Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 19 - Emploi et solidarité : II. - Santé et solidarité
OUDIN (Jacques), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 19 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
Tableau comparatif au format Acrobat ( 366 Ko )Table des matières
- LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
-
CHAPITRE PREMIER :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS- I. LE BUDGET DE LA SANTÉ ET DE LA SOLIDARITÉ : 90,8 MILLIARDS DE FRANCS
- II. LES CRÉDITS D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : 5,55 MILLIARDS DE FRANCS
- III. LES CRÉDITS DE POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE : 2,45 MILLIARDS DE FRANCS
- IV. LES CRÉDITS DE L'OFFRE DE SOINS : 1,54 MILLIARD DE FRANCS
-
V. LES CRÉDITS DU DÉVELOPPEMENT
SOCIAL : 36,52 MILLIARDS DE FRANCS
- A. LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS ET JEUNES AVEUGLES
- B. LE SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE
- C. LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES
- D. LA FORMATION DES TRAVAILLEURS SOCIAUX
- E. LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL
- F. LES PRESTATIONS OBLIGATOIRES DE DÉVELOPPEMENT SOCIAL
- G. LES SUBVENTIONS À DIVERS RÉGIMES DE PROTECTION SOCIALE
- H. L'ÉQUIPEMENT SOCIAL
- VI. LES CRÉDITS DE L'INSERTION ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION : 44,75 MILLIARDS DE FRANCS
-
CHAPITRE II
UN BUDGET CONTRAINT PAR LE POIDS
DES MINIMA SOCIAUX- I. LES CRÉDITS AFFECTÉS AUX MINIMA SOCIAUX : 65,6 MILLIARDS DE FRANCS
- II. L'ÉVOLUTION INÉGALE DES AUTRES DÉPENSES
- III. LA NON SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE : 6 MILLIARDS DE FRANCS
-
ARTICLE 70 BIS RATTACHÉ :
ÉTAT ANNEXÉ RETRAÇANT LES CRÉDITS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES - TRAVAUX DE LA COMMISSION
- ANNEXES
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 19
EMPLOI ET SOLIDARITÉ :
II
.
- SANTÉ ET SOLIDARITÉ
Rapporteur spécial
: M. Jacques OUDIN
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Avec
90,8 milliards de francs de dépenses ordinaires et de crédits de
paiement, le budget de la santé et de la solidarité constitue le
6
ème
budget de l'Etat. Il se compose du budget de la
solidarité (81,2 milliards de francs) et de celui de la santé
(9,6 milliards de francs).
La politique du Gouvernement conduit à une très forte progression
(13,3 %) des crédits de la santé et de la solidarité pour
2000 : 10,6 milliards de francs. Ils permettent de couvrir les
dépenses nouvelles résultant de la création de la
couverture maladie universelle (7 milliards de francs), des revalorisations de
minima
sociaux (3,2 milliards de francs) et de l'octroi de moyens de
fonctionnement supplémentaires (400 millions de francs).
Votre rapporteur spécial se refuse à évaluer ce budget
à l'aune de son taux de progression. Il préfère
apprécier la bonne utilisation des crédits accordés, leur
adaptation aux besoins de nos concitoyens, et leur sincérité.
Or, ce projet de budget ne satisfait aucun de ces critères.
Le budget de la santé et de la solidarité est contraint par le
poids croissant des minima sociaux. Il est extrêmement rigide puisque
près de 70 % des crédits sont consacrés aux quatre
minima
sociaux. Or cette rigidité s'accroît, ces
dépenses prélèvant 95 % de l'augmentation des
crédits.
Cela a pour conséquence d'affaiblir les interventions en faveur de la
réforme de notre système de soins, les investissements humains en
bourses et formations, les investissements matériels dans la
modernisation des établissements hospitaliers et l'informatisation du
système de santé. La structure contrainte et inflationniste du
budget l'éloigne donc de la préparation de l'avenir.
Enfin, il ne fait pas figurer plusieurs dépenses pourtant certaines
puisque annoncées par le Premier ministre lors de la Conférence
de la famille le 7 juillet 1999 et reprises dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000 : la
contribution de l'Etat à la majoration de l'allocation de rentrée
scolaire (4,7 milliards de francs) et la subvention au Fonds d'action sociale
des travailleurs immigrés et de leurs familles - FASTIF - (un milliard
de francs). De plus, il sous-estime plusieurs postes de dépenses comme
la subvention de l'Etat au financement de la couverture maladie universelle.
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial vous invite
à ne pas adopter les crédits du budget de la santé et de
la solidarité.
CHAPITRE PREMIER :
PRÉSENTATION
GÉNÉRALE DES CRÉDITS
I. LE BUDGET DE LA SANTÉ ET DE LA SOLIDARITÉ : 90,8 MILLIARDS DE FRANCS
A. LA FORTE HAUSSE DU BUDGET POUR 2000
1. Les principales masses budgétaires
L'ensemble des crédits de la santé et de la
solidarité s'élève pour 2000 à 90,8 milliards de
francs, en progression apparente de 13,3 % par rapport à 1999
(80,18 milliards de francs), grâce principalement à l'inscription
de la subvention de l'Etat au fonds de financement de la partie
complémentaire de la couverture maladie universelle (CMU), soit 7
milliards de francs.
A périmètre constant, la hausse des crédits est de 6,2 %
soit un peu plus de 5 milliards de francs. Elle était déjà
de 4,5 % pour 1999, et de 2,6 % pour 1998.
Il s'agit principalement d'un budget d'intervention, les dépenses du
titre IV en constituant plus de 90 %. Celles-ci, en progression de
13,9 %, expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget.
Les moyens des services connaissent une hausse de 6,6 % utilisée en
grande partie à doter les nouvelles agences de sécurité
(156 millions de francs supplémentaires). 149 millions de francs vont
à des actions de santé publique dont 81,6 millions à la
lutte contre la toxicomanie.
La tendance à la baisse des dépenses en capital se
poursuit : - 20,6 % pour 2000, alors qu'elles avaient déjà
diminué de 26,7 % en 1999 par rapport à 1998.
Budget de la santé et de la solidarité pour 2000
(en millions de francs)
|
|
Crédits votés en 1999 |
Crédits demandés pour 2000 |
Différence 1998/1999 |
Evolution (en %) |
|
Titre III Moyens des services |
5.744,1 |
6.121,7 |
377,6 |
+ 6,6 |
|
Titre IV Interventions publiques |
73.734,6 |
83.943 |
10.208,4 |
+ 13,9 |
|
Total des dépenses ordinaires |
79.478,7 |
90.064,7 |
10.586 |
+ 13,3 |
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|
|
|
|
|
AP |
84,5 |
96 |
11,5 |
+ 13,6 |
|
CP |
79,6 |
104,9 |
25,3 |
+ 31,8 |
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|
|
|
|
|
AP |
594,4 |
443 |
- 151,4 |
- 25,5 |
|
CP |
619,1 |
645,7 |
26,6 |
+ 4,3 |
|
Total des dépenses en capital |
|
|
|
|
|
AP |
678,9 |
539 |
- 139,9 |
- 20,6 |
|
CP |
698,7 |
750,6 |
51,9 |
+ 7,4 |
|
Total (DO + CP) |
80.177,4 |
90.815,3 |
10.637,9 |
+ 13,3 |
Les 3,64
milliards de francs supplémentaires - outre les 7 milliards de la CMU -
servent à poursuivre les priorités du Gouvernement que
sont :
• le financement de la lutte contre les exclusions ;
• la montée en puissance des agences de sécurité
sanitaire ;
• l'amélioration de l'efficacité des politiques de
santé publique ;
• le renforcement des moyens du ministère.
La hausse des
minima
sociaux mobilise à elle seule 3,2 milliards
de francs supplémentaires : 2,3 milliards de francs pour le revenu
minimum d'insertion (RMI), 780 millions pour l'allocation d'adulte
handicapé (AAH) et 120 millions pour l'allocation de parent isolé
(API).
2. La ventilation par agrégats
Le budget de la santé et de la solidarité est composé désormais de cinq agrégats (celui concernant la ville ayant disparu pour faire l'objet d'un " bleu " spécifique) de volumes très différents, deux d'entre eux en constituant à eux seuls près de 90 %.
Présentation par agrégats
(en millions de francs)
|
|
LFI 1999 |
PLF 2000 |
Part
du budget 1999
|
Part
du budget 2000
|
Evolution (en %) |
|
01 - Administration générale |
|
|
|
|
|
|
AP |
89,6 |
96 |
13,1 |
17,8 |
+ 7,1 % |
|
DO + CP |
5.303 |
5.549,3 |
6,6 |
6,1 |
+ 4,6 % |
|
02 - Politique de santé publique |
|
|
|
|
|
|
AP |
- |
- |
- |
- |
- |
|
DO + CP |
2.265,8 |
2.452,3 |
2,79 |
2,7 |
+ 8,2 % |
|
03 - Offre de soins |
|
|
|
|
|
|
AP |
257 |
200 |
37,6 |
37,1 |
- 22,2 % |
|
DO + CP |
1.534,4 |
1.539,8 |
2 |
1,7 |
+ 3,5 % |
|
04 - Développement social |
|
|
|
|
|
|
AP |
262,2 |
193 |
38,3 |
35,8 |
- 26,4 % |
|
DO + CP |
35.552,2 |
36.521,9 |
44,2 |
40,2 |
+ 2,7 % |
|
05 - Insertion et lutte contre l'exclusion |
|
|
|
|
|
|
AP |
75,1 |
50 |
11 |
9,3 |
- 33,5 % |
|
DO+ CP |
35.522 |
44.752 |
44,4 |
49,3 |
+ 26 % |
|
Total |
|
|
|
|
|
|
AP |
684 |
539 |
100 |
100 |
- 27 % |
|
DO + CP |
80.177,4 |
90.815,3 |
100 |
100 |
+ 13,3 % |
Il convient de constater que la progression du budget de 13,3 % est très inégalement reproduite selon les agrégats, puisque ceux " offre de soins " et " développement social " augmentent respectivement de 3,5 % et de 2,7 % contre 26 % de hausse pour celui relatif à la lutte contre les exclusions. Cela se justifie par l'inscription en son sein de l'essentiel des minima sociaux et donc de leur revalorisation.
B. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1998 ET 1999
1. Le budget de 1998
Les
crédits de l'exercice 1998 ont connu une hausse de 4 % par rapport
à la loi de finances initiale qui avait ouvert en dépenses
ordinaires et crédits de paiement 73,2 milliards de francs.
Le décret d'avances du 16 janvier 1998, deux semaines après la
promulgation de la loi de finances pour 1998 ce qui révèle le peu
de cas fait à l'autorisation parlementaire, a inscrit un milliard de
francs au titre du programme de lutte contre les exclusions pour financer les
fonds départementaux d'urgence sociale (chapitre 47-21) avant le vote de
la loi d'orientation, nouvelle illustration de la valeur de l'intervention du
Parlement. Un décret pour dépenses accidentelles a ajouté
100 millions de francs sur ce même chapitre.
Le décret d'avances du 21 août 1998 a ouvert 34 millions de francs
sur le chapitre 34-98 pour le financement des états
généraux de la santé.
La loi de finances rectificative a ouvert 1,36 milliard de francs de
dépenses ordinaires supplémentaires et 126 millions de francs de
dépenses en capital. Ces sommes ont servi à couvrir la hausse des
dépenses du RMI (900 millions), la mise en oeuvre de la loi de lutte
contre les exclusions (270 millions), le rattrapage du retard des
crédits de paiement sur les autorisations de programme (126 millions),
le service des objecteurs de conscience (81,5 millions), les frais de
justice (50 millions), les dépenses de la mission
interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie -MILDT-
(20 millions), les dépenses sociales de Mayotte (15 millions), et
le développement de la carte de professionnel de santé (8
millions).
Les fonds de concours européens ont ouvert un total de 223 millions de
francs qui ont servi à financer, dans des proportions importantes
relativement aux chapitres et articles concernés : l'aide sociale
obligatoire, les actions en faveur des populations et migrations, les droits
des femmes.
Les arrêtés de répartition ont porté sur des sommes
importantes. 37 millions ont été donnés aux
ministères concernés par les objecteurs de conscience. 160
millions de francs ont été répartis au titre de la lutte
contre la drogue et la toxicomanie. Par ailleurs, le budget de la santé
et de la solidarité a bénéficié de 250 millions de
francs de crédits, principalement en provenance du ministère de
la ville, au titre de la lutte contre les exclusions.
Il n'y a eu que trois arrêtés d'annulation portant sur 52 millions
de francs dont 34 millions ont, en fait, servi à financer les
états généraux de la santé.
Enfin, le budget 1998 a été l'occasion d'importants reports de
1997 : 210 millions de francs dont 110 millions de crédits
d'investissement.
2. Le budget de 1999
La
gestion de 1999 n'a pas encore été marquée par l'adoption
d'une loi de finances rectificative.
En revanche, le décret d'avances du 2 septembre 1999 a ouvert
3,5 millions de francs supplémentaires pour les crédits du
RMI et 86 millions pour les dépenses liée aux objecteurs de
conscience.
Les arrêtés de répartition ont, comme en 1998,
principalement concerné les crédits de la MILDT pour un peu plus
de 120 millions de francs ,et ceux destinés aux objecteurs de conscience
pour 42 millions.
Parmi les mesures de transfert, il convient de noter celui de près de 12
millions de francs pour rembourser le ministère de l'économie et
des finances des mises à disposition de personnels INSEE. Le budget de
la ville a reçu 109 millions de francs et les services du Premier
ministre 1,5 million pour une étude commandée par l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).
Les nécessités de l'accueil des réfugiés du Kosovo
ont conduit à opérer un virement de crédits de 140
millions de francs du chapitre 47-21 (programmes d'action sociale) vers les
chapitres 46-23 (dépenses d'aide sociale) et 47-81 (populations et
migrations), complété le 11 novembre 1999 par un virement de
52 millions de francs.
Le budget 1999 a bénéficié d'importants reports de
crédits depuis le budget de 1998, notamment : 238 millions de
francs sur le chapitre 47-21 (permettant d'assurer certaines dépenses
liées à l'accueil de réfugiés du Kosovo), 150
millions sur le chapitre 66-12 (retards de mise en place du fonds de
modernisation des hôpitaux), 129 millions sur le chapitre 66-20
(dépenses d'équipement social), 137 millions de francs sur le
chapitre 46-03 (prestations en faveur des rapatriés), 69 millions sur le
chapitre 57-93 (dépenses d'équipements administratifs et
sanitaires), 67 millions de francs sur le chapitre 47-16 (action contre la
toxicomanie), 57 millions de francs sur le chapitre 37-13 (services des
affaires sanitaires et sociales), 49 millions sur le chapitre 57-05
(mémorial de la France d'outre-mer), 24 millions de francs sur le
chapitre 34-98, 20 millions de francs sur le chapitre 37-01(objecteurs de
conscience), etc.
Au total, plus de 1,16 milliard de francs ont ainsi
reportés de 1998 à 1999.
Enfin, le montant des fonds de concours reste équivalent à celui
de 1998 autour de 60 millions de francs.
C. LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT POUR 2000
La forte
progression du projet de budget de la solidarité pour 2000 montre la
priorité mise par le Gouvernement dans les domaines de la lutte
contre l'exclusion, de la protection des populations les plus fragiles et de la
sécurité sanitaire.
S'agissant de la lutte contre l'exclusion, et la protection des personnes les
plus fragiles, le budget s'inscrit dans le cadre des engagements du programme
de mars 1998. Il insiste sur le financement des centres d'hébergement et
de réadaptation sociale - CHRS - (73,4 millions de francs dont 42
millions pour poursuivre le programme de création de places) et sur la
capacité d'accueil des centres de formation de travailleurs sociaux
(20,4 millions de francs). Les dotations des
minima
sociaux
financés sur ce budget sont fortement revalorisées.
Le budget prévoit aussi de poursuivre le programme de création de
places de centres d'aide par le travail -CAT- (2.000 places
supplémentaires pour 131 millions de francs) et de renforcer les moyens
des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel
-COTOREP- (20 emplois, 9 millions de francs de plus de crédits de
vacations). Un effort est également fait en faveur des
réfugiés et demandeurs d'asile et pour l'intégration des
migrants et de leur famille.
En matière de sécurité sanitaire et de santé
publique, le budget assure la montée en charge des agences de
sécurité sanitaire (495 millions de francs au total, soit une
hausse de 156 millions).
149 millions de francs supplémentaires vont pour améliorer le
ciblage et l'efficacité des interventions, tant générales
(financement du réseau des centres d'éducation pour la
santé, observatoires régionaux de santé) que
ciblées sur les enjeux de santé propres aux régions
(programmes régionaux de santé) ou sur des publics (lutte contre
les pratiques addictives, et les maladies infectieuses).
En matière d'offre de soins, le budget se contente de poursuivre la
montée en charge du fonds d'investissement et de modernisation des
hôpitaux (FIMHO).
Enfin, le Gouvernement entend renforcer les moyens humains et matériels
du ministère : création nette de 102 emplois budgétaires,
mesures catégorielles permettant d'améliorer la situation
matérielle et les déroulement de carrières,
résorption de l'emploi précaire, revalorisations indemnitaires.
Concernant les moyens matériels, en administration centrale, si les
crédits de fonctionnement augmentent légèrement, les
moyens consacrés à l'informatique sont en augmentation de 17
millions de francs. Les moyens des services déconcentrés
augmentent de 13,5 millions. Les crédits immobiliers progressent
également puisque sont ouverts 10 millions supplémentaires en
autorisations de programme et 30 millions en crédits de paiements, pour
poursuivre les opérations lancées dans les services
déconcentrés et accélérer les travaux de
modernisation du site Ségur-Fontenoy.
D. LES RÉFORMES DE STRUCTURES COMPTABLES
Le
périmètre du budget de la santé et de la solidarité
évolue dans le projet de loi de finances pour 2000 soit par des
transferts entre sections, soit par des débudgétisations, soit
par de nouvelles missions. Il n'est en revanche pas affecté par des
modifications de structures ministérielles ou administratives. Par
ailleurs, la nomenclature du budget a été fortement revue pour
répondre aux objectifs de réduction des lignes
budgétaires, clarification, déconcentration et globalisation des
crédits, ce qui rend plus difficiles les comparaisons cette année.
Le périmètre a évolué de plus de 6,75 milliards de
francs.
