que pour l'ensemble des actifs, signe d'une plus forte précarité des jeunes et notamment des jeunes diplômés avant leur stabilisation dans la vie professionnelle.

Un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des amis et près de 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou sont sans-logis.

La situation moyenne des bénéficiaires du RMI s'est pourtant améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis 1988 (plus de 10%) et atteint 53 % en 1998.

17 % déclarent avoir en permanence des problèmes de santé ou des handicaps qui les empêchent de travailler ou des gênes dans la vie quotidienne. 16 % déclarent avoir "souvent ou parfois" ces mêmes difficultés.

De nombreux allocataires du RMI travaillent ou sont très proches du marché du travail. Ainsi, en comptabilisant toutes les reprises d'emploi qu'elles débouchent ou non sur une sortie du RMI, se sont près de 40 % des allocataires présents en début d'année qui connaissent au moins une fois une activité professionnelle dans l'année.

Les parcours professionnels des allocataires sont néanmoins très instables. Ainsi, les emplois retrouvés sont très souvent des emplois précaires ou à temps partiel (50 %, dont la plupart du temps non choisi). Ces caractéristiques ne sont cependant pas spécifiques au public RMI et concernent l'ensemble des chômeurs qui retrouvent un emploi .

Enfin, près d'un tiers des allocataires perçoit l'allocation pendant moins de 6 mois, à l'inverse, plus d'un tiers reste dans le dispositif plus de quatre ans.

2. ... s'accompagne d'une hausse très importante de son coût

Les crédits relatifs à l'allocation de RMI désormais inscrits à l'article 20 du chapitre 46-83 (et antérieurement au chapitre 46-21) sont passés de 8,7 milliards de francs en 1990 à 28,7 milliards de francs prévus pour 2000. L'évolution des dépenses effectives est plus révélatrice :

Dépenses d'allocation de RMI

(en milliards de francs )

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
RMI	10,3	12,15	13,9	16,3	19,5	21,4	23	24,5	27,8	29,9 (*)
Croissance (en valeur et en %)		18,3	14,5	17,4	19,4	9,6	7,5	6,5	13,5	12,6

(*) il a été ajouté à la dotation initiale de 26,4 milliards de francs les 3,5 milliards de francs ouverts par le décret d'avances du 2 septembre 1999 qui concernent en réalité les dépenses de 1998 et 1999 et doivent donc être répartis sur ces deux années.

Le taux d'accroissement plus élevé enregistré par les dépenses en 1998 et 1999 a pour raison principale la décision du gouvernement de verser à titre exceptionnel aux allocataires à la fin de l'année 1998 une allocation forfaitaire correspondant à 3 % du montant annuel de leur allocation dans le but de leur faire partager les fruits de la croissance économique de 1998. La loi de finances initiale pour 1998 a été complétée d'un collectif budgétaire de 900 millions de francs. Le coût prévisionnel et provisoire des dépenses d'allocation RMI pour 1999 est estimé à la fin du second semestre 1998 à 28,1 milliards de francs. Il comprend les dépenses d'allocation versées par les CAF ainsi que par les caisses de mutualité sociale agricole pour la France entière (métropole et DOM).

Trois facteurs principaux permettent d'expliquer actuellement la croissance des dépenses pour 1999 :

• la revalorisation par le gouvernement de 3 % du montant de l'allocation de RMI à compter du 1er janvier 1999 à l'instar d'autres minima sociaux (allocations d'insertion et de solidarité spécifique). Cette revalorisation est supérieure de 1,8 point à celle résultant de l'obligation légale ;

• l'amélioration des règles d'incitation à la reprise d'une activité avec le cumul rendu possible par le décret n° 98-1070 du 27 novembre 1998 du RMI avec des revenus d'activité ;

• le nouveau cumul permis du RMI avec la majoration pour âge des allocations familiales et de l'allocation pour jeune enfant versée pendant la grossesse depuis le décret n° 98-950 du 26 octobre 1998.

Un ajustement de la dotation 1999 a été nécessaire. Le décret n°99-753 du 2 septembre 1999 à ouvert à titre d'avance un crédit de 3,5 milliards sur le crédits 1999 du 46-21.

Le montant de la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 2000 est de 28,7 milliards de francs. Cela représente une progression de 8,7 % par rapport à la loi de finances initiale de 1999. La dotation pour 2000 prend en considération une revalorisation du montant de l'allocation de 0,8 % au 1er janvier 2000 compte tenu du rythme moins élevé de l'inflation et une progression tendancielle en volume de 3 % atténuée par les mesures pour l'emploi en faveur des bénéficiaires du RMI.