Tableau récapitulatif des transferts entre budgets
(en millions de francs)
|
|
Santé - solidarité |
Budget concerné |
Montant |
|
CMU |
46-82 art.10 |
|
+ 7.000 |
|
Caisse des mines |
47-23 art.10 |
Charges communes |
- 1.587 |
|
Fonds spécial invalidité |
46-33 art.60 |
Charges communes |
+ 1.592 |
|
Sevrage toxicomanes |
47-15 |
Assurance maladie |
- 72,62 |
|
Centres dépistage anonymes |
47-18 |
Assurance maladie |
- 29,32 |
|
Nouvelle-Calédonie |
47-19 et 47-23 |
SEOM |
- 58,13 |
|
Centres rétention administratives |
46-81 |
Intérieur |
+ 4,8 |
|
FIV |
47-21 |
DIV |
- 95 |
|
SOLDE |
|
|
+ 6.754,73 |
Ces
changements résultent de trois grands facteurs :
• La CMU a conduit à la création d'un article 10 sur le
nouveau chapitre 46-82 doté de la " contribution de l'État
au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture
universelle du risque maladie " pour un montant de 7 milliards de
francs ;
• L'assurance maladie reçu, sous forme de
débudgétisation de certaines dépenses, pour un total de
101,94 millions de francs, soit les frais de sevrages des toxicomanes (72,62
millions de francs inscrits sur le chapitre 47-15 en 1999), la part Etat
relative au dépistage et au traitement de certaines maladies
réalisés par les centres de dépistage anonyme et gratuit
et les centres de planification ou d'éducation spéciale (29,32
millions de francs inscrits en 1999 sur le chapitre 47-18) ;
• Des transferts entre sections : au budget des charges communes de
la dotation au " Fonds spécial de retraite de la caisse autonome
nationale de sécurité sociale dans les mines " (inscrite en
1999 sur le chapitre 47-23) ; sur la section
" santé-solidarité " (46-33 art. 60) de la dotation au
" Fonds spécial d'invalidité " inscrite en 1999 au
budget des charges communes ; suite à la loi organique sur la
Nouvelle Calédonie du 19 mars 1999, transfert de 58,13 millions de
francs au budget de l'outre-mer, pour abonder la dotation globale de
fonctionnement du territoire (42,45 millions pour le financement du service de
santé inscrit sur le chapitre 47-19, et 15,73 millions pour le
financement de la protection sociale inscrite sur le chapitre 47-23) ;
transfert sur la section " santé-solidarité " des frais
sanitaires des centres de rétention administrative du budget de
l'intérieur pour 4,8 millions de francs sur le chapitre 46-81 ;
transfert au budget de la délégation interministérielle
à la ville de la contribution au fonds interministériel
d'intervention pour la politique de la ville -FIV- de la section
" santé-solidarité " du ministère (95 millions
de francs) à partir du chapitre 47-21.
Parallèlement, le budget opère de très nombreux
changements de nomenclature qui figurent en annexe I. A l'exception du chapitre
36-81, l'ensemble des chapitres de dépenses ordinaires s'intègre
désormais dans un seul agrégat.
De plus, cette refonte tend à poursuivre la diminution du nombre de
chapitres et d'articles tout en déconcentrant et en globalisant les
crédits. Pour améliorer la lisibilité des actions, le
" bleu " intègre dans sa partie " agrégats "
des indicateurs et des séries statistiques ou chronologiques.
Le budget de la santé est assez peu affecté par les mouvements de
nomenclature sauf le transfert de l'Agence nationale d'accréditation et
d'évaluation en santé (ANAES) de l'agrégat " offre de
soins " à l'agrégat " santé publique ". Les
changements visent à illustrer chaque programme de santé par un
chapitre. C'est ainsi que sont regroupées sur le chapitre 47-15 les
dispositifs en faveur de toutes les pratiques addictives (dont tabac et alcool
antérieurement sur le chapitre 47-17), et sur le chapitre 43-32 les
formations et les bourses d'études (tout comme du côté
social avec le chapitre 43-33).
Le budget de la solidarité connaît quant à lui un grand
remaniement des chapitres, afin de rationaliser et de diminuer les lignes
budgétaires, afin de distinguer les opérations relevant de
l'agrégat " développement social " de celles relevant
de l'agrégat " intégration et lutte contre les
exclusions ". Dès lors, excepté pour le chapitre 66-20, plus
aucun chapitre n'est commun aux deux agrégats et ont disparu les
chapitres identifiés à un service (exception faite du chapitre
43-02, service des droits des femmes).
Les dépenses d'administration générale, enfin, sont
désormais globalisées par la fusion des deux grands chapitres de
fonctionnement, le 34-98 pour l'administration centrale, et le 37-13 pour les
services déconcentrés.
II. LES CRÉDITS D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : 5,55 MILLIARDS DE FRANCS
Les dépenses d'administration générale atteignent en 2000 un montant de 5,55 milliards de francs, en progression de + 4,6 % par rapport au budget voté de 1999. Elles représentent 6,1 % des crédits de paiement du budget de la santé et de la solidarité (contre 6,6 % en 1998).
A. LE PERSONNEL
1. Les mouvements de personnel
En 2000, le ministère devrait disposer de 14.427 emplois budgétaires soit un gain net de 102 postes 1( * ) . Cependant, alors que 14.325 emplois étaient prévus au budget de 1999, le 1 er juillet 1999 les effectifs réels n'étaient que de 13.410. Cela s'explique par les retards d'affectation des agents, particulièrement pour les emplois donnant lieu à concours, ce qui revient cependant à geler des emplois budgétaires.
Evolution des effectifs
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Emplois budgétaires prévus |
14.110 |
14.309 |
14.325 |
14.427 |
|
dont |
|
|
|
|
|
centrale |
2.421 |
2.320 |
2.323 |
2.376 |
|
services déconcentrés |
11.667 |
11.966 |
11.977 |
12.027 |
|
conseillers pour les affaires sociales |
22 |
23 |
25 |
24 |
|
Emplois budgétaires réels (au 31 décembre) |
14.113 |
14.309 |
13.410 (*) |
- |
|
dont centrale |
2.404 |
2.343 |
2.144 |
- |
(*)
au 1
er
juillet 1999
source : Ministère de l'emploi et de la solidarité
Le solde des mouvements d'effectifs fait apparaître une augmentation
nette de 102 emplois, qui s'explique de la façon suivante :
• les créations de postes au titre du renforcement des
administrations portent sur 201 emplois (53 en administration centrale, 104
dans les services déconcentrés et 44 au titre de l'emploi
précaire) ;
• le partage des services départementaux d'action sociale dans le
cadre de la décentralisation se traduit par un solde positif de
4 emplois ;
• la participation à l'effort général de
maîtrise de l'emploi public se traduit par la suppression nette de 64
postes budgétaires, vacants ou gelés, d'agents de
catégorie C ;
• le transfert de 37 emplois sur le budget de l'Institut de formation aux
carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS) de Dieppe
(titre IV) ;
• les nouveaux établissements nationaux à caractère
sanitaire s'accompagnent du transfert de 2 emplois.
Le budget pour 2000 fournit l'occasion d'un renforcement de l'encadrement du
ministère et des services déconcentrés avec la
création de 139 postes de catégorie A.
Créations d'emplois de catégorie A en 2000
|
Services centraux |
Services déconcentrés |
|
21 administrateurs civils |
20 inspecteurs des affaires sanitaires et sociales |
|
10 attachés d'administration centrale |
1 directeur-adjoint des affaires sanitaires et sociales de Mayotte |
|
7 contractuels |
1 déléguée régionale |
|
2 sous-directeurs |
22 médecins inspecteurs de santé publique |
|
4 directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales |
10 pharmaciens inspecteurs de santé publique. |
|
1 directeur pour le comité économique du médicament |
10 ingénieurs du génie sanitaires |
|
3 attachés INSEE |
4 contractuels |
|
1 inspecteur adjoint et 4 inspecteurs généraux des affaires sociales |
8 techniciens sanitaires |
|
|
8 infirmières de l'Etat |
Par
ailleurs sont prises plusieurs mesures d'amélioration des
carrières. Sont ainsi intensifiés les plans de transformation
d'emplois d'agent en adjoint et d'adjoint administratif en secrétaire
administratif.
De plus, des mesures de repyramidage internes aux corps concernés
permettent d'améliorer les promotions internes aux corps des
secrétaires administratifs, des pharmaciens inspecteurs de santé
publique et des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales.
L'effort porte également sur la mobilité du personnel et le
régime indemnitaire (32,2 millions de francs supplémentaires)
pour poursuivre l'harmonisation des primes avec le ministère de
l'emploi, la réduction des écarts entre administration centrale
et services déconcentrés, et le rattrapage des ministères
mieux dotés. Elle rend également possible l'amélioration
des régimes indemnitaires des corps techniques.
Les dépenses de personnel du titre III passent en conséquence de
4,13 à 4,3 milliards de francs, soit une progression de 4,4 % par
rapport à 1999.
2. La formation
La formation initiale des cadres du ministère est assurée par l'école nationale de santé publique (ENSP). La subvention de l'Etat inscrite au chapitre 36-81 (article 80) est diminuée de 2 millions de francs par rapport à 1999, après une baisse du même montant l'année dernière, dans le contrat d'objectifs et de moyens signé pour trois ans en 1997). Elle s'établit à 63,2 millions de francs. Cette subvention représente le tiers des ressources de l'établissement, le solde venant des établissements hospitaliers et sociaux, et des ressources propres. La subvention du ministère couvre principalement les dépenses de formation initiale et continue destinée aux cadres des services déconcentrés.
Budget primitif de l'ENSP
|
|
1999 |
1998 |
|
Subvention Etat |
65 242 278 F |
67 242 278 F |
|
Contribution hospitalière |
94 560 000 F |
93 000 000 F |
|
Contribution établissements sociaux |
11 250 000 F |
10 760 000 F |
|
Autres |
53.566.032 |
31.003.454 |
|
Total du budget primitif |
224 618 130 F |
202 005 732 F |
En
matière d'enseignement et de formation permanente, le ministère
engage au total 120 millions de francs dont bénéficient plus de
24 000 agents. Les objectifs du plan de formation sont l'accompagnement de la
mise en oeuvre des réformes décidées, le
développement des compétences nécessaires au
professionnalisme des agents, et le respect des engagements pris avec les
partenaires sociaux.
Ce poste " formation " a connu de forts changements de nomenclature
qui rendent difficilement lisibles des comparaisons dans le temps puisque en
1998, les crédits s'imputaient sur les articles 10 et 20 du chapitre
37-05, en 1999 sur l'article 80 du chapitre 34-98 et l'article 60 du chapitre
31-96. En 2000, les crédits de l'article 30 du chapitre 37-13 sont
intégrés au chapitre 34-98 sous la forme d'un article 81 " compte
formation ".
3. Les mises à disposition
Il y
avait environ 375 agents mis à disposition par les caisses de
sécurité sociale et les hôpitaux au 30 juin 1999,
répartis entre les services déconcentrés et les services
centraux.
Ainsi, l'administration centrale du ministère dispose de 209 agents mis
à disposition, dint 75 viennent des caisses de sécurité
sociale et 134 des hôpitaux. Il s'agit pour près de 54 % de cadres
de catégorie A. Cela conduit à des situations pour le moins
surprenante comme celle qui veut que la direction des hôpitaux accueille
en son sein 75 agents (dont 45 de catégorie A) en provenance... des
hôpitaux qu'elle a justement pour mission de contrôler. De
même, la direction de la sécurité sociale
bénéficie de 50 mises à disposition dont 48 viennent des
caisses de sécurité sociale, parmi lesquels 23 agents de
catégorie A.
Il n'est possible d'avoir le détail des mises à disposition
à l'intérieur des services déconcentrés. Ceux-ci
accueillaient au 30 juin 1999 166 agents mis à disposition, dont 97
venaient des caisses et 69 des hôpitaux.
Or cette pratique est contraire au droit ainsi que le confirment plusieurs
jugements des commissions de la tarification sanitaire et sociale.
Ainsi dans l'affaire opposant la Caisse régionale d'assurance maladie
d'Ile-de-France au préfet de la région Ile-de-France, la
commission interrégionale de la tarification sanitaire et sociale de
Paris a revu la dotation de la Fondation ophtalmologique A. de Rothschild
" considérant qu'il résulte de l'article R 714-3-7-1 du
code de la santé publique applicable au tarif litigieux selon l'article
R 715-7-1 que les dépenses d'un établissement privé admis
à participer au service public hospitalier susceptibles d'être
prises en compte par la dotation globale de financement sont celles qui sont
relatives à l'exécution de sa mission telle qu'elle est
définie aux articles L 711-2 et suivants du même code ; qu'au
nombre de celles-ci ne figure pas la politique sanitaire à charge de
l'Etat, notamment dans le domaine de la prévention et du traitement du
SIDA ;
qu'il suit par là que la prise en charge par la dotation
globale de la Fondation ophtalmologique Rothschild de la charge de
rémunération d'un agent de cet établissement mis à
disposition de l'administration centrale du ministère des affaires
sociales constitue une dépenses qui, sans rapport avec le fonctionnement
normal de l'établissement, présente un caractère
abusif
, alors d'une part qu'aucune disposition légale,
réglementaire ou, d'ailleurs, conventionnelle ne l'autorise, d'autre
part que la régularité de la fixation du tarif dont se
prévalent le préfet et la Fondation demeure par elle-même
sans aucune incidence sur le bien fondé d'une dépense mise
à charge du tarif ; ... "
2(
*
)
Interrogée par votre rapporteur spécial sur cette question, Mme
Martine Aubry
" a estimé que le problème des personnels
mis à disposition, relevé par la Cour des comptes,
résultait en grande partie, du faible taux d'encadrement du
ministère de la santé, et a reconnu que les mises à
disposition n'étaient pas un mécanisme sain. Elle a toutefois
indiqué que cette situation serait partiellement
régularisée au cours de l'année 2000, 10 millions de
francs étant inscrits sur le chapitre 31-41, la disparition totale des
personnels mis à disposition étant un objectif à
atteindre. "
3(
*
)
Votre rapporteur spécial a tenu à intervenir à nouveau sur
ce sujet dans la discussion générale du projet de loi de
finances :
" La mise à disposition viole deux principes
essentiels.
Le premier concerne le Parlement, et plus particulièrement l'affectation
des ressources votées à une mission de service public
donnée : ces ressources qui sont ainsi détournées
vers un autre objet.
Le second principe concerne les citoyens : il s'agit de
l'impossibilité d rendre compte clairement de l'usage qui est fait des
contributions publiques qu'ils ont consenties ; ce sont, vous le savez,
les articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen. (...)
Je prendrai un seul exemple pour montrer l'ampleur du
phénomène : le ministère de l'emploi et de la
solidarité, qui a pour mission de contrôler les caisses -
assurance maladie, famille, vieillesse, etc - et les hôpitaux.
Eh bien, monsieur le ministre, ces organismes contrôlés mettent
à disposition du contrôleur, c'est-à-dire du
ministère, 375 agents. (...)
Je vous poserai donc une seule question : compte tenu du fait que le
budget de ce ministère a augmenté de 10 milliards de francs cette
année, pensez-vous pouvoir régulariser cette situation au 31
décembre 2001 en ajustant les dotations budgétaires
concernées ? "
4(
*
)
Le ministre de l'économie, des finances te de l'industrie n'a pas
estimé nécessaire de répondre à cette question ni
aux passages de l'intervention de votre rapporteur spécial sur les mises
à disposition.
Votre rapporteur spécial répète toute l'attention qu'il
porte à ce non-sens budgétaire qui revient à faire
supporter, au mépris du droit, à la sécurité
sociale et aux dotations hospitalières les faiblesses du
ministère en moyens humains et financiers. Il souhaiterait
également connaître la masse salariale que représentent les
traitements de ces 375 agents.
Agents des caisses et hôpitaux mis à disposition au 30 juin 1999
|
|
Catégorie A |
Catégorie B |
Catégorie C |
Total |
Total |
||||
|
|
Caisses |
Hôpitaux |
Caisses |
Hôpitaux |
Caisses |
Hôpitaux |
Caisses |
Hôpitaux |
|
|
Services centraux |
33 |
79 |
20 |
25 |
22 |
30 |
75 |
134 |
209 |
|
Associations |
|
|
|
|
1 |
|
1 |
|
1 |
|
Autres |
2 |
6 |
|
|
1 |
1 |
3 |
7 |
10 |
|
Bureau du cabinet |
|
|
1 |
3 |
|
|
1 |
3 |
4 |
|
Comité économique du médicament |
|
|
|
|
1 |
|
1 |
|
1 |
|
Cabinet formation professionnelle |
|
|
|
|
|
2 |
|
2 |
2 |
|
Cabinet ville |
|
2 |
|
5 |
|
1 |
|
8 |
8 |
|
DAGPB |
1 |
3 |
3 |
2 |
1 |
1 |
5 |
6 |
11 |
|
DAS |
1 |
2 |
|
1 |
1 |
|
2 |
3 |
5 |
|
DAEI |
|
2 |
1 |
|
|
|
1 |
2 |
3 |
|
Délégation interministérielle à la famille |
1 |
|
|
|
|
|
1 |
|
1 |
|
DGS |
1 |
7 |
|
2 |
|
2 |
1 |
11 |
12 |
|
DH |
|
45 |
|
7 |
1 |
22 |
1 |
74 |
75 |
|
DIISES |
|
|
1 |
|
|
|
1 |
|
1 |
|
DIRMI |
|
1 |
|
|
2 |
1 |
2 |
2 |
4 |
|
DPM |
|
1 |
|
|
|
|
|
1 |
1 |
|
DREES |
2 |
|
|
|
|
|
2 |
|
2 |
|
DSS |
23 |
2 |
12 |
|
13 |
|
48 |
2 |
50 |
|
Haut comité médical de la SS |
2 |
1 |
|
|
|
|
2 |
1 |
3 |
|
Haut comité de santé publique |
|
3 |
|
|
|
|
|
3 |
3 |
|
Haut fonctionnaire de défense |
|
1 |
|
|
|
|
1 |
|
1 |
|
IGAS |
|
|
1 |
|
|
|
1 |
|
1 |
|
MILDT |
|
2 |
1 |
|
1 |
|
2 |
2 |
4 |
|
SDDF |
|
1 |
|
|
|
|
|
1 |
1 |
|
SICOM |
|
|
|
1 |
|
|
|
1 |
1 |
|
Sercices déconcentrés |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
97 |
69 |
166 |
|
Soit au total 375 agents, dont 172 des caisses de sécurité sociale et 203 des hôpitaux |
|||||||||
B. LES MOYENS DES SERVICES
Cette
partie de l'agrégat connaît de fortes variations liées
à un effort de clarification visant à regrouper l'ensemble des
moyens de fonctionnement au sein d'une même partie " Matériel
et fonctionnement des services "
Les moyens de fonctionnement de l'administration centrale (chapitres 34-94
et 34-98) passent de 414,3 millions de francs à 1.060,7 millions de
francs. Cette très forte hausse recouvre en réalité
l'intégration de la plus grande partie de l'ancien chapitre 37-13
" service des affaires sanitaires et sociales " dans le chapitre
34-98 (soit 605 millions de francs). Ces transferts sont guidés par un
souci de clarification qui rendent plus délicates les comparaisons
à structure constante. La hausse générale des moyens de
fonctionnement semble ainsi à nuancer : environ 40 millions de
francs.
1. Les moyens de fonctionnement
Le
budget pour 2000 a regroupé au sein du chapitre 34-98 l'ensemble des
moyens de fonctionnement du ministère et des services
déconcentrés, qui s'élèvent donc à 1,02
milliard de francs pour 2000.
Les moyens de l'administration générale sont de 166,7 millions de
francs en baisse de 200 000 F par rapport à 1999 puisque en 2000 les
dépenses de téléphonie seront intégrées dans
l'article 10.
Dotations des articles 10 et 60 (uniquement les dépenses téléphoniques)
(en francs)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
|
Article 10 |
136.671.000 |
137.954.000 |
166.737.610 |
|
Article 60 |
29.000.000 |
29.000.000 |
- |
|
Total |
165.671.000 |
166.954.000 |
166.737.610 |
Ce
budget est consacré, à plus de 50 %, aux locaux, laissant peu de
marges de gestion pour les autres dépenses.
De plus en 1999 et en 2000 le ministère doit faire face à deux
dépenses nouvelles majeures :
• la restructuration du bâtiment Fontenoy liée au respect
des normes relatives aux immeubles recevant du public et/ou de grande hauteur
et la création de postes budgétaires. Ces deux contraintes
imposent une obligation de location de surfaces (environ 7.000 m²)
à budget constant ;
• la délégation aux affaires européennes et
internationales (DAEI) voit son rôle se renforcer et en
conséquence ses effectifs et ses moyens augmenter. La
nécessité d'un renforcement de ses moyens apparaît, en
raison notamment de la présidence française de l'Union
européenne en 2000.
Les dépenses d'information et de communication s'élèveront
à 36,1 millions de francs, en hausse de 4 millions de francs (hors
suppression d'une dépense exceptionnelle en 1999 de 20 millions). La
structure des dépenses est marquée par une stabilisation des
publications, la poursuite du soutien aux actions locales de communication, la
progression de la communication événementielle, et la forte
hausse des dépenses pour les nouvelles technologies.
L'inspection générale des affaires sociales (IGAS) garde une
dotation, identique par rapport à 1999, de 2,09 millions de francs
(article 30) essentiellement destinée aux déplacements et
à la documentation.
Le nouvel article 50 regroupe les crédits des anciens articles 40, 71 et
72 en faveur des services chargés de la recherche, des études, de
l'évaluation statistiques, des politiques de santé publique et de
l'offre de soins. Ils bénéficieront ainsi de 34,5 millions de
francs, en hausse de 15 millions de francs.
Les crédits informatiques du ministère sont inscrits en 2000 sur
l'article 60 pour l'informatique du ministère, alors que les
crédits de la Direction de la recherche, des études, de
l'évaluation et des statistique (DREES) et de la Direction des
hôpitaux (DH) sont regroupés sur l'article 40.
La dotation proposée pour 2000 rompt avec le mouvement de baisse des
crédits informatiques constaté depuis 1997. Ces crédits
augmentent ainsi de 13 % à périmètre constant, en
additionnant à la dotation de l'article 60 du chapitre 34-98 (127,36
millions) une partie des crédits inscrits à l'article 40 du
même chapitre (14,04 millions). Au total, ils passent de 124,4 à
141,4 millions de francs.
Cependant le budget de reconduction augmente de 15 % (de 106,3 à 122,65
millions de francs) révélant que cette hausse traduit le poids
croissant des charges inéluctables. Cela est manifeste pour la
transmission de données numériques et le fonctionnement courant
des infrastructures informatiques, et nécessaire pour le renouvellement
du matériel. En déduisant la poursuite des projets existants,
finalement seulement 5,9 millions de francs iront au lancement de nouveaux
projets. Par exemple 800 000 F sont consacrés au programme
médiatisé de statistiques et d'information (PMSI), 1,44 million
de francs à l'assistance aux établissements de santé pour
le passage à l'euro et la mise en place d'un identifiant permanent du
malade dans ces mêmes établissements.
Les services centraux délocalisés (article 70)
bénéficient de 1,2 million de francs supplémentaires
avec 15,9 millions de francs. De même, les conseillers pour les affaires
sociales à l'étranger disposeront de 600 000 F
supplémentaires pour leurs frais de représentation (à 2,6
millions de francs inscrits au chapitre 83), et les délégations
régionales aux droits des femmes de 465 000 F supplémentaires
(à 6,15 millions de francs inscrits à l'article 84).
Le budget pour 2000 crée un article 90 retraçant l'ensemble des
moyens de fonctionnement des services déconcentrés, soit 603,3
millions de francs en hausse de 23 millions de francs : Directions
départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales
(DDASS et DRASS), service du RMI et matériel technique.
Les crédits demandés pour la dotation globale de fonctionnement
des DDASS sont de 356,62 millions de francs, soit une augmentation de
2,43 % par rapport à 1999, à périmètre
constant, hors transferts. Elle permettra la mise en place des mesures
suivantes :
• soutien de la politique de rééquipement et
d'informatisation des postes de travail (3,1 millions de francs) ;
• augmentation de crédits de fonctionnement immobiliers
(4,5 millions de francs) ;
• mise en place de 500 000 F destinés à la diffusion de la
carte européenne de stationnement pour personnes
handicapées ;
• transfert de crédits du chapitre 47-18 pour 350 000 F afin de
mettre en place des missions héliportées dans le cadre du
contrôle sanitaire de l'eau potable en Guyane.
Pour le dispositif de service du RMI, la dotation de 1999 est reconduite
à 55,9 millions de francs.
Les DRASS devraient bénéficier en 2000 de 170,34 millions de
francs, soit une augmentation à périmètre constant
2,09 % qui vise essentiellement à soutenir la formation des
personnels en place et nouvellement recrutés.
Par ailleurs, des projets de réorganisation des services
déconcentrés sont actuellement en cours pour renforcer la
pertinence et l'efficacité de l'administration territoriale de l'Etat
dans la mise en oeuvre des politiques publiques sanitaires et sociales par la
définition d'une organisation de référence des services au
niveau régional et départemental. Ces principes
généraux d'organisation reposent sur la clarification
préalable des missions de l'administration territoriale de l'Etat dans
le champ sanitaire et social, après l'intervention de la loi
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et relative
à la sécurité et à la veille sanitaire. Il s'agit
de choisir un niveau territorial de référence pour les politiques
de santé publique et de lutte contre l'exclusion.
2. Les statistiques et études
Les
crédits des articles 20 (études) et 30 (statistiques) du chapitre
34-94 seront en 2000 respectivement de 22,9 (stables) et 14,3 (3,8 millions
supplémentaires) millions de francs
Ces crédits se répartissent entre les directions et services du
ministère, le Service des statistiques, des études et des
systèmes d'information (SESI) en 1998 puis la (DREES) en 1999 et 2000
ayant la responsabilité directe de la gestion de la moitié de ces
crédits. L'emploi des crédits a subi une nette
réorientation entre 1998 et 1999 à la faveur de la
création de la DREES. L'une des priorités assignées
à cette direction est le développement des travaux d'étude
et d'évaluation des politiques publiques. Cela s'est traduit par un
rééquilibrage entre les crédits affectés aux
études et ceux aux statistiques.
Enfin, l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale,
prévu par la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions, a été mis en place par le décret n°99-215
du 22 mars 1999, avec une enveloppe spécifique pour accompagner ses
travaux.
Pour 2000, les crédits statistiques seront particulièrement
renforcés. En ce qui concerne les études, chaque secteur
bénéficiera d'une augmentation plus légère.
L'Observatoire de l'exclusion voit sa dotation reconduite, mais disposera en
outre de reports significatifs de crédits de 1999.
Les études lancées en 1999 seront poursuivies, en
particulier : les analyses de données issues du PMSI et de
l'enquête " handicaps, incapacités,
dépendance " ; les évaluations de la mise en place de
loi contre l'exclusion, ainsi que les approfondissements de travaux
économiques (modélisation et synthèses). Des études
seront lancées sur: le dispositif de la CMU et ses effets en termes
d'accès et de consommation de soins, et la mise en place de la
réduction du temps de travail dans les
établissements
sanitaires et sociaux.
Des travaux approfondis seront conduits sur trois thèmes principaux :
• les enseignements des comparaisons internationales sur la
régulation des systèmes de santé et de certaines
professions ou spécialités en matière de
santé ;
• l'évaluation de la mise en place des schémas nationaux et
régionaux de l'offre de soins ;
• les divers aspects de la conciliation entre vie familiale, modes de
garde et activités professionnelles
En matière de statistiques, les principales opérations nouvelles
à lancer sont : la préparation de l'enquête
décennale de santé ; des enquêtes sur les
comportements de soins de bénéficiaires de
minima
sociaux,
une enquête auprès des offreurs de protection
complémentaire maladie et une enquête sur les diverses formes
d'action sociale des collectivités locales).
Par ailleurs, le ministère dispose, sur le budget civil de recherche et
de développement de 6 millions de francs d'autorisations de programme et
4,95 millions de crédits de paiement, auxquels s'ajoutent des moyens de
valorisation de la recherche (870.000 F inscrits à l'article 50 du
chapitre 34-98 du budget de la santé et de la solidarité).
3. Les frais de justice et réparations civiles
L'écart important constaté entre le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale au chapitre 37-91 (Frais de justice et réparations civiles) et les crédits effectivement consommés au cours de l'exercice, s'explique par la nature des crédits inscrits en loi de finances initiale : à caractère évaluatif, ils n'ont qu'une valeur indicative. En pratique, les dépenses constatées en exécution ont toujours été très supérieures ces dernières années :
Evolution des crédits frais de justice
(en millions de francs)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
LFI |
11 |
11 |
11 |
11 |
10,5 |
10,5 |
|
Dépenses réelles |
177,6 |
145,6 |
103,4 |
76 |
34,5 (*) |
- |
(*)
1
er
semestre
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité
Le montant total des crédits consommés au titre d'un exercice
budgétaire résulte ainsi des décisions de justice
intervenant dans le cadre de contentieux très divers :
Catégories de contentieux
(en millions de francs)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999
|
|
Hémophiles et transfusés |
24,908 |
24,680 |
6,934 |
7,316 |
6,526 |
|
Personnels contaminés par le VIH |
17,813 |
6,955 |
7,490 |
1,740 |
1,900 |
|
Creutzfeldt Jacob |
11,207 |
14,374 |
19,875 |
9,492 |
11,762 |
|
URSSAF |
8,196 |
29,728 |
|
0,824 |
|
|
Sectorisation psychiatrique |
17,139 |
4,928 |
17,577 |
14,263 |
1,989 |
|
Accidents vaccinaux |
4,801 |
13,507 |
4,802 |
3,215 |
1,781 |
|
Pharmacies Laboratoires |
7,995 |
41,201 |
23,513 |
12,345 |
0,538 |
|
Frais irrépétibles |
0,309 |
1,413 |
0,537 |
0,114 |
0,761 |
|
Débours dus à des CPAM |
3,388 |
2,363 |
6,927 |
3,050 |
1,953 |
|
Etablissements de santé privés |
78,401(*) |
0,315 |
4,602 |
14,511 |
2,739 |
|
Divers |
3,475 |
8,076 |
11,13 |
9,137 |
4,595 |
(*)
dont clinique Véronique 76,5
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité
Face à la montée des contentieux portés devant les
tribunaux, le ministère renforce son pôle de compétence
juridique, afin d'assurer la prévention du risque contentieux dans
l'édiction de la réglementation et des décisions de
l'administration, ainsi qu'une meilleure défense des
intérêts de l'Etat.
En ce qui concerne les perspectives pour 2000 :
• les réparations des hémophiles et transfusés
contaminés par le VIH et des infirmières contaminées dans
le cadre de leur activité professionnelle devraient
décroître très sensiblement en raison de la diminution
numérique des dossiers ;
• s'agissant des personnes indemnisées pour la contamination
à la maladie à Creutzfelt Jacob par l'hormone extractive de
croissance, des incertitudes fortes pèsent sur la durée
d'incubation de la maladie ;
• les dépenses importantes liées au contentieux de la
sectorisation psychiatrique pourraient se maintenir à un niveau
relativement élevé compte tenu du montant prévisionnel de
la dette dont un quart seulement a fait l'objet d'un règlement ;
• le contentieux des URSSAF n'a pas généré de
dépense pour l'année 1997 ; pour 1998 le montant a
été faible par rapport aux trois dernières
années ; le premier semestre 1999 n'a pas
généré de dépense, l'Etat ayant
systématiquement invoqué la déchéance triennale aux
demandes qui lui étaient adressées ;
• enfin, il n'est pas exclu d'assister à une montée en
puissance d'actions en recherche de responsabilité dirigées
contre l'Etat au titre du contentieux de l'application de la
réglementation sur la création, le transfert et la fermeture des
officines de pharmacie, et de l'exposition à l'amiante.
Au total, il paraît donc évident que les crédits
estimés en loi de finances initiale seront largement
dépassés en exécution, une nouvelle fois.
III. LES CRÉDITS DE POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE : 2,45 MILLIARDS DE FRANCS
Les dépenses consacrées à la politique de santé publique augmentent de 186,5 millions de francs (8,2 %), pour s'établir à 2,45 milliards de francs pour2000, soit 2,7 % du budget de la santé et de la solidarité (2,8 % en 1999).
A. LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX À CARACTÈRE SANITAIRE
Les crédits consacrés aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81) augmentent de 156,4 millions de francs pour atteindre 495,2 millions de francs en 2000, soit une progression de 46 % par rapport à 1999. Tous les établissements voient ainsi leur dotation augmenter sauf l'Agence française du sang :
Subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81)
(en millions de francs)
|
|
Crédits demandés pour 2000 |
1999 / 2000 |
|
Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé |
175,3 |
+ 55,4 |
|
Agence française de sécurité sanitaire des aliments |
22,8 |
+ 14,8 |
|
Agence française du sang |
29,7 |
- |
|
Office de protection contre les rayonnements ionisants |
84,7 |
+ 29,1 |
|
Etablissement français des greffes |
28,1 |
+ 2,5 |
|
Institut de veille sanitaire |
101,1 |
+ 38,6 |
|
Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé |
53,5 |
+ 16 |
|
Total |
495,2 |
+ 156,4 |
L'Agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé (AFSSAPS) est née de la transformation de l'agence du
médicament en mars 1999. Ses missions concernent tous les produits de
santé : médicaments, dispositifs médicaux,
cosmétiques etc. Elle a repris les moyens humains et financiers de son
prédécesseur et le budget 2000 lui permet d'assurer sa
montée en charge. Elle disposera de 819 emplois en 2000.
Créée en 1992, l'Agence française du sang (AFS) assure la
satisfaction des besoins des malades en produits sanguins labiles
présentant le meilleur degré de sécurité et
facilite l'adaptation de la transfusion sanguine aux évolutions
scientifiques et techniques dans le respect des règles
éthiques : non lucrativité, bénévolat,
anonymat du don. Ses missions de sécurité et de veille sanitaire
ont été transférées à l'AFSSAPS lors de sa
création. Son budget est alimenté par une subvention de
l'État et une dotation en provenance de l'assurance maladie : il a
atteint, en 1999, 131,53 millions de francs, dont 29,69 millions de subvention
de l'État, contre 30,73 en 1998. L'agence disposait de 89 emplois en
1999.
La loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et
au contrôle de la sécurité sanitaire des produits
destinés à l'homme prévoit notamment une
réorganisation du service public transfusionnel, avec la création
d'un établissement public opérateur unique de la transfusion
sanguine. L'Établissement français du sang (EFS) deviendra le
gestionnaire du service public transfusionnel. Dans ce cadre, les
établissements de transfusion sanguine perdent la personnalité
morale mais auront une large délégation. Le budget prévoit
néanmoins la reconduction de la subvention accordée en 1999
à l'AFS dans l'hypothèse où l'EFS ne pourrait être
créé au 1er janvier 2000.
L'OPRI a pour vocation de prévenir les risques dus aux rayonnements
ionisants, et de limiter les effets qui leur seraient imputables. Son budget
s'élevait en 1999 à 112,6 millions de francs dont 55,5 millions
en provenance du budget de la santé et de la solidarité. La
hausse de 29,1 millions de francs est destinée à la
création de 19 emplois, à la remise à niveau des moyens de
fonctionnement et au renforcement des investissements selon un plan à
trois ans.
L'EFG, créé en 1994, est chargé de promouvoir le don
d'organes et de tissus, d'enregistrer l'inscription des patients en attente de
greffe sur une liste nationale, de gérer cette liste, d'attribuer les
greffons, prélevés ou non sur le territoire français en
fonction de règles de répartition homologuées par le
ministre, de préparer des règles de bonnes pratiques dans le
domaine des greffes, d'évaluer les résultats des greffes, de
participer à l'enseignement et à la recherche dans son domaine de
compétences. Son budget provient de l'Etat et de l'assurance maladie. Il
s'élevait en 1999 à 80,4 millions de francs (dont 25,6 millions
de francs de subvention de l'Etat) et l'établissement disposait de 107
emplois. En 2000, la part Etat de la dotation de l'EFG sera de
28,12 millions, en hausse de 10%. Cette augmentation correspond notamment
à la création de quatre postes afin d'accompagner l'actualisation
du schéma directeur informatique de l'établissement ainsi que la
mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens actuellement en cours
d'élaboration.
L'ANAES, créée par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant
réforme de l'hospitalisation publique et privée, reprend, en les
élargissant, les missions de l'Agence nationale pour le
développement de l'évaluation médicale. Au titre de
l'évaluation, elle est chargée d'élaborer ou de valider
des recommandations de bonne pratique clinique et des références
médicales ou professionnelles en matière de prévention, de
diagnostic ou de thérapeutique, des méthodes d'évaluation,
et des études d'évaluation technologique. Elle peut
également évaluer des actions et programmes de santé
publique. L'agence donne un avis sur les actes, prestations, fournitures avant
leur prise en charge ou leur remboursement par l'assurance maladie, à
l'exception du médicament. Au titre de l'accréditation, elle est
chargée de l'élaboration et de la validation des
référentiels de qualité des soins et des pratiques
professionnelles ainsi que de la mise en oeuvre de la procédure
d'accréditation des établissements de santé et des
réseaux de soins et groupements de coopération sanitaire.
Ses recettes proviennent essentiellement d'une subvention de l'Etat et d'une
dotation de l'assurance maladie. Son budget pour 1999 était de
134,37 millions de francs. En 2000, il est prévu une augmentation
de la subvention de l'Etat (16 millions de francs) et de la dotation de
l'assurance maladie, pour le financement de sa mission d'évaluation des
pratiques professionnelles et le renforcement de son pôle administratif
et informatique. Elle disposait effectivement en 1999 de 99 personnes (contre
128 emplois prévus) à cause de sa difficulté à
recruter certains profils spécifiques. L'agence devra assurer
l'accréditation des 3.700 établissements de santé d'ici
à avril 2001. Déjà 40 l'ont été et 200 sont
en cours.