Les dépenses d'insertion de l'État sont essentiellement constituées : des dépenses de gestion et d'animation du dispositif (environ 250 millions de francs), des crédits d'insertion pour les DOM (créance de proratisation soit 808,8 millions de francs en 1998), et, pour la majeure partie, des dépenses de financement des mesures emploi(soit un montant global de 8,35 milliards de francs en 1998).

Dépenses pour les mesures emploi RMI

(en milliards de francs)

1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
2,6	2,9	3,42	3,85	4,85	5,88	6,59	7,12	8,35

A partir de 1997 : y compris rémunération des stagiaires pour les SIFE Collectifs.

Les autres dépenses de l'Etat pour les bénéficiaires du RMI concernent : les majorations d'aide au logement dont bénéficient les allocataires (environ 1,1 milliard de francs en 1998), l'aide médicale au profit des personnes sans résidence stable (environ 420 millions de francs en 1998), l'exonération de la taxe d'habitation (850 millions de francs en 1998). S'y ajoutent de multiples interventions de l'État à travers différents dispositifs de droit commun dont peuvent bien entendu profiter les bénéficiaires du RMI, notamment en matière d'accès au logement.

Les départements ont quant à eux contribué pour 4,8 milliards de francs en 1998 au titre de l'insertion, mais la consommation des crédits n'a représenté que 3,9 milliards de francs. Ces dépenses d'insertion ont été majoritairement affectées aux dépenses d'insertion professionnelle (43 %)et aux dépenses d'actions sociales (26 %). La part des dépenses de structure, de logement et de santé a respectivement été de 16 %, 9 % et 4 %. A ces dépenses d'insertion, il faut ajouter les frais d'aide médicale, comprenant : d'une part la prise en charge de l'assurance personnelle des non assurés sociaux (à l'exception toutefois des familles allocataires CAF dont les cotisations sont prises en charge par celle-ci et des personnes sans résidence stable relevant de l'État), d'autre part de la prise en charge du ticket modérateur et du forfait hospitalier. Les crédits engagés par les départements pour permettre l'accès aux soins des bénéficiaires du RMI se sont élevés à 6,2 milliards de francs en 1998, y compris les 732 millions que la loi autorise à prélever sur les crédits d'insertion. La loi sur la CMU, mise en oeuvre à partir du 1er janvier 2000, se traduira par un transfert du bloc de compétence vers l'État. Les obligations des départements en matière de crédits d'insertion seront réduites d'autant (l'obligation passera de 20 à 17% en métropole et à 16,25 % dans les DOM).

Les dépenses directement liées au RMI se sont élevées en 1998 à environ 50 milliards de francs dont plus des trois quarts à la charge de l'État.

Tableau récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1998

(en milliards de francs)

	État	Conseils généraux	Total
Allocation RMI	27,8
Mesures emploi (e)	8,35
Créance de proratisation DOM	0,84
Frais de gestion dispositif	0,25
Majoration d'aide au logement (e)	1,1
Exonération taxe d'habitation	0,85
Aide médicale de l'État (e)	0,42
Crédits d'insertion		4,8 dont 0,72 pour AM
Assurance personnelle (e)		2,98
Aide médicale (e)		3,30 y compris 0,72 prélevé sur CI
Total	39,61	10,36	49,97
Total en %	79 %	21 %

(e) estimation.

En 1999, les crédits ont fait l'objet d'un décret d'avances de 3,5 milliards de francs supplémentaires destinés à prendre en compte les revalorisations et mesures réglementaires décidées au début de l'année. De plus, ces sommes ont servi à compléter les crédits ouverts pour 1998 qui se sont révélés insuffisants en exécution. Cela revient à rendre délicate l'analyse de l'évolution réelle des dépenses de RMI pour 1999 :

Dépenses pour l'allocation RMI sur 1998 et 1999

(en milliards de francs)

LFI 1998	LFR 1998	LFI 1999	Décret d'avances	Total 1998 / 1999
26,27	0,9	26,4	3,5	57,07

En 2000, les crédits destinés au service de l'allocation du RMI augmentent de loi de finances initiale à loi de finances initiale de 8,7 % : 28,7 milliards de francs sont ainsi prévus pour l'année prochaine. Cependant, tout laisse à penser que ces crédits devront, comme chaque année, être revus à la hausse à l'automne 2000. Par ailleurs, le coût global du RMI sera plus délicat à appréhender en raison de l'introduction de la CMU.