L'IVS a succédé en 1999 au Réseau national de santé
public et a été doté en 1999 de 65,6 millions de francs
qui seront portés à 101,2 millions en 2000, soit 60 % du budget
de l'institut. Cette progression permettra l'embauche de 40 personnes (18
millions de francs) et de financer de nouveaux programmes notamment en
matière de surveillance européenne du SIDA et de la tuberculose.
L'IVS employait 100 personnes en 1999 et devrait voir son effectif passer
à 140 en 2000.
L'AFSSA a été créée en 1999. La subvention du
budget de la santé et de la solidarité s'élevait en 1999
à 8 millions de francs de francs sur un budget total de 350 millions de
francs. En 2000, cette subvention passera à près de
23 millions (en incluant un report de crédits exceptionnels de 1999
de 8,7 millions) pour assurer la création de 18 emplois non
budgétaires. Elle emploiera au total 657 personnes.
B. LES PROGRAMMES DE SANTÉ PUBLIQUE
Le
chapitre 47-11 relatif aux programmes de santé publique, dispositifs de
prévention et de promotion de la santé connaît une forte
progression de ses moyens avec 45,7 millions de francs supplémentaires,
à 250,53 millions de francs. Cependant, cette hausse recouvre pour
16,5 millions le transfert de l'ancien article 30 du chapitre 47-12
relatif aux observatoires régionaux de santé. La hausse
réelle est ainsi de 26,2 millions de francs, dont 2 millions pour les
observatoires régionaux. La nomenclature est simplifiée avec la
fusion des dépenses de promotion, prévention et programmes avec
celles d'interventions sanitaires.
En revanche, les crédits du chapitre 47-12 relatif à
l'évaluation et à la gestion des risques sanitaires liés
à l'environnement et aux milieux de vie connaissent une baisse de 19,3
millions de francs, ramenée à 2,7 millions nets du transfert des
crédits en faveur des observatoires régionaux de santé.
Cette baisse recouvre en réalité une augmentation de 2,3 millions
des dépenses non déconcentrées (article 11) et une
diminution de 5 millions de francs des dépenses
déconcentrées (article 12).
C. LA LUTTE CONTRE LES FLÉAUX SANITAIRES
Les crédits de lutte contre la toxicomanie et les pratiques addictives (chapitres 47-15 et 47-16) augmentent de 93 millions de francs, soit 51,2 millions supplémentaires au titre des pratiques addictives et 41,8 millions de la toxicomanie. Cette hausse s'accompagne d'une clarification de la nomenclature budgétaire et un regroupement d'articles. Les dépenses sont ainsi davantage déconcentrées puisque les crédits non déconcentrés diminuent à seulement 7,5 millions de francs contre 859,5 millions de francs pour les crédits déconcentrés.
1. La lutte contre les pratiques addictives
Le
chapitre 47-15 rend désormais compte de l'ensemble du dispositif de
lutte contre les pratiques addictives, dont les actions en faveur des
toxicomanes et de leurs familles et celles contre l'alcoolisme et le tabagisme.
Il présente une hausse de 51,3 millions de francs qui recouvre plusieurs
mouvements de transferts :
• un transfert négatif de 72,6 millions de francs à
l'assurance maladie pour la prise en charge des frais de sevrage ;
• un transfert positif de 90 millions de francs en provenance de l'ancien
chapitre 47-17 (lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme) ;
Au total, la hausse n'est donc que de 17,3 millions de francs.
La lutte contre le tabagisme montre une modification lente mais
régulière des comportements à laquelle contribuent
notamment les campagnes de prévention axées autour d'une image
positive du non-fumeur, en développant des outils pour aider à
l'arrêt du tabac (sevrage, formation des médecins,
délivrance de substituts à la nicotine et augmentations
régulières des prix des cigarettes).
La lutte contre l'alcoolisme montre une augmentation de la consommation
occasionnelle (60 % contre 43 % en 1994 et 40 % en 1991),
caractérisée par une augmentation de la consommation des alcools
forts qui se déclare dès l'âge de 12/13 ans. La politique
suivie s'oriente autour de la prévention (campagnes d'information, et
dispositif réglementaire), et d'un dispositif sanitaire dont le volet
spécialisé est transféré à l'assurance
maladie. En 2000, 87 millions de francs sont prévus, dont 5 millions de
mesures nouvelles afin de renforcer les moyens des structures et d'amorcer un
rééquilibrage entre les départements, ainsi que la
consolidation de réseaux alcoologiques.
La lutte contre la toxicomanie rassemblait, en 1999, 815 millions de francs de
dépenses servant à la prise en charge sanitaire des toxicomanes
par les établissements de santé (72,6 millions de francs
transférés à l'assurance maladie), à des programmes
et dispositifs de traitement et de prévention dans des centres
spécialisés, le financement de réseaux toxicomanie - ville
- hôpital, et le financement d'actions de prévention sanitaire
dans les soirées "
Rave
". De plus des crédits
déconcentrés de la MILDT ont permis de poursuivre le rattrapage
des déséquilibres budgétaires de l'ensemble des centres
spécialisés de soins aux toxicomanes avec hébergement
collectif, le développement du dispositif spécialisé de
soins aux toxicomanes et le renforcement du dispositif ambulatoire afin de
mieux assurer l'accès aux traitements de substitution, le financement de
deux bus dispensateurs de méthadone dans le cadre de la politique de
réduction des risques, le financement de centres de soins en ambulatoire
pour le développement de leur rôle de " pôle
ressource " et le développement de leur activité en milieu
carcéral.
De plus, les crédits inscrits pour 1999 sur l'article 50, ont permis le
financement de l'association nationale des intervenants en toxicomanie (ANIT)
à hauteur de 450 000F.
Enfin, l'ancien article 60 a financé pour 81,4 millions de francs des
actions déconcentrées comme des points d'écoute, des
quartiers intermédiaires pour sortants, des ateliers d'insertion, des
actions de prévention.
Le projet de loi de finances 2000 s'établit pour le chapitre 47-15
à 867 millions de francs. Ces crédits permettront la
reconduction de l'ensemble du dispositif spécialisé de
prévention et de soins aux toxicomanes, avec l'application d'un taux
d'évolution. Il se répartira en deux articles : l'article 30
reprendra, pour 7,45 millions de francs, les dépenses non
déconcentrées tandis que l'article 40 retracera pour 859,55
millions de francs les dépenses déconcentrées.
L'évaluation générale de ce dispositif est rendue
particulièrement difficile par l'existence de mouvements croisés
avec le chapitre 47-16 en cours d'année et l'absence de ligne
identifiée pour la Mission interministérielle de lutte contre la
drogue et la toxicomanie.
2. La lutte contre la toxicomanie (actions interministérielles)
Le
chapitre 47-16 retrace désormais les crédits figurant sur le
budget de la santé et de la solidarité au titre de l'action
interministérielle de lutte contre la toxicomanie. Les crédits
s'élèvent à 278,2 millions de francs,
bénéficiant d'une hausse de 41,9 millions.
Il convient néanmoins de relativiser cette hausse puisque les
crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 1999 (236,6
millions de francs) ont été augmentés par des reports de
1998 (45,4 millions) et l'ouverture de 20 millions de francs par le
collectif de 1998. Ainsi, le montant des crédits inscrits en 1999 sur ce
chapitre s'est élevé à 302 millions de francs.
La plus grande partie de ces sommes sont réparties par la MILDT sous
forme de crédits déconcentrés ou non
déconcentrés.
Dépenses relevant de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie hors des crédits répartis sur les ministères
(en millions de francs)
|
|
1999 |
2000 |
|
Subventions |
40,4 |
52,1 |
|
Drogues info service |
21,1 |
24,5 |
|
Observatoire français des drogues et des toxicomanies |
10,5 |
15,6 |
|
Divers (subventions à des associations à caractère national) |
8,8 |
12 |
|
Communication |
10,6 |
24 |
|
Recherche |
7 |
10 |
|
Expérimentation |
4 |
4 |
|
Formation |
5 |
5,5 |
|
Formations pluridisciplinaires et/ou interministérielle |
3 |
3 |
|
C.I.F.A.D. |
2 |
2,5 |
|
Total crédits centraux |
67 |
95,6 |
|
Conventions départementales d'objectifs Santé/Justice |
30 |
45 |
|
Actions locales (chefs de projet départementaux) |
30 |
35 |
|
Centres de ressources |
4 |
11,4 |
|
Total crédits déconcentrés |
64 |
91,4 |
|
Total général |
131 |
187 |
3. La lutte contre le SIDA et les maladies transmissibles
Les
crédits consacrés à la lutte contre le Sida et les
maladies transmissibles (chapitre 47-18) augmentent en 1999 de 1,3 million
de francs, ce qui les porte à 524,9 millions de francs.
En réalité cette faible hausse cache de plus vastes mouvements de
transferts :
• de l'Etat vers l'assurance maladie pour 29,3 millions de francs au
titre des dépenses de dépistage et de traitement
réalisées dans les centres de dépistage anonyme et gratuit
et les centres de planification ou d'éducation familiale ;
• un redéploiement de 16 millions de francs ;
• une hausse de 15 millions de francs au titre de la lutte contre
l'hépatite C ;
• une hausse de 10,8 millions de francs pour le plan triennal de lutte
contre la drogue et la prévention des dépendances ;
• un transfert de 1,6 million de francs sur la réduction des
risques ;
• une hausse de 1,07 million de francs pour la lutte contre la
résistance aux antibiotiques ;
• un transfert de 1,2 million de francs au titre des centres de
coordination et de lutte contre les infections nosocomiales ;
• un transfert de 1,4 million de francs pour les centres nationaux de
référence (hors Institut Pasteur) ;
• une hausse 16 millions de francs pour le fonds de solidarité
thérapeutique international.
Il convient de rappeler que le financement de la politique de lutte contre le
SIDA est, parallèlement, très largement assuré par
l'assurance maladie et les dotations hospitalières.
Votre rapporteur souhaiterait se faire l'écho du trouble légitime
qu'a jeté la dernière campagne de prévention ciblée
à l'égard des publics homosexuels et menée par le
Comité français d'éducation pour la santé. Elle a
pris la forme d'une brochure aux images particulièrement propres
à choquer en cas de diffusion en dehors des " cibles "
recherchées
a priori
. Or il a été constaté
par endroit une distribution grand public de cette brochure, certes contraire
au but initial, ce qui a suscité des réactions vives que votre
rapporteur spécial comprend et partage.
IV. LES CRÉDITS DE L'OFFRE DE SOINS : 1,54 MILLIARD DE FRANCS
Les dépenses consacrées à l'offre de soins augmentent de 3,5 % par rapport à 1999, pour s'établir à 1,54 milliard de francs en 2000, soit 1,7 % du budget de la santé et de la solidarité (contre 2 % en 1999).
A. LA FORMATION DES PROFESSIONS MÉDICALES ET PARAMÉDICALES
Les
crédits consacrés à la formation des professions
médicales et paramédicales (chapitre 43-32) sont stables à
structure constante.
Le chapitre progresse de 253,3 millions de francs par l'intégration en
son sein des sommes consacrées aux bourses d'études des
professions paramédicales (chapitre 43-34, article 10) qui ne sont donc
pas revalorisées.
Au total, 795,4 millions de francs sont consacrés à la formation
des professions médicales et paramédicales.
Crédits figurant au chapitre 43-32 pour la formation médicale et paramédicale
(en millions de francs)
|
|
Crédits votés en 1999 |
Mesures acquises 2000 |
Services votés 2000 |
Total 2000 |
|
Ecole de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux (article 10) |
256,1 |
- |
256,1 |
256,1 |
|
Etudiants en médecine, en odontologie et en pharmacie (article 21) |
250,2 |
- |
250,2 |
250,2 |
|
Année de recherche de l'internat (article 22) |
35,76 |
- |
35,76 |
35,76 |
|
Formation continue (article 50) |
- |
- |
- |
- |
|
Bourses (article 60,ancien article 10 du chapitre 43-34) |
248,91 |
4,43 |
253,34 |
253,34 |
|
Total |
790,97 |
4,43 |
795,4 |
795,4 |
En
réalité, des besoins très importants de font jour dans le
domaine des formations médicales et paramédicales,
particulièrement pour les professionnels paramédicaux
qualifiés. De plus, la stabilité des crédits pour 2000
peut s'apparenter à une diminution en francs constants.
Déjà, les crédits étaient insuffisants pour 1999
puisque l'ancien chapitre 21 devrait accuser un besoins d'environ 60 millions
de francs et qu'il devrait manquer environ dix millions de francs sur l'ancien
article 22 qui sert à financer les années recherche des jeunes
internes.
Les crédits de bourses d'études pour les élèves et
étudiants qui effectuent une des formations paramédicales (les
bourses dont peuvent bénéficier les étudiants en
médecine, en chirurgie dentaire ou en pharmacie sont
gérées par le ministère chargé de l'enseignement
supérieur) montrent que pour une demande croissante, les moyens
régressent en francs constants (article 60).
A compter du 1er septembre 1999, le montant annuel de la bourse d'études
à taux plein sera porté à 20.022 francs, pour poursuivre
l'effort d'alignement du montant des bourses des formations de santé sur
celui des bourses des formations du secteur social et de l'enseignement
supérieur.
Nombre de boursiers par formation par année scolaire
|
|
1996-1997 |
1997-1998 |
1998-1999 |
|
Aides-soignants |
711 |
929 |
1 163 |
|
Auxiliaires de puériculture |
407 |
432 |
424 |
|
Infirmiers |
12.459 |
12.431 |
12.042 |
|
Pédicures-podologues |
135 |
169 |
187 |
|
Laborantins d'analyses médicales |
81 |
88 |
124 |
|
Manipulateurs en électroradiologie médicale |
339 |
338 |
340 |
|
Masseurs-kinésithérapeutes |
583 |
603 |
575 |
|
Ergothérapeutes |
153 |
148 |
139 |
|
Psychomotriciens |
32 |
40 |
40 |
|
Sages-femmes |
486 |
479 |
478 |
|
TOTAL |
15 386 |
15 657 |
15512 |
|
soit en bourses à taux plein |
12.653 |
12.653 |
12.653 |
B. LA PRISE EN CHARGE DE L'INTERRUPTION VOLONTAIRE DE GROSSESSE
Les
sommes consacrées au remboursement aux organismes de
sécurité sociale des dépenses afférentes à
l'IVG (chapitre 46-22) restent inchangées à 162 millions de
francs.
Le remboursement des frais afférents à l'IVG est à la
charge de l'Etat. Cependant ce sont les organismes de sécurité
sociale qui remboursent les femmes des frais engagés (remboursement
à 80 %) avant de demander la prise en charge des sommes à l'Etat.
Les tarifs d'IVG diffèrent selon le mode, instrumental ou
médicamenteux, utilisé pour cette intervention, et selon la
durée de l'hospitalisation nécessaire. Ces tarifs sont
présentés sous forme de forfaits.
En 1996, il a été recensé 194.000 IVG
déclarés en France métropolitaine et 13.000 dans les
départements d'outre mer.
C. L'ORGANISATION DU SYSTÈME DE SOINS
Le
chapitre 47-19 " organisation du système de soins "
connaît de fortes évolutions :
• diminution de 5 millions de francs attribués aux agences
régionales de l'hospitalisation (ARH) en 1999 pour l'élaboration
des schémas régionaux d'organisation sanitaire (SROS) ;
• diminution de 10,5 millions de francs des interventions sociales ;
• augmentation de 2 millions de francs des moyens en faveur de la
prospective et des stratégies hospitalières ;
• augmentation de 6 millions de francs des moyens en faveur du
dépistage et de la lutte contre le cancer ;
• transfert de 22 millions de francs au chapitre 47-11 " programmes
de santé publique " ;
• transfert de 42,4 millions de francs vers le budget de l'outre-mer
correspondant à la dotation du service de santé de Mayotte.
Au total, les ARH bénéficient de 102,7 millions de francs, les
interventions hospitalières de 3,2 millions de francs, les services de
santé des TOM de 136,7 millions de francs et le GIP Carte de
professionnel de santé de 1,45 million de francs.
1. Les agences régionales de l'hospitalisation
Les ARH
sont entrées en fonction au printemps 1997. Après deux ans et
demi de fonctionnement, les ARH ont travaillé dans trois domaines
principaux : la recomposition du tissu hospitalier, la révision des
SROS, la réduction des inégalités de ressources entre
établissements.
Sans attendre la révision des SROS, les agences ont engagé les
opérations d'adaptation du tissu hospitalier les plus urgentes,
après concertation auprès des élus et des professionnels.
Sur les 330 opérations en cours ou prévues ayant fait l'objet
d'une large information pendant l'automne 1998, plus du tiers sont
achevées ou en voie de l'être, les autres sont pour la plupart
engagées.
Le coup d'envoi de la révision des SROS a été donné
par la circulaire du 26 mars 1998. Après une concertation sur le sujet
de l'offre hospitalière, enrichie par les débats engagés
dans le cadre des Etats généraux de la santé, les SROS de
seconde génération sont arrêtés. Ils tracent le
cadre de l'adaptation de notre système hospitalier pendant les cinq
prochaines années pour que soit développé et
amélioré le service sanitaire rendu à la population. Il
appartiendra aux agences de traduire dans les faits les objectifs ainsi
définis.
Dans le domaine de l'allocation de ressources, les ARH relaient les efforts
engagés pour réduire progressivement les inégalités
de moyens. Les écarts constatés entre établissements d'une
même région peuvent en effet être aussi importants que ceux
constatés entre régions. Les agences ont ainsi mis en oeuvre une
politique d'allocation différenciée des ressources fondée
sur la cohérence avec les objectifs des SROS.
Les ARH sont financées par le budget de l'État et des
contributions des principaux régimes d'assurance maladie. Elles
disposent d'un personnel propre qui comprend des fonctionnaires
détachés, des agents mis à disposition par les parties
à la convention et, à titre exceptionnel et subsidiaire, des
agents contractuels.
Les ressources des ARH s'élevaient à plus de 127,3 millions de
francs pour 1999 dont 106,8 millions de francs de subventions de l'État
(chapitre 47-19 article 10). Le reste provient, pour l'essentiel, des
contributions des régimes d'assurance maladie. A ceci s'ajoutent les
agents de l'assurance maladie mis à disposition gratuitement.
Pour 1999, une mesure nouvelle de 5 millions de francs avait été
inscrite afin de poursuivre le financement, engagé en 1998, de la
révision des SROS. Elle n'est pas reconduite en 2000. L'installation des
ARH s'est faite, en règle générale, dans des locaux
loués à cet effet, après avis du service des domaines et
accord de l'administration centrale. Il existe quelques exceptions, notamment
la mise à disposition gratuite de locaux par l'assurance maladie. 222
personnes travaillent pour les ARH, y compris les 26 directeurs. Parmi les 196
autres agents, 150 personnes sont rémunérées sur les
budgets des agences et 46 sont mis à disposition par l'assurance
maladie.
2. La lutte contre le cancer
La lutte
contre le cancer mobilise des moyens d'origine très diverses, dont votre
rapporteur spécial avait l'année dernière critiqué
la dispersion
5(
*
)
.
Avec 147.721 décès en 1996, les cancers représentent la
deuxième cause de mortalité en France derrière les
affections cardio-vasculaires, soit environ 28 % des décès.
Depuis 1989, les cancers sont en France la première cause de
mortalité pour les hommes qui meurent 1,6 fois plus de cancer que les
femmes (32% des décès masculins). Chez la femme, les cancers sont
responsables de 58.527 décès (23 % des décès
féminins) et constituent la seconde cause de mortalité
après les maladies cardio-vasculaires. La mortalité par cancer
chez les hommes entre 0 et 64 ans a très régulièrement
augmenté jusqu'en 1985, date à laquelle la tendance a
commencé à s'inverser. Cette évolution a placé la
France en tête des pays de l'Union européenne. Par contre, la
mortalité pour les femmes a baissé régulièrement,
comme la moyenne communautaire, et situe la France au quatrième rang des
pays de l'Union.
Les causes de décès par cancer les plus fréquentes sont
par ordre décroissant en 1996 : le cancer du poumon, le cancer de
l'intestin, le cancer des voies aérodigestives supérieures, le
cancer du sein, le cancer de la prostate. On constate également une
assez forte disparité régionale : chez l'homme, les taux
comparatifs vont respectivement d'une sous-mortalité de - 16 % en
Midi-Pyrénées à une sur-mortalité de + 26 % en
Nord-Pas-de-Calais ; chez la femme, les taux comparatifs varient de
façon plus modérée que chez l'homme: de - 12 % à +
14 %.
La politique de lutte contre le cancer repose sur la prévention, le
dépistage, l'organisation des soins auxquels il faut inclure la
formation, la recherche, l'information et la communication. Cette politique
vise à développer la prévention et à
améliorer l'organisation du dépistage et des soins pour une prise
en charge de qualité accessible à tous les patients. Aussi est-il
difficile de chiffrer de façon précise l'ensemble des
financements de la lutte contre le cancer car leurs sources sont multiples et
souvent non spécifiques. Les crédits spécifiquement
consacrés à la lutte contre le cancer dans le budget du
ministère de l'emploi et de la solidarité sont faibles car
l'essentiel des soins liés au cancer (dépistage, traitements) est
financé par l'assurance-maladie sur la gestion du risque ou sur le fonds
national de prévention d'éducation et d'intervention sanitaire
(FNPEIS.).
La participation de l'Etat pour la prévention et les soins était
inscrite en 1999 au chapitre 47-19 et s'élevait à 5 millions de
francs. Il est prévu de les porter à 15 millions de francs en
2000
.
De plus, 2,5 millions de francs de crédits sont
réservés à la connaissance épidémiologique
des cancers incluant en particulier le financement des registres de cancer. Le
soutien à la recherche sur le cancer passe par des crédits non
spécifiques, de recherche et de dotation hospitalière. Le FNPEIS
a dépensé 229,6 millions de francs pour le dépistage en
1999, dont 131 millions pour celui du cancer du sein. L'assurance-maladie et
des fonds privés financent également cette politique de lutte
contre le cancer à laquelle contribue l'Union européenne par des
programmes spécifiques.
Votre rapporteur spécial regrette que la politique de lutte contre le
cancer fasse encore l'objet d'une telle dispersion de moyens et surtout d'une
absence totale de lisibilité. S'ajoutent à cette opacité
les critiques portées notamment par la Cour des comptes pour brosser un
tableau d'ensemble qui ne va pas en s'améliorant.
D. L'ÉQUIPEMENT SANITAIRE
Les
subventions d'équipement accordées par l'Etat aux
établissements hospitaliers sont retracées par les dotations des
chapitres 66-11 " subventions d'équipement sanitaire "
(article 10 et 20) et 66-12 " Fonds d'aide à l'adaptation des
établissements hospitaliers " ou FIMHO, créé par la
loi de finances pour 1998.
Pour 1999, les subventions d'équipement sanitaire (chapitre 66-11) sont
réduites de 115,8 millions de francs à 73,3 millions de francs en
crédits de paiement. Aucune autorisation de programme n'est
prévue pour 1999, alors qu'elles se sont élevées à
7 millions de francs en 1999. Ces crédits, qui correspondent à
l'exécution des contrats de plan Etat-régions, sont en
décroissance rapide depuis 1994, où ils s'élevaient
à 434,9 millions de francs en autorisations de programme et à
489,6 millions de francs en crédits de paiement.
Les critères d'attribution des crédits des subventions
d'équipement sanitaire relèvent de programmes spécifiques
justifiant une intervention exceptionnelle de l'Etat hors critères
d'éligibilité au programme FIMHO et hors possibilité
d'alternative d'aide à l'investissement par intervention sur les budgets
hospitaliers. Ces programmes spécifiques relèvent soit du domaine
de la contractualisation comme les contrats de développement pour
l'outre-mer, soit de schémas nationaux comme le schéma national
d'hospitalisation des personnes détenues par création
d'unités hospitalières sécurisées
interrégionales.
Utilisation du chapitre 66-11
(en millions de francs)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
||||
|
|
LFI |
Reports et modifications |
Consommation |
LFI |
Reports et modifications |
Consommation |
|
|
Total des AP |
47,66 |
103,58 |
4,6 |
7 |
130,19 |
3,06 |
0 |
|
Total des CP |
126,86 |
8,84 |
135,54 |
115,58 |
0,6 |
115,17 |
73,28 |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
La consommation des autorisations de programme est limitée depuis 1998
par la nécessité de garantir l'engagement des opérations
nouvelles en fonction des disponibilités en crédits de
paiement ; or celles-ci accusent une insuffisance héritée
d'annulations de crédits antérieures à 1998, qui ne peut
être résorbée que progressivement.
Votre rapporteur spécial reste dubitatif devant cette situation qui
prive les établissements hospitaliers, extrêmement demandeurs, de
subventions d'investissement, d'autant plus suite aux retards de mise en place
du FIMHO et alors que certains dossiers non éligibles au FIMHO
pourraient trouver sur ce chapitre des sources de financement.
Le FIMHO a ainsi mis du temps à monter en puissance. Le délai
nécessaire à la vérification d'une stricte application des
critères d'éligibilité a conduit à ne prendre les
premiers arrêtés d'affectation des autorisations de programme
qu'en fin d'exercice 1998, où 18 arrêtés ont
été pris pour 46 opérations retenues. En
conséquence, la consommation des crédits de paiement n'a atteint
un niveau de croissance significatif qu'à compter du second semestre
1999.
Utilisation du chapitre 66-12
(en millions de francs)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
||||
|
|
LFI |
Reports et modifications |
Consommation |
LFI |
Reports et modifications |
Consommation |
|
|
Total des AP |
503 |
- 3 |
316,8 |
250 |
183,17 |
433,17 |
200 |
|
Total des CP |
153 |
- 3 |
0 |
150 |
150 |
300 |
265 |
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité
V. LES CRÉDITS DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL : 36,52 MILLIARDS DE FRANCS
Les crédits consacrés au développement social s'élèvent en 2000 à 36,52 milliards de francs, en augmentation de +2,7 % par rapport à 1999. Ils représentent 40,2 % du budget de la santé et de la solidarité contre 44,2 % en 1999.
A. LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS ET JEUNES AVEUGLES
Les crédits figurant à l'article 91 du chapitre 36-81 au titre de la subvention de fonctionnement de l'Etat aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles se maintiennent à un niveau constant à 76 millions de francs.
B. LE SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE
Les
crédits consacrés au service national des objecteurs de
conscience (chapitre 37-01) restent constants en 2000 à
106 millions de francs. Fixés à ce niveau en loi de finances
initiale, cet article a néanmoins fait l'objet d'un abondement à
hauteur de 86 millions de francs par décret d'avances le 2 septembre
1999.
Le nombre des objecteurs de conscience est en diminution constante en raison de
la suspension du service national.
Nombre des objecteurs de conscience
(au 31 décembre)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
demandeurs |
5.064 |
5.670 |
7.721 |
8.807 |
9.560 |
9.578 |
5.427 |
3.903 |
|
bénéficiaires |
4.842 |
5.541 |
7.508 |
8.621 |
10.200 |
9.153 |
5.251 |
3.785 |
Ce mouvement s'est poursuivi durant le premier semestre de l'année 1999, le nombre des demandeurs de ce statut ayant diminué de 21 % par rapport à la période correspondante de l'année antérieure.
Répartition des objecteurs de conscience au 15 mars 1999
|
|
Nombre |
Répartition |
|
Affaires sociales (dont Office national des forêts: 2,9 %) |
3.247 |
54,28 % |
|
Agriculture |
315 |
5,27 % |
|
Culture |
269 |
4,50 % |
|
Economie et finances |
35 |
0, 59 % |
|
Education nationale |
157 |
2,62 % |
|
Enseignement supérieur |
665 |
11,12 % |
|
Environnement |
343 |
5,73 % |
|
Jeunesse et sports |
925 |
15,46 % |
|
Justice |
6 |
0,10 % |
|
Urbanisme |
20 |
0,33 % |
|
Total |
5.982 |
100 % |
Les
dotations prévues depuis 1993 reflètent l'évolution des
effectifs. Elles ont atteint les sommes de 415,6 millions de francs en 1997
(201,6 millions de francs au titre de la loi de finances initiale et
214 millions de francs au titre de la loi de finances rectificative et par
mesure de redéploiement) et 258 millions de francs en 1998 (118 millions
de francs et 14 millions de francs). S'agissant de l'exercice 1999, la
dotation inscrite dans la loi de finances initiale (106 millions de
francs) est en adéquation avec les besoins.
L'ouverture de 86 millions de francs par le décret d'avances du
2 septembre 1999 se justifie par la persistance de dettes
antérieures
qui étaient connues lors de l'élaboration
du projet de loi de finances pour 1999
. L'exercice 2000 tient compte des
reports de charges, mais maintient la dotation proposée au niveau de
l'exercice précédent puisque les besoins de l'exercice
diminueront par rapport à 1999.
Aux termes de la réforme du mode de financement du service des
objecteurs de conscience intervenue en janvier 1997, l'Etat assure le paiement
aux appelés d'une allocation journalière qui équivaut
à la solde spéciale dont bénéficient les
appelés militaires de seconde classe et le versement d'une
indemnité d'habillement et d'entretien. Il assure également la
couverture des dépenses de santé et de transport par voie de
chemin de fer, celles-ci étant liées à l'application des
droits à permission. Une fraction de la dotation est affectée
à l'organisation des séances médico-administratives
d'incorporation et de libération des recrues. En revanche, l'Etat a
décidé de demander aux structures d'accueil d'assurer le
financement de l'entretien total des appelés (dépenses
d'hébergement et de nourriture), en hébergeant réellement
les appelés dans la mesure du possible ou en leur allouant, à
partir de leurs ressources, une indemnité mensuelle de 1.700 F,
versement ne donnant plus lieu à remboursement de la part de l'Etat.
Pour cette raison, la plupart des organismes ont réduit le nombre des
postes offerts. De plus, l'Etat rembourse les sommes qu'il prend en charge aux
organismes d'accueil et le faire avec retard ce qui explique les dettes et
reports de charges.
C. LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES
Les
crédits consacrés à la promotion et l'information
relatives aux droits des femmes (chapitre 43-02) sont augmentés de
19,5 millions de francs pour s'établir à 100 millions de
francs en 2000, soit une hausse de 25 % par rapport à 1999. La plus
grande part (16 millions) de cette progression profite aux dépenses
déconcentrées. Elle fait suite à une hausse de 8,4
millions de francs en 1999.
Ces crédits supplémentaires, hors suppressions de crédits
non renouvelables, recouvrent :
• 11,5 millions de francs en faveur des créations d'emplois et
d'entreprises et au titre de la mixité et de l'égalité des
chances ;
• 4 millions de francs en faveur d'association oeuvrent pour la
parité et l'Europe sociale ;
• 3,6 millions de francs pour les centres d'information et de
documentation des femmes et des familles et diverses associations ;
• 900 000 F pour lutter contre la violence.
Le Gouvernement entend orienter sa politique dans quatre directions : la
lutte contre les exclusions et les discriminations, l'accès aux droits
(42,4 % des crédits) ; le développement de
l'égalité des chances, de l'accès à la formation et
de l'insertion professionnelle (39,7 %) ; la lutte contre les violences
(11,4 %) ; l'amélioration de la prise en compte de
l'égalité des chances (6,5 %).
D. LA FORMATION DES TRAVAILLEURS SOCIAUX
Les
crédits consacrés en 2000 au fonctionnement des écoles de
formation des travailleurs sociaux (chapitre 43-33) s'élèvent
à 703,8 millions de francs, contre 598,4 millions de francs en 1999. Ce
chapitre fait en effet l'objet d'un changement de nomenclature avec
l'intégration en son sein sous la forme d'un article 30 destiné
aux bourses (ancien article 20 de l'ancien chapitre 43-34). Au gré de ce
transfert, les montants accordés pour les bourses diminuent de 6,6
millions de francs pour s'établir à 77 millions de francs. Par
ailleurs, le chapitre fait l'objet de 28,3 millions de francs
supplémentaires :
• 20,3 millions pour des formations au titre des dépenses
déconcentrées principalement destinés à l'extension
des capacités des centres) ;
• 8 millions en faveur de l'Institut de formation aux carrières
administratives, sanitaires et sociales de Dieppe pour lui permettre de prendre
en charge les 37 emplois qui lui sont transférés
(7,3 millions de francs).
Nombre
d'étudiants en travail social inscrits
au titre de l'année
scolaire 1997/1998
|
Assistant de service social |
6.044 |
|
Conseiller en économie sociale familiale |
937 |
|
Éducateur spécialisé |
7.604 |
|
Éducateur de jeunes enfants |
3.197 |
|
Éducateur technique spécialisé |
924 |
|
Moniteur éducateur |
3.647 |
|
Aide médico psychologique |
5.156 |
|
Travailleuse familiale |
275 |
|
Aides à domicile |
3.062 |
|
Total |
30.846 |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
A la rentrée 1998/1999 le nombre d'étudiants inscrits a
progressé d'environ 785 compte tenu de la prise en charge
financière de l'augmentation des effectifs d'étudiants en
première année de formation décidée au plan
national. A la rentrée 1999/2000 le nombre d'étudiants devrait
encore augmenter de 1.107, toujours dans le cadre de la mise en place du
programme de prévention et de lutte contre les exclusions.
304 établissements de formation de travailleurs sociaux préparent
à l'ensemble des certificats et diplômes d'État de niveaux
V à II. L'État finance principalement les dépenses de
fonctionnement liées à la formation initiale pour 95 de ces 150
centres, ces crédits faisant l'objet d'une gestion
déconcentrée au niveau régional. Le cas
échéant, l'État finance également les formations
supérieures en travail social au titre de la formation professionnelle
dans le cadre de conventions spécifiques ainsi que certaines formations
des intervenants à domicile. Les formations continues incombent aux
employeurs et à l'État. Plus rarement les centres de formation
bénéficient de subventions de fonctionnement directes ou
indirectes (mise à disposition de locaux, de personnes) de la part des
collectivités locales. D'après une étude de la direction
de l'action sociale l'Etat accorde environ 4 % des financements publics aux
formations initiales en travail social.
Les crédits de l'article 10 (1,5 million de francs, même montant
que pour 1999) vont au soutien d'organismes fédératifs des
centres de formation en travail social et permettent de subventionner certaines
associations.
L'article 20 recouvre les formations initiales des travailleurs sociaux, soit
22.000 étudiants, ainsi que les formations des intervenants à
domicile (ancien article 30) et les formations en travail social dans le cadre
de la promotion sociale (ancien article 40). La mesure nouvelle de 20,4
millions de francs servira à ajuster la dotation des centres en raison
de l'évolution de la masse salariale (8,7 millions) et à
poursuivre l'augmentation des effectifs étudiants en application du
programme de prévention et de lutte contre les exclusions (11,7
millions).
La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions clarifie
et consolide les fondements juridiques, administratifs et financiers des
centres de formation et entendent reconnaître parallèlement des
droits aux étudiants, dont les aides financières de
l'État. Sur cette base, cinq orientations sont définies :
l'élaboration des schémas national et régional des
formations sociales ; la détermination d'un contrat type
pluriannuel entre l'État et les organismes responsables
d'établissements de formation ; l'accompagnement de la
déconcentration des agréments de ces organismes; la fixation
d'une liste d'aptitude nationale des directeurs et formateurs, se substituant
aux agréments jusqu'alors individuels ; et l'amélioration de
la situation financière des étudiants par l'attribution de
bourses d'État.
S'agissant des bourses (article 30), le quota national de bourses à taux
plein destinées aux étudiants en travail social est de 3.400,
inchangé depuis plus de 10 ans. Leurs modalités d'attribution
différent aujourd'hui encore largement de celles pratiquées dans
l'enseignement supérieur. Elle est allouée en fonction du seul
quotient familial et dans la limite du quota national réparti entre les
régions. Cette distribution est basée sur le nombre
d'étudiants inscrits, sur le nombre de demandes de bourse et sur le
quotient familial moyen calculé au plan national. En conséquence,
le nombre de boursiers en travail social est contraint dans un quota, ce qui
peut conduire à ce que des étudiants remplissant les mêmes
conditions soient boursiers dans une région et pas dans une autre. Dans
ce contexte, l'objectif est de parvenir à une harmonisation des
modalités d'attribution des bourses d'État en travail social, des
bourses d'État paramédicales et des bourses de l'enseignement
supérieur.
Pour pallier l'insuffisance de ce quota, les DRASS ont été
amenées à attribuer des bourses à mi-taux. Ce
procédé atteint toutefois, de l'aveu même du
ministère, ses limites, compte tenu des situations précaires et
fragilisées dans lesquelles se trouvent les étudiants en travail
social. Au titre de l'année scolaire 1998/1999, 4.097 étudiants
ont ainsi été bénéficiaires d'une bourse
d'État, pour 3.400 bourses théoriquement ouvertes.
Nombre de boursiers selon le type de filière de formation
|
|
AS |
ES |
EJE |
CESF |
ME |
Total |
|
1997/1998 |
1.455 |
1.435 |
545 |
87 |
558 |
4.080 |
|
1998/1999 |
1.485 |
1.405 |
583 |
96 |
528 |
4.097 |
AS : assistant de service social ; ES :
éducateur spécialisé ; EJE : éducateur de
jeunes enfants ; CESF : conseillère en économie sociale
et familiale ; ME : moniteur éducateur
A la rentrée 1999/2000 le montant de la bourse d'État à
taux plein (20.682 F) reste inchangé. Cela devrait se traduire par
une diminution du nombre de boursiers puisque la dotation de l'article 30 est
en baisse de 6,3 millions de francs par rapport à 1999 (à 77
millions de francs).
E. LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL
1. Les centres d'aide par le travail
Les crédits alloués aux CAT sont transférés du chapitre 46-23 (article 10) au nouveau chapitre 46-31 " développement social " (article 40). Ils progressent de 213,4 millions de francs, soit 3,4 % par rapport à 1999, pour atteindre 6,48 milliards de francs.
Evolution des crédits budgétaires depuis 1995
(en millions de francs)
|
|
Dotation LFI |
dont dotation création de places |
Evolution LFI à LFI
|
|
1995 |
5.294 |
110 |
+ 8,3 |
|
1996 |
5.590,2 |
151,2 |
+ 5,6 |
|
1997 |
5.844,8 |
135 |
+ 4,5 |
|
1998 |
6.039,5 |
135 |
+ 3,3 |
|
1999 |
6.263,5 |
131 |
+ 3,7 |
|
2000 (prévision) |
6.477 |
131 |
+ 3,4 |
Cette évolution positive recouvre une mesure nouvelle d'ajustement à hauteur de 82,42 millions de francs pour couvrir l'évolution de la masse salariale en 2000, et une mesure nouvelle complémentaire à hauteur de 131 millions de francs permettant la création de 2.000 places de CAT ainsi que le prévoit le programme pluriannuel (1999-2003) de création de places pour les adultes handicapés. Depuis 1987, le nombre de CAT comme le nombre de places n'a en effet pas cessé d'augmenter. A terme, il devrait atteindre le nombre de 100.000 places.
Nombre de CAT et de places
(au 31 décembre)
|
|
Nombre de places en CAT (1) |
Nombre de CAT (2) |
|
1987 |
65.000 |
999 |
|
1988 |
67.508 |
dnd |
|
1989 |
69.344 |
1065 |
|
1990 |
72.211 |
dnd |
|
1991 |
74.934 |
1123 |
|
1992 |
77.540 |
dnd |
|
1993 |
80.232 |
1216 |
|
1994 |
82.206 |
dnd |
|
1995 |
84.372 |
1284 |
|
1996 |
87.120 |
dnd |
|
1997 |
89.547 |
1313 |
|
1998 |
91.811 |
dnd |
(1)
Source : DAS/TS2 annuelle
(2) Source : DREES - Enquête Sociale bi-annuelle
dnd : données non disponibles
2. Les actions en faveur des rapatriés
Le
budget de la santé et la solidarité intègre depuis 1998
les crédits consacrés aux prestations sociales et aux actions
culturelles en faveur des rapatriés, qui constituaient le chapitre 46-03
(nouveau) en 1999 et deviennent les articles 61 et 62 du nouvel article 46-31
" développement social ".
La dotation de ces articles est de respectivement 19,7 et 80,3 millions de
francs, en baisse de 35 millions de francs (- 26 %). Cette baisse pourrait se
justifier par l'importance des reports sur ce chapitre.
Crédits consacrés aux actions sociales et
culturelles
en faveur des rapatriés sur le chapitre 46-03 (en
millions de francs)
|
|
LFI |
Annula-
|
Reports |
LFR |
FSE |
Total ouvert |
Consom--mation |
Reportés |
|
1994 |
126,47 |
3,11 |
20,92 |
|
|
144,28 |
120,48 |
23,8 |
|
1995 |
185 |
- 18,5 |
23,8 |
90 |
|
280,3 |
130,11 |
150,19 |
|
1996 |
183 |
- 19,78 |
150,19 |
|
|
313,41 |
209,54 |
103,83 |
|
1997 |
150 |
|
103,83 |
|
|
253,83 |
200,5 |
53,33 |
|
1998 |
135 |
|
53,33 |
100 |
8,3 |
296,63 |
159,26 |
137,37 |
|
1999 |
135 |
|
137,37 |
|
4,98 |
277,35 |
|
|
|
2000 |
100 |
|
|
|
|
|
|
|
Ces
crédits sont destinés au financement du plan d'actions sur cinq
ans en faveur des anciens membres des formations supplétives,
résultant de la loi n°94-488 du 11 juin 1994, ainsi que des aides
exceptionnelles de l'Etat aux rapatriés réinstallés.
L'ensemble de la politique en faveur des rapatriés recouvre en 2000 1,37
milliard de francs, contre 1,66 milliard en 1999 soit une baisse de
17,1 %. Ces crédits sont répartis sur 8 fascicules
financiers.
Crédits ouverts pour les rapatriés
(en millions de francs)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
5.373,8 |
4.918,2 |
4.992,1 |
6.137,6 |
6.678,8 |
5.867,7 |
2.066,6 |
1.657,5 |
1.374 |
(en millions de francs)
|
Chapitres budgétaires |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
I. Economie, finances et industrie : I. charges communes |
412,02 |
221,60 |
|
14-01 Art. 90 § 16 : Garanties diverses |
4,00 |
6,00 |
|
46-91 : Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'Etat |
408,02 |
215,60 |
|
Art.10 : Moratoire des dettes |
80,00 |
0,00 |
|
Art. 20 : Indemnisation |
0,00 |
0,00 |
|
Art. 30: Financement des prêts de reclassement |
2,00 |
1,00 |
|
Art. 40: Contribution de l'Etat à l'amélioration es retraites des rapatriés |
274,00 |
164,00 |
|
Art. 50 : Versements de l'Etat à la CNRACL (Algérie, Maroc et Tunisie) |
0,23 |
0,23 |
|
Art. 60 : Caisse de retraites des régies ferroviaires d'outre-mer |
51,79 |
50,37 |
|
II. Economie, finances et industrie II. -Services financiers |
25,00 |
24,00 |
|
36-91 : Art. 20 - Subvention à l'ANIFOM |
25,00 |
24,00 |
|
III. Emploi et solidarité. II Santé et solidarité |
135,00 |
100,00 |
|
46-03 : Action sociale en faveur des rapatriés |
135,00 |
100,00 |
|
57-05 : Subvention pour la réservation du patrimoine (CP) |
0,00 |
0,00 |
|
57-05 : Subvention pour la réservation du patrimoine (AP) |
0,00 |
0,00 |
|
IV. Anciens combattants et Victimes de Guerre |
56,20 |
56,20 |
|
46-20 : Indemnités des victimes civiles d'Algérie |
30,60 |
30,60 |
|
46-24 : Sécurité sociale des pensionnés de guerre |
10,00 |
10,00 |
|
46-27 : Soins médicaux gratuits |
15,60 |
15,60 |
|
V. Affaires étrangères |
0,04 |
0,04 |
|
46-94 : Art.60 - Garanties de retraite des agents publics du Maroc et Tunisie |
0,04 |
0,04 |
|
VI. Equipement, transports et Logement. III/ Transport |
748,10 |
712,37 |
|
47-42 : Art. 10 - Garanties de retraite des anciens agents SNCF d'Algérie et outre-mer |
748,10 |
712,37 |
|
VII. Economie, finances et industrie. III. Industrie |
177,12 |
156,76 |
|
46-93 : Garanties de retraite des anciens agents EDF GDF d'AFN |
177,12 |
157,76 |
|
VII. Agriculture et pêche |
1204,00 |
103,00 |
|
35-92 : Art. 10 : Forêt : travaux d'entretien, anciens harkis |
60,00 |
60,00 |
|
46-32 : Art.40 : Subvention caisse des cadres d'exploitations agricoles rapatriés |
44,00 |
43,00 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
1.657,48 |
1.373,97 |
( 1) en LFI 1999 ce chapitre comprenait 5 chapitres différents sur le budget des charges communes : 44-96, 46-91, 46-97, 47-91, 47-92.
3. Les autres actions de développement social
Outre
les crédits destinés aux CAT et aux rapatriés, le nouveau
chapitre 46-31 regroupe l'ensemble des dépenses de développement
social soit :
• en faveur de la famille et de l'enfance (articles 10 et 20) pour 114,2
millions de francs contre 124,7 millions de francs en 1999 (anciens articles 10
et 20 du chapitre 47-21) ;
• en faveur des personnes âgées et des personnes
handicapées (articles 30 et 50) pour 166,7 millions de francs, en hausse
de 18 millions de francs (anciens articles 30 et 50 du chapitre
47-21) ;
• en faveur de l'innovation et de l'économie sociale (articles 71
et 72) pour 13,5 millions de francs soit une hausse de 5 millions de francs
(ancien chapitre 44-01).
a) Famille et enfance
Les
articles 10 et 20 du chapitre 46-31 retracent désormais la contribution
du budget de l'Etat à la politique familiale et à l'enfance qui
s'élèvera à 114,2 millions de francs en 2000 soit une
baisse de 8,4 %.
Au plan national, les crédits consacrés à l'enfance ont
permis d'intervenir dans les domaines de la protection et des droits de
l'enfant, de l'enfance maltraitée et de la petite enfance. Pour les
familles, les crédits ont financé des associations oeuvrant dans
les domaines de l'éducation parentale, de l'information et du conseil
familial et de la médiation familiale, et du tourisme social. A
l'échelon déconcentré, ils ont servi à pour
financer en partie les prestations de conseil familial et conjugal
réalisées par les établissements de conseil familial et
à subventionner les associations de médiation familiale. De plus,
l'année 1999 a vu la mise en place des réseaux d'écoute,
d'appui, et d'accompagnement des parents (63 millions de francs).
En 2000, les crédits non déconcentrés passent de 34,9
à 27,4 millions de francs, correspondant en réalité
à une reconduction, compte tenu de transferts d'activité sur
d'autres lignes. En revanche les crédits déconcentrés
diminuent de 5,06 millions de francs (de 91,86 à 86,80 millions). Dans
ce total est comprise la reconduction pour 63 millions de francs des
crédits de soutien à la fonction parentale.
b) Personnes âgées et handicapés
Les
articles 30 et 50 montrent une hausse 12,1 % des crédits en faveur des
personnes âgées et des personnes handicapées qui
s'établissent à 166,7 millions de francs.
Pour les personnes âgées, ces crédits
s'élèveront à 5,85 millions de francs, principalement pour
l'hébergement.
Evolution de la capacité d'accueil (lits et logements) de 1986 à 1996
|
|
1986 |
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
|
Sections hospice-maison de retraite des hôpitaux publics |
114.476 |
113.563 |
108.370 |
104.916 |
100.994 |
98.630 |
|
Maisons de retraite publiques |
99.614 |
98.394 |
103.233 |
108.289 |
113.111 |
116.202 |
|
Maisons de retraite privées |
110.835 |
117.167 |
141.058 |
162.921 |
180.527 |
191.921 |
|
Logements - foyers |
120.928 |
128.978 |
142.478 |
148.805 |
153.397 |
155.703 |
|
Autres (*) |
6.364 |
7.142 |
8.035 |
4.416 |
4.109 |
3.533 |
|
Ensemble des établissements |
452.217 |
465.244 |
503.174 |
529.347 |
552.138 |
565.989 |
(*)
Il s'agit notamment des résidences d'hébergement temporaire, des
pensions de famille, hôtels - résidences services pour personnes
âgées autres que les maisons de retraite ou logements-foyers.
Les personnes handicapées bénéficieront de 160,85 millions
de francs contre 145,85 millions en 1999 au titre du chapitre 46-31. Les
grandes orientations de la politique en faveur des personnes handicapées
partent du constat du problème de leur intégration dans notre
société, ce qui appelle des mesures spécifiques.
Cette politique se veut globale, couvrant tous les aspects de la vie des
personnes handicapées. Elle est aussi résolument
intégrative. En effet, sans nier le rôle majeur qu'ont joué
et continuent à jouer les établissements et services
spécialisés, elle cherche à infléchir les actions
engagées en faveur de ces personnes en facilitant leur liberté de
choix de vivre dans leur milieu de vie ordinaire, privilégiant ainsi
leur autonomie. Ceci suppose des interventions les plus précoces
possibles et la mobilisation de tous les moyens d'accompagnement existants.
Cette politique recouvre plusieurs domaines : la socialisation et
l'intégration des jeunes handicapés ; le
développement de l'accompagnement dans la vie quotidienne pour favoriser
la vie à domicile; le lancement du programme pluriannuel de
création de places pour adultes lourdement handicapés
(1999-2003) ; la prise en charge des personnes handicapées
vieillissantes ; la facilitation de l'accès aux aides
techniques ; et l'amélioration du fonctionnement des COTOREP. Au
total, 12,6 milliards de France iront à cette politique en 2000.
Récapitulatif des dotations en faveur des
handicapés
au budget de la santé et de la solidarité
(en millions de francs)
|
|
1999 |
2000 |
|
chapitre 44-71 article 40 |
|
|
|
Garantie de ressources des travailleurs handicapés |
5.199,51 |
5.835,73 |
|
chapitre 46-33 article 20 |
|
|
|
Financement des tutelles aux incapables majeurs |
571,5 |
0,6 |
|
chapitre 46-33 article 30 |
|
|
|
Allocations et prestations diverses |
40,2 |
36 |
|
chapitre 46-31 article 40 |
|
|
|
Financement du fonctionnement des CAT |
6.263,51 |
6.476,93 |
|
chapitre 46-33 article 50 |
|
|
|
Dépenses d'aide sociale |
112,4 |
112,4 |
|
chapitre 46-33 article 10 |
|
|
|
AAH |
24.569 |
25.550 |
|
chapitre 46-31 article 30 |
|
|
|
Crédits concentrés d'action sociale |
16,85 |
16,85 |
|
chapitre 46-31 article 50 |
|
|
|
Crédits déconcentrés d'action sociale |
129 |
144 |
|
Total des DO |
36.901,97 |
38.174,51 |
|
Total des DO hors AAH |
12.332,97 |
12.624,51 |
|
chapitre 66-20 article 10 (AP) |
|
|
|
Subvention d'équipement social |
0 |
10 |
F. LES PRESTATIONS OBLIGATOIRES DE DÉVELOPPEMENT SOCIAL
1. L'allocation aux adultes handicapés
La
contribution de l'Etat au financement de l'AAH s'accroît de
781 millions de francs en 2000, pour atteindre 25,55 milliards de francs,
soit une progression de 3,15 % par rapport à 1999. Elle est
transférée de l'ancien chapitre 46-92 à l'article 10 du
nouveau chapitre 46-33 " prestations sociales en faveur du
développement social ".
Qu'il s'agisse du nombre de bénéficiaires ou du montant, les
crédits relatifs à l'AAH n'ont cessé d'augmenter depuis 10
ans.
Evolution du nombre de bénéficiaires et des crédits d'AAH
|
|
Bénéficiaires |
Evolution |
LFI |
LFR |
Total |
Evolution |
|
1989 |
524.000 |
+ 2,6 % |
14,07 |
0,21 |
14,28 |
- |
|
1990 |
539.000 |
+ 2,8 % |
15,06 |
- |
15,06 |
+ 5,5 % |
|
1991 |
552.000 |
+ 2,5 % |
15,88 |
- |
15,88 |
+ 5,4 % |
|
1992 |
563.000 |
+ 3,1 % |
15,77 |
0,8 |
16,57 |
+ 4,3 % |
|
1993 |
583.000 |
+ 2,5 % |
16,82 |
1,07 |
17,89 |
+ 8 % |
|
1994 |
597.000 |
+ 2,4 % |
18,12 |
0,54 |
18,66 |
+ 4,3 % |
|
1995 |
617.000 |
+ 3,3 % |
18,74 |
1,34 |
20,08 |
+ 7,6 % |
|
1996 |
630.000 |
+ 2,1 % |
20,76 |
0,76 |
21,52 |
+ 7,2 % |
|
1997 |
649.000 |
+ 2,9 % |
22,26 |
0,11 |
22,37 |
+ 4 % |
|
1998 |
668.000 |
+ 2,8 % |
23,39 |
- |
23,39 |
+ 4,6 % |
|
1999 |
- |
- |
24,77 |
- |
24,77 |
+ 5,9 % |
|
2000 |
- |
- |
25,55 |
- |
25,55 |
+ 3,1 % |
Cette hausse des crédits résulte d'abord de l'augmentation du montant de la prestation (2.789,33 F au 1 er janvier 1989 contre 3.504,41 F au 1 er janvier 1999) et de la création depuis 1993 d'un complément d'AAH (au 1 er janvier 1999 il s'élevait à 566 F). Elle est également le fruit de l'accroissement du nombre de bénéficiaires. La connaissance de l'accès au droit a progressé, tandis que l'allongement de la durée de la vie des personnes handicapées a eu un effet mécanique. Environ 60 % des allocataires perçoivent l'AAH à taux plein. Enfin, la hausse résulte de l'élargissement du dispositif AAH à certains nouveaux bénéficiaires comme les malades du SIDA.
2. La tutelle et la curatelle d'Etat
Le
nombre des décisions judiciaires confiant à l'Etat des mesures de
tutelle et curatelle, en application de l'article 433 du code civil, est
toujours en accroissement rapide : en 1999, il a augmenté, net des
mesures éteintes, de 12.700, soit un ensemble de 112.000 mesures. En
conséquence, la dotation correspondante (transférée de
l'article 60 du chapitre 46-23 à l'article 20 du chapitre 46-33) est
portée à 600 millions de francs pour 2000, soit une hausse de
5 %.
Les conditions du transfert à l'Etat de la tutelle sont, en principe,
très strictes : le vide de la famille restreinte et de la famille
étendue doit être constaté (majeurs protégés
n'ayant plus de famille ou membres de la famille demandant à être
dispensés des charges tutélaires en raison d'un des motifs
énumérés à l'article 428 du code civil : âge,
maladie, éloignement, occupations professionnelles ou familiales
exceptionnellement absorbantes,...).
Evolution des crédits consacrés à la tutelle et à la curatelle d'Etat du nombre de bénéficiaires au 31 décembre de chaque année.
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Nombre de mesures au 31.12 |
67.382 |
77.007 |
87.585 |
99.274 |
112.000 |
|
Augmentation nette |
|
9.625 |
10.578 |
11.689 |
12.726 |
|
Dépenses (en millions de francs) |
340,6 |
404 |
455 |
521 |
571,5 |
3. Les prestations diverses
Les
autres prestations du chapitre 46-33 représentent 2,01 milliards de
francs principalement affectés au Fonds spécial
d'invalidité qui est intégré dans le budget de la
santé et de la solidarité :
• 1,592 milliard de francs pour le Fonds spécial
d'invalidité (article 60), en provenance du budget des charges communes
(crédits stables par rapport à 1999) ;
• 350 millions de francs au titre de l'aide sociale (article 50) soit un
montant identique à la dotation de 1999 (ancien article 90 de l'ancien
chapitre 46-23) ;
• 68 millions de francs au titre des allocations et prestations diverses
(article 30) en baisse de 24,1 millions de francs par rapport à 1999
(ancien article 70 du chapitre 46-23) soit - 26% ;
• 7,5 millions de francs pour couvrir les dépenses d'allocations
supplémentaires en faveur des ressortissants de l'aide sociale (article
40), en baisse de 1,8 million de francs (ancien article 82 de l'ancien chapitre
46-23).
Les dépenses d'aide sociale de l'Etat concernent les dépenses
d'hébergement et d'allocations des personnes âgées et
handicapées sans domicile fixe, ainsi que des aides aux familles et des
remboursements d'aide à l'enfance aux départements. Si les
crédits sont maintenus au niveau de la loi de finances initiale de 1999
à 350 millions de francs, ils diminuent en exécution pour 2000
puisque ceux-ci avaient été augmentés de 29 millions de
francs par des reports de 1998.
Dans la mesure où le montant des apports complémentaires attendus
sur les fonds de concours se maintiendra au même niveau qu'en 1999, une
part des dettes reportées des exercices antérieurs pourra
être honorée en 2000.
Les crédits inscrits à l'article 40 financent l'allocation
supplémentaire liquidée en complément d'un avantage
principal payé par l'aide sociale. Les bénéficiaires sont
pour la plupart des personnes âgées bénéficiaires de
l'allocation simple d'aide sociale. En outre, certaines personnes
handicapées, titulaires d'anciennes allocations d'aide sociale, peuvent
encore bénéficier de l'allocation supplémentaire.
Cependant, la révision de leur dossier par les COTOREP aboutit à
une réduction progressive de ces dépenses : la somme de 7,5
millions de francs correspond au montant des dépenses constatées
pour l'exercice 1998.
G. LES SUBVENTIONS À DIVERS RÉGIMES DE PROTECTION SOCIALE
La subvention d'équilibre à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (ancien article 10 du chapitre 47-23) est transférée au budget des charges communes. Elle concernait la contribution de l'Etat au régime minier qui permet d'assurer l'équilibre de l'ensemble des opérations de l'assurance vieillesse invalidité décès de ce régime. En contrepartie, le budget de la santé et de la solidarité a récupéré 1,592 milliard de francs de crédits du FSI. Ceci paraît assez logique mais pas nécessairement profitable pur la santé et la solidarité, la contribution de l'Etat au régime minima ayant pu se révéler inférieure aux prévisions.
Contribution de l'Etat au régime minier
(en millions de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 (*) |
|
2.423,5 |
2.558,2 |
2.207,8 |
2.241,5 |
2.304 |
1.506 |
1.563,8 |
1.587 |
(*)
Budget des charges communes
Les crédits consacrés à la protection sociale outre-mer
(articles 50,60 et 70 du chapitre 47-23) diminuent de 14,6 millions de francs
pour s'établir à un montant total de 242,8 millions de francs (-
5,6 %). L'essentiel va à la Polynésie française (206
millions de francs), le solde se partageant entre Saint-Pierre-et-Miquelon (6,8
millions de francs) et Mayotte (30 millions de francs).
Les dépenses pour Saint-Pierre-et-Miquelon connaissent une
évolution négative depuis plusieurs années liée
à la montée en charge progressive du régime d'assurance
vieillesse local créé en 1987 qui implique à long terme
une très forte diminution du nombre des personnes à faibles
droits contributifs, si les effets de la mortalité sur les effectifs
d'allocataires ne sont pas compensés par de nouvelles demandes
d'allocations. Cependant, la dépense réelle pour une année
donnée peut s'avérer supérieure aux prévisions de
la Caisse de prévoyance de St Pierre et Miquelon. Par
sécurité, la loi de finances initiale prévoit de
manière large à partir du dernier montant maximal en vigueur
d'allocation supplémentaire rehaussé d'une revalorisation
vraisemblable, ce qui évite de faire des régularisations en cours
d'année comme sur d'autres chapitres.
L'Etat participe à la mise en place du règlement territorial
d'aide sociale de Mayotte. Ce concours a été de 102 millions de
francs sur quatre ans (1995-1998) puis de 30 millions en 1999, montant
reconduit en 2000.
Concours financiers de l'Etat au règlement d'aide sociale de Mayotte
(en millions de francs)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
8 |
4 |
45 |
45 |
30 |
30 |
En Polynésie française, la dotation est également maintenue à son niveau de 1998.
Concours financiers prévus de l'Etat au règlement d'aide sociale de Polynésie française
(en millions de francs)
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
115 |
135 |
155 |
175 |
195 |
195 |
195 |
Pour la
Nouvelle-Calédonie, l'Etat finançait des actions en faveur des
personnes âgées et des personnes handicapées pour
respectivement 11,6 et 4 millions de francs qui sont
transférés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Le
budget de la santé et de la solidarité n'intervient donc plus que
pour le fonctionnement des actions de maintien à domicile des personnes
âgées et handicapées et pour une convention de gestion des
tutelles et des curatelles.
Les crédits en faveur de Wallis et Futuna assurent le financement d'une
dotation de 4,3 millions de francs pour une allocation d'aide sociale aux
personnes âgées sans ressources financée conjointement par
le Territoire et les ministères chargé des affaires sociales et
de l'outre-mer. Ils assurent également à hauteur de 2,2 millions
de francs par an une aide sociale à l'enfance et, pour 450.000 francs,
le financement d'actions en faveur des handicapés. Ces dotations sont
majorées de 1,5 million de francs pour 2000.
H. L'ÉQUIPEMENT SOCIAL
Les
subventions d'équipement social (articles 10, 20, 30, 50 et 60 du
chapitre 66-20) diminuent de 28 % en autorisations de programme, pour atteindre
243 millions de francs, et de 13 % en crédits de paiement, soit
307,4 millions de francs.
La moitié (les deux tiers en 1999) de ces crédits sont
consacrés à la transformation des établissements
d'hébergement des personnes âgées, à raison de 128
millions de francs en AP (231,5 en 1999) et de 202,2 millions de francs en CP
(236,7 en 1999). Cette baisse permet de faire un effort en faveur des
établissements pour handicapés (10 millions de francs d'AP et
19 millions de francs de CP), des équipements sociaux (20 millions
de francs d'AP, 5 millions de francs de CP) et des centres de formation des
personnels sociaux (20 millions de francs en AP et 10 millions en CP). En
revanche, les crédits et autorisations en faveur des
établissements pour jeunes sourds et jeunes aveugles diminuent.
Ce chapitre budgétaire a rencontré ces dernières
années de sérieuses difficultés d'exécution. Les
crédits affectés (307,4 millions de francs en CP) aux subventions
d'investissement social sont ciblés sur les thèmes prioritaires
des volets sociaux des prochains contrats de plan Etat-régions
2000-2006 : achèvement de l'humanisation des hospices,
rénovation des CHRS, aménagement d'aires de stationnement pour
les gens du voyage, etc... L'engagement financier de l'Etat et des
collectivités territoriales doit permettre de financer 21.840 lits
d'hospices. L'insuffisance des crédits de paiement n'a pas permis de
mettre en oeuvre en 1998 les autorisations de programme. Au titre de l'exercice
budgétaire 1999, du fait du déblocage partiel des crédits,
à hauteur de 451 millions de francs, seul le solde des autorisations de
programme de 1997 et une partie des la programmation de 1998 ont pu être
délégué. Le programmation de 1999 n'a donc pas
été réalisée. Les 128 millions de francs
prévus pour 2000 devraient permettre de poursuivre le programme
d'humanisation des hospices.
VI. LES CRÉDITS DE L'INSERTION ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION : 44,75 MILLIARDS DE FRANCS
Les
crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre
l'exclusion s'élèvent pour 2000 à 44,75 milliards de
francs, en augmentation de 26 % par rapport au budget voté de 1999 (35,5
milliards de francs). Ils représentent 49,3 % du budget de la
santé et de la solidarité. Cette forte hausse s'explique
principalement (7 milliards de francs) par l'inscription des crédits
destinés au financement du volet complémentaire de la CMU.
Cet agrégat a fait l'objet de réaménagements de
nomenclature afin d'identifier sur le titre IV trois chapitres : action
sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration (46-81), CMU et
aide médicale (46-82), prestations de solidarité (46-83).
A. L'ACTION SOCIALE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION ET D'INTÉGRATION
1. Les crédits de lutte contre l'exclusion
Les
crédits consacrés à l'intégration et à la
lutte contre l'exclusion (anciens articles 60 et 70 du chapitre 47-21, devenus
les articles 10 et 20 du nouveau chapitre 46-81) augmentent de 20 % par rapport
à 1999, pour s'établir à 1,137 milliard de francs.
Les lignes budgétaires consacrées aux interventions sociales
bénéficient d'un nombre important de mesures nouvelles.
Actions entrant dans le programme de lutte contre les exclusions (en millions de francs)
|
Nomenclature antérieure |
Nomenclature 2000 |
Intitulé |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
|
43-33-20 |
43-33-20 |
Formation sociales |
35 |
11,69 |
|
46-23-22 |
46-81-30 |
CHRS - fonctionnement |
42 |
42 |
|
47-21-70 |
46-81-20 |
|
|
|
|
|
|
FAJ |
90 |
60 |
|
|
|
Urgence |
90 |
60 |
|
47-21-90 |
46-81-20 |
ASI |
100 |
100 |
|
66-20-40 |
66-20-40 |
CHRS investissement |
75 |
50 |
|
34-94-20 |
34-94-20 |
Observatoire |
5 |
5 |
|
Total |
|
|
437 |
328,69 |
Ainsi,
42 millions de francs de moyens nouveaux ont été inscrits pour la
création de 500 places en CHRS en 2000. De même, en matière
de crédits d'investissements, 50 millions de francs d'autorisation de
programme ont été ouverts au titre des subventions
d'investissement accordées par l'Etat aux opérations de
rénovation de CHRS. La répartition de ces places entre les
différentes régions est réalisée en tenant compte
des indices de pauvreté et de précarité de la
région et dans la perspective d'un rééquilibrage des
moyens des régions les moins dotées.
En matière d'interventions sanitaires, le plan de lutte contre les
exclusions avait concentré les financements nouveaux sur le budget 1999.
Les crédits des articles 30 et 40, soit 124 millions de francs, ont
été reconduits (voir
supra
les programmes de santé
publique).
La politique de lutte contre l'exclusion mobilise également fortement
d'autres budgets, à commencer par ceux de la ville et de la culture.
2. Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale
Les
crédits consacrés au fonctionnement des CHRS (ancien
article 22 du chapitre 46-23, devenu l'article 30 du chapitre 46-81)
bénéficient de 73,5 millions de francs pour atteindre 2,57
milliards de francs. Cette augmentation recouvre une mesure nouvelle
d'ajustement à hauteur de 31,3 millions de francs pour couvrir
l'évolution de la masse salariale en 2000 ; et une mesure nouvelle
complémentaire à hauteur de 42 millions de francs permettant le
financement des 500 places de CHRS prévues par le programme de
prévention et de lutte contre les exclusions.
Les seules places de CHRS financées par les crédits d'Etat de
l'article 30 du chapitre 46-81 article 30 s'élèvent, au 31
décembre 1999, à 28.960. Mais les capacités totales sont
estimées à 31.000 places en intégrant les autres supports
budgétaires. L'essentiel de ces places propose de l'hébergement.
Mais de plus en plus, les CHRS, pour répondre à l'aggravation et
aux nouvelles formes de l'exclusion, diversifient leurs modalités
d'intervention (suivi en milieu de vie ordinaire - logement notamment,
orientation des personnes et régulation des places d'hébergement
d'urgence sur un territoire donné, adaptation à la vie active,
etc). Par ailleurs, l'effort de l'Etat dans ce champ se traduit par les
crédits d'intervention sociale concourant à financer les
structures d'hébergement d'urgence ou temporaires et les divers
dispositifs d'urgence sociale ainsi que par les crédits d'investissement
consacrés à la réhabilitation et à la
sécurisation des structures. S'ajoutent enfin à ce potentiel les
22.400 places conventionnées au titre de l'aide au logement temporaire.
Une étude du CREDES de 1998 montre que, avant leur admission, les
caractéristiques sociologiques des personnes accueillies en CHRS au
1/01/1998 étaient les suivantes : 25 % des personnes
hébergées étaient salariés, 60 % étaient au
chômage ou inactifs, 29 % avaient entre 16 et 24 ans, 53 % des personnes
hébergées avaient entre 25 et 44 ans, 17 % avaient entre 45 et
plus, 67 % des adultes vivent seul, 61 % sont des hommes, 22 % avaient un
logement qu'ils ont dû quitter, 25 % étaient
hébergées dans leur famille ou chez des amis (45% des moins de 25
ans), 10 % étaient sans abri, en squat ou en caravane, 30 % provenaient
d'un autre établissement social (dont 60 % d'hébergement
d'urgence et une grande partie des autres d'établissements de
santé et notamment de santé mentale), 4 % provenaient d'un
établissement pénitentiaire.
Nombre de places installées en CHRS au 1 er janvier 1998 par région
|
|
Hébergement de réinsertion sociale |
Hébergement d'urgence |
Ateliers |
Total |
|
Alsace |
617 |
11 |
0 |
628 |
|
Aquitaine |
686 |
364 |
97 |
1147 |
|
Auvergne |
188 |
34 |
20 |
242 |
|
Basse Normandie |
270 |
42 |
72 |
384 |
|
Bourgogne |
932 |
134 |
15 |
1081 |
|
Bretagne |
851 |
154 |
55 |
1060 |
|
Centre |
816 |
146 |
8 |
970 |
|
Champagne Ardennes |
765 |
39 |
30 |
834 |
|
Corse |
58 |
14 |
0 |
72 |
|
Franche Comté |
304 |
79 |
7 |
390 |
|
Haute Normandie |
1403 |
202 |
0 |
1605 |
|
Ile de France |
5812 |
1325 |
77 |
7214 |
|
Languedoc Roussillon |
644 |
160 |
119 |
923 |
|
Limousin |
135 |
36 |
0 |
171 |
|
Lorraine |
1450 |
148 |
408 |
2006 |
|
Midi Pyrénées |
609 |
261 |
42 |
912 |
|
Nord Pas de Calais |
1826 |
145 |
127 |
2098 |
|
Pays de la Loire |
1067 |
254 |
234 |
1555 |
|
Picardie |
7448 |
105 |
15 |
868 |
|
Poitou Charentes |
730 |
72 |
7 |
809 |
|
PACA |
1894 |
460 |
141 |
2495 |
|
Rhône Alpes |
2546 |
397 |
275 |
3218 |
|
DOM |
76 |
0 |
0 |
76 |
|
Total |
24 427 |
4 582 |
1 749 |
30 758 |
|
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité / DREES |
||||
3. Actions en faveur de l'intégration, des migrants et des réfugiés
Les
crédits pour les actions en matière de population,
d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants
étrangers et des réfugiés s'élèvent à
78,8 millions de francs (anciens articles 20 et 30 du chapitre 47-81, devenus
les articles 40 et 50 du chapitre 46-81) soit une hausse de 19,8 millions de
francs attribuée aux dépenses déconcentrées. Ils
sont destinés principalement au financement des contrats
d'agglomération conclus entre l'Etat et les communes pour les programmes
locaux d'insertion des immigrés, à la coordination du
réseau national d'accueil des réfugiés, à
l'accompagnement social dans les centres de rétention, et aux actions de
formation linguistique et professionnelle des réfugiés.
Les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les
réfugiés et les demandeurs d'asile bénéficient de 7
millions de francs supplémentaires, pour atteindre 39 millions de francs
(ancien article 40 du chapitre 47-81, devenu article 70 du chapitre 46-81).
Les CHRS pour les réfugiés (qui figurent à l'article 60 du
chapitre 46-81 au lieu de l'article 21 du chapitre 46-23)
bénéficient de 10 millions de francs de crédits
supplémentaires à 314,1 millions de francs (3,3 %).
B. LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE ET L'AIDE MÉDICALE
1. La couverture maladie universelle
La contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU du risque maladie s'élèvera en 2000 à 7 milliards de francs, inscrits à l'article 10 du nouveau chapitre 46-82 (voir infra ).
2. L'aide médicale
Suite
à la création de la CMU, l'Etat a été amené
à réduire de 40 % les crédits consacrés à
l'aide médicale qui se monteront à 495 millions de francs en
2000. En effet, de nombreux bénéficiaire de l'aide
médicale seront désormais éligibles à la CMU.
Les dépenses d'aide médicale de l'Etat concernent les
dépenses de soins, de forfait journalier et de cotisations à
l'assurance personnelle des personnes dépourvues de résidence
stable et ayant fait élection de domicile auprès d'un organisme
agréé. La gestion de l'aide médicale de l'Etat a
été transférée en 1995 aux organismes d'assurance
maladie. Depuis lors, les crédits d'aide médicale votés au
budget de l'Etat leur sont répartis sous forme de versements annuels
incluant un acompte pour les dépenses de l'exercice en cours et la
régularisation éventuelle des dépenses de l'exercice
antérieur.
L'institution de la CMU conduit à ce que ne relèvent
désormais de l'aide médicale de l'Etat que les étrangers
résidents en situation irrégulière (y compris ceux des
intéressés qui relevaient auparavant de l'aide médicale
départementale), ainsi que les non-résidents, accueillis pour des
raisons humanitaires, sur décision individuelle prise par le ministre
chargé de l'action sociale. Cela explique que la demande de
crédits soit limitée à 495 millions de francs pour 2000,
montant qui permettra d'entreprendre l'apurement des dettes de l'Etat,
évaluées à 814 millions de francs à la fin de
l'année 1999.
C. LES PRESTATIONS DE SOLIDARITÉ
1. L'allocation de parent isolé
La
contribution de l'Etat au financement de l'API a été
transférée de l'article du chapitre à l'article 10 du
nouveau chapitre 46-83. Les crédits augmentent de 2,8 %. Ils
s'élèveront ainsi à 4,35 milliards de francs en 2000
contre 4,23 milliards de francs en 1999.
Il s'agit de la deuxième année de la budgétisation de
l'API et elle marque une progression des crédits alors que, depuis 1995,
ils n'avaient cessé de baisser.
Evolution des dépenses d'API en métropole
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Montant |
4.279 |
4.487 |
4.528 |
4.409 |
4.411 |
4.285 |
4.060 |
4.170 |
|
Evolution |
|
+ 4,9 % |
+ 0,9 % |
- 2,61 |
- |
+ 2,9 % |
- 5,3 % |
+ |
Votre rapporteur spécial marque son étonnement devant la concomitance de la budgétisation de l'API et de la reprise à la hausse de 2,7 %.
2. Le revenu minimum d'insertion
Les crédits consacrés à l'allocation du RMI (ancien article 10 de l'ancien chapitre 46-21, devenu l'article 20 du chapitre 46-83) s'accroissent de 8,7 % rapport à 1999 et atteignent 28,7 milliards de francs contre 26,4 milliards de francs l'an passé.
Dépenses de RMI en loi de finances initiale et rectificative
(en milliards de francs)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
8,67 |
14,32 |
13,17 |
16,63 |
19,22 |
22,02 |
23 |
24,23 |
26,23 |
26,4 |
28,7 |
Ces moyens nouveaux tiennent compte de l'augmentation prévue du nombre des bénéficiaires, de la revalorisation de l'allocation (3 % au 1 er janvier 1999) et du changement des règles de cumul de la prestation et de revenus d'activité (cumul entre RMI d'une part, allocation pour jeune enfant (APJE) et majorations pour âge des allocations familiales d'autre part, incitation à la reprise d'activité). Au 30 juin 1999, 1.112.108 allocataires percevaient le RMI contre 1.067.472 le 31 décembre 1997 (voir infra ).
D. L'ÉQUIPEMENT SOCIAL
Avec 50
millions de francs d'autorisations de programme contre 75,1 millions de
francs en 1999, les établissements de réinsertion sociale et
professionnelle (article 40 du chapitre 66-20) voient leurs possibilités
d'engagement diminuer de 34 %. Les crédits de paiement augmentent, quant
à eux, de 43,2 à 53 millions de francs (hausse de 22,7 %).
Les crédits de l'article 40 sont proposés à la
contractualisation dans le cadre des contrats de plan Etat régions 2000
- 2006, la rénovation des CHRS étant une priorité
gouvernementale qui accompagne le programme de lutte contre les exclusions.
CHAPITRE II
UN BUDGET CONTRAINT PAR LE
POIDS
DES MINIMA SOCIAUX
Le
budget de la santé et de la solidarité est marqué par une
extrême rigidité puisque près de 70 % des crédits
vont aux
minima
sociaux et que cette proportion augmente : 95 % des
hausses de crédits pour 2000 sont utilisés pour quatre
minima
sociaux. Dans ce contexte rigide et contraint, les autres
interventions en faveur de la modernisation du système de soins et des
investissements matériels et humains sont fortement affaiblis. Enfin, ce
projet de budget sous-estime les dépenses et néglige d'en faire
figurer certaines qui se retrouveront nécessairement dans une loi de
finances rectificative ce qui altère grandement la
sincérité de ce projet.
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial vous propose de ne pas
adopter les crédits de la santé et de la solidarité.
I. LES CRÉDITS AFFECTÉS AUX MINIMA SOCIAUX : 65,6 MILLIARDS DE FRANCS
69,1 % du budget de la santé et de la solidarité vont à quatre minima sociaux : le RMI, l'AAH, l'API et la CMU. Après avoir décrit cette forte progression des dépenses de minima sociaux, votre rapporteur spécial souhaite mettre l'accent sur deux dispositifs, le RMI et la CMU.
A. LA HAUSSE CONTINUE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MINIMA SOCIAUX
En 2000,
comme les années précédentes, les augmentations de
crédits les plus importantes en volume du budget de la santé et
de la solidarité résulteront de la croissance non
maîtrisée de dépenses sociales obligatoires.
Le total des crédits consacrés à la CMU, à l'API,
à l'AAH et au RMI s'élèvera en 2000 à 65,6
milliards de francs, soit 72,2 % du budget de la santé et de la
solidarité contre 69,1 % en 1999.
Montant et évolution des prestations sociales
dans le
budget de la santé et de la solidarité
(en milliards de francs)
|
|
LFI 1999 |
Part du budget de la santé et de la solidarité |
PLF 2000 |
Part du budget de la santé et de la solidarité |
|
Evolution (en %) |
|
RMI |
26,4 |
32,9 % |
28,7 |
31,6 % |
2,3 |
+ 8,7 % |
|
AAH |
24,77 |
30,9 % |
25,55 |
28,1 % |
0,78 |
+ 3,15 % |
|
API |
4,23 |
5,3 % |
4,35 |
4,8 % |
0,12 |
+ 2,8 |
|
CMU |
- |
|
7 |
7,7 % |
7 |
- |
|
Total |
55,4 |
69,1 % |
65,6 |
72,2 % |
10,2 |
+ 18,4 % |
L'inscription des crédits consacrés à la
CMU
est une mesure entièrement nouvelle, conséquence de sa
budgétisation. L'augmentation du nombre des bénéficiaires
de l'AAH s'explique par l'allongement de l'espérance de vie des
personnes handicapées. Elle vient également des extensions
récentes du champ de l'AAH, aux malades du Sida et à certains
étrangers en situation régulière. De même, la
progression des dépenses de RMI résulte en particulier des
revalorisations et des changements de règles de cumul de la prestation
et de revenus d'activité.
Votre rapporteur spécial avait rappelé l'année
dernière l'appréciation de la Cour des comptes, dans son rapport
public de 1995, sur l'efficacité des contrôles du RMI faisant
état de contrôles pas toujours efficaces des conditions de
ressources par les caisses d'allocations familiales
6(
*
)
. Rien n'indique aujourd'hui que des progrès ont
été faits en ce sens, ce que regrette, comme l'année
dernière, votre rapporteur spécial.
Votre rapporteur spécial veut souligner la multiplication de
mécanismes à guichets ouverts ne permettant aucun contrôle
des dépenses et soumis à fortes variations. Il en résulte
que sur un budget de près de 91 milliards de francs, plus de 72,2 %
sont destinés à des prestations sociales, qui représentent
ainsi 95,3 % de la hausse du budget de cette année (10,2 milliards de
francs sur les 10,6 milliards de progression).
Ces évolutions montrent que le contexte de forte croissance
économique et de redressement de l'emploi ne profite pas à tous.
B. LE POIDS CROISSANT DU REVENU MINIMUM D'INSERTION
1. La montée en charge du dispositif...
a) L'évolution à la hausse mais contrastée des effectifs du RMI
L'évolution des effectifs du RMI en métropole a
été forte jusqu'en 1994, avec une croissance
annuelle
moyenne de 15 % par an, liée d'abord à la montée en charge
initiale du RMI puis à la mauvaise conjoncture de 1993 et à la
réforme de l'assurance chômage. Depuis 1995, le rythme a fortement
diminué, mais s'est maintenu à un niveau proche ou
supérieur à 5 %, et globalement plus élevé que
celui du chômage. La précarisation du marché du travail et
le développement d'emplois à temps partiel et de courte
durée, qui n'ouvrent pas de droit ou des droits moindres à
l'Assedic expliquent cette évolution plus soutenue. Le durcissement des
conditions d'accès à l'allocation de solidarité en
décembre 1996 a également contribué à
accroître le stock d'allocataires.
Les baisses du chômage et du chômage de longue durée
observées en 1998 n'ont permis qu'une limitation de la hausse des
effectifs du RMI et non une inversion de tendance. Là encore, la
croissance de la précarité du marché du travail, la
diminution sur l'année de la part des chômeurs qui
bénéficient d'une indemnisation, mais également
l'augmentation du nombre d'allocataires cumulant, grâce au
mécanisme de l'intéressement, revenus d'activité et
allocation RMI (environ 16 % des effectifs en métropole),
expliquent en grande partie ce décalage.
Evolution du nombre de bénéficiaires du RMI
|
|
Métropole |
Évolution |
DOM |
Évolution |
France |
Évolution |
|
|
|
en 1 an |
|
en 1 an |
|
en 1 an |
|
juin 1989 |
290 594 |
|
66 015 |
|
356 609 |
|
|
décembre 1989 |
335 514 |
|
71 567 |
|
407 081 |
|
|
juin 1990 |
385 132 |
32,5% |
78 245 |
18,5% |
463 377 |
29,9% |
|
décembre 1990 |
422 101 |
25,8% |
88 044 |
23,0% |
510 145 |
25,3% |
|
juin 1991 |
456 369 |
18,5% |
93 227 |
19,1% |
549 596 |
18,6% |
|
décembre 1991 |
488 422 |
15,7% |
93 939 |
6,7% |
582 361 |
14,2% |
|
juin 1992 |
524 199 |
14,9% |
94 404 |
1,3% |
618 603 |
12,6% |
|
décembre 1992 |
575 034 |
17,7% |
96 208 |
2,4% |
671 242 |
15,3% |
|
juin 1993 |
632 684 |
20,7% |
92 181 |
-2,4% |
724 865 |
17,2% |
|
décembre 1993 |
696 589 |
21,1% |
96 355 |
0,2% |
792 944 |
18,1% |
|
juin 1994 |
769 481 |
21,6% |
102 707 |
11,4% |
872 188 |
20,3% |
|
décembre 1994 |
803 303 |
15,3% |
105 033 |
9,0% |
908 336 |
14,6% |
|
juin 1995 |
840 843 |
9,3% |
105 917 |
3,1% |
946 760 |
8,5% |
|
décembre 1995 |
840 839 |
4,7% |
105 171 |
0,1% |
946 010 |
4,1% |
|
juin 1996 |
885 061 |
5,3% |
108 903 |
2,8% |
993 964 |
5,0% |
|
décembre 1996 |
903 804 |
7,5% |
106 668 |
1,4% |
1 010 472 |
6,8% |
|
juin 1997 |
939 155 |
6,1% |
109 503 |
0,6% |
1 048 658 |
5,5% |
|
décembre 1997 |
956 596 |
5,8% |
111 305 |
4,3% |
1 067 901 |
5,7% |
|
juin 1998 |
975 457 |
3,8% |
114 191 |
4,3% |
1 089 648 |
3,9% |
|
décembre 1998 |
993 286 |
3,8% |
118 822 |
6,8% |
1 112 108 |
4,1% |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
L'amélioration de la conjoncture en 1998 a néanmoins produit des
effets visibles sur l'évolution du nombre d'entrées au RMI qui
est en baisse pour la première fois depuis quatre ans : elles ont
ainsi diminué de 4,4 % en métropole en 1998, contre une hausse de
6 % en 1997. Ce ralentissement a été sensible dès le
premier semestre 1998. Dans les DOM, les entrées ont de nouveau
augmenté (1,4 %), mais dans des proportions nettement plus
mesurées qu'en 1997 où la hausse avait atteint (11 %).
Comme pour le chômage, l'amélioration de la conjoncture a en
premier lieu bénéficié, en métropole, aux
allocataires du RMI les plus jeunes. Leur nombre est en effet pour la
première fois en diminution depuis 1989 (-1,5 % pour les 25-29 ans
et -3,7 % pour les moins de 25 ans).
A contrario
, l'évolution des
classes d'âge de plus de 35 ans a été plus rapide, autour
de 6 %, avec un point extrême pour la tranche d'âge 50-54 ans
(13 %), dont la forte hausse est pour partie la résultante de la plus
importante proportion de personnes ayant atteint cette tranche d'âges en
1998 dans la population (conséquence du " baby-boom "
d'après guerre).
Dans les DOM, les évolutions sont plus contrastées : la hausse
est sensible chez les moins de 25 ans 5+7,6 %°, alors que le nombre
d'allocataires âgés de 25 à 29 ans progresse moins
rapidement que la moyenne (3,2 %, contre 6,8 %). Les progressions les plus
marquées concernent les allocataires âgés de 35 à 49
ans (de 13 à 9 %). Il y a surtout un net décalage entre la
très faible évolution du nombre de personnes vivant en
couple (+ 0,7 %) et la croissance rapide du nombre de personnes
vivant seules (9,1 % pour les familles monoparentales et 8,1 %, pour les
personnes seules sans enfant).
Les disparités départementales restent encore importantes : en
métropole onze départements enregistrent une baisse de leurs
effectifs, tandis que dans huit départements la progression est deux
fois plus rapide que celle de la métropole. Les évolutions les
plus fortes se concentrent dans le sud de la France : les
départements des régions méditerranéennes ont connu
une hausse rapide de leurs effectifs (supérieure à 5 %). Seuls
les Hautes-Alpes, le Gard, et l'Aveyron présentent des évolutions
inférieures ou comparables à celle de la métropole. Ces
résultats peu satisfaisants sont en partie liées à
l'évolution moins favorable du chômage dans ces régions.
Les départements qui enregistrent une baisse du nombre d'allocataires
sont majoritairement à dominante rurale, trois d'entre eux
présentant néanmoins des effectifs du RMI relativement importants
(supérieurs à 10.000 allocataires) : les Yvelines, la Loire et la
Moselle. Les départements corses enregistrent de bons résultats
avec, à l'inverse des autres départements de la façade
méditerranéenne, pour la première fois, une baisse des
effectifs du RMI.
Flux d'entrées et de sorties du RMI
|
|
Entrées |
Sorties |
Solde |
|
1993 |
301 764 |
181 603 |
120 161 |
|
1994 |
382 058 |
268 393 |
113 665 |
|
1995 |
362 830 |
326 012 |
36 818 |
|
1996 |
397 412 |
322 950 |
64 462 |
|
1997 |
422 834 |
365 405 |
57 429 |
|
1998 |
406 204 |
361 997 |
44 207 |
Les
premières estimations fournies par la CNAF concernant les
résultats du premier semestre 1999, font état d'un taux de
croissance élevé en juin 99 : de plus de 7 % en métropole
et 13 % dans les DOM sur douze mois. Ces résultats sont en forte
hausse par rapport à ceux observés l'année dernière
à la même époque : 3,9 % en métropole, 4,3 % dans
les DOM.
On observe donc, pour la première fois depuis trois ans, une
nouvelle accélération de la croissance des effectifs du RMI.
Cette progression plus rapide semble avant tout liée aux réformes
du mode de calcul de l'allocation intervenues en fin d'année 1998 :
l'exclusion de l'APJE prénatale et des majorations des allocations
familiales de la base ressource du RMI (qui permettent à davantage de
ménages d'avoir un niveau de ressources pris en compte inférieur
au seuil du RMI), le développement des mesures d'intéressement et
la revalorisation un peu plus forte du RMI en janvier (3 %).
b) Caractéristiques des allocataires
Le
profil des bénéficiaires a fort peu évolué depuis
la création du dispositif. L'âge des allocataires, la composition
des familles, la répartition homme / femme sont ainsi restés
stables, même si par ailleurs, les jeunes, notamment, sont plus
diplômés qu'il y a neuf ans, ce qui s'explique largement par
l'évolution générale des niveaux de formation.
Les personnes isolées, sans enfant ni personne à charge, sont
largement majoritaires avec près de 60 % de l'effectif. Il s'agit
en grande partie d'hommes seuls : 416.000 hommes pour 224.000 femmes. Le reste
est composé de familles monoparentales (22 %) - essentiellement des
mères seules avec enfants - et de personnes vivant en couple (19 % ).
Aussi, globalement, il y a autant d'hommes que de femmes au RMI.
Les allocataires du RMI constituent une population relativement jeune :
près de trois sur dix ont moins de trente ans alors que la condition
d'âge interdit l'entrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf
s'ils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à l'inverse sous
représentés, ces personnes bénéficiant de
départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum
vieillesse pour les plus démunis. La prépondérance des
jeunes s'explique par la plus faible part de ces personnes ayant des droits
valorisés aux ASSEDICS et la plus forte proportion de personnes
isolées parmi cette population et ne pouvant donc pas
bénéficier du revenu d'un conjoint.
Il est important de souligner qu'il n'y a pas de rajeunissement de l'ensemble
des allocataires du RMI : la part des 25-29 ans reste stable depuis 1989, alors
que le nombre d'allocataires a été multiplié par trois.
Néanmoins, les nouveaux entrants au RMI sont plus jeunes que l'ensemble
des allocataires, mais sortent également plus vite du dispositif.
Le niveau de formation des allocataires reste inférieur à celui
de la population générale : la part des allocataires du RMI
titulaires d'un baccalauréat est de 19 %, contre 33 % pour la population
active en général. On notera cependant qu'en 1990, elle
était de 7,5 % pour les allocataires du RMI, contre 24 % pour la
population active en général. Le niveau de formation progresse
donc un peu plus rapidement pour les allocataires du RMI que pour l'ensemble
des actifs, signe d'une plus forte précarité des jeunes et
notamment des jeunes diplômés avant leur stabilisation dans la
vie professionnelle.
Un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des
amis et près de 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou
sont sans-logis.
La situation moyenne des bénéficiaires du RMI s'est pourtant
améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des
personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis
1988 (plus de 10%) et atteint 53 % en 1998.
17 % déclarent avoir en permanence des problèmes de santé
ou des handicaps qui les empêchent de travailler ou des gênes dans
la vie quotidienne. 16 % déclarent avoir "souvent ou parfois" ces
mêmes difficultés.
De nombreux allocataires du RMI travaillent ou sont très proches du
marché du travail. Ainsi, en comptabilisant toutes les reprises d'emploi
qu'elles débouchent ou non sur une sortie du RMI, se sont près de
40 % des allocataires présents en début d'année qui
connaissent au moins une fois une activité professionnelle dans
l'année.
Les parcours professionnels des allocataires sont néanmoins très
instables. Ainsi, les emplois retrouvés sont très souvent des
emplois précaires ou à temps partiel (50 %, dont la plupart du
temps non choisi). Ces caractéristiques ne sont cependant pas
spécifiques au public RMI et concernent l'ensemble des chômeurs
qui retrouvent un emploi .
Enfin, près d'un tiers des allocataires perçoit l'allocation
pendant moins de 6 mois, à l'inverse, plus d'un tiers reste dans le
dispositif plus de quatre ans.
2. ... s'accompagne d'une hausse très importante de son coût
Les crédits relatifs à l'allocation de RMI désormais inscrits à l'article 20 du chapitre 46-83 (et antérieurement au chapitre 46-21) sont passés de 8,7 milliards de francs en 1990 à 28,7 milliards de francs prévus pour 2000. L'évolution des dépenses effectives est plus révélatrice :
Dépenses d'allocation de RMI
(en milliards de francs )
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
RMI |
10,3 |
12,15 |
13,9 |
16,3 |
19,5 |
21,4 |
23 |
24,5 |
27,8 |
29,9 (*) |
|
Croissance
|
|
18,3 |
14,5 |
17,4 |
19,4 |
9,6 |
7,5 |
6,5 |
13,5 |
12,6 |
(*)
il a été ajouté à la dotation initiale de 26,4
milliards de francs les 3,5 milliards de francs ouverts par le décret
d'avances du 2 septembre 1999 qui concernent en réalité les
dépenses de 1998 et 1999 et doivent donc être répartis sur
ces deux années.
Le taux d'accroissement plus élevé enregistré par les
dépenses en 1998 et 1999 a pour raison principale la décision du
gouvernement de verser à titre exceptionnel aux allocataires à la
fin de l'année 1998 une allocation forfaitaire correspondant à 3
% du montant annuel de leur allocation dans le but de leur faire partager les
fruits de la croissance économique de 1998. La loi de finances initiale
pour 1998 a été complétée d'un collectif
budgétaire de 900 millions de francs. Le coût prévisionnel
et provisoire des dépenses d'allocation RMI pour 1999 est estimé
à la fin du second semestre 1998 à 28,1 milliards de francs.
Il comprend les dépenses d'allocation versées par les CAF ainsi
que par les caisses de mutualité sociale agricole pour la France
entière (métropole et DOM).
Trois facteurs principaux permettent d'expliquer actuellement la croissance des
dépenses pour 1999 :
• la revalorisation par le gouvernement de 3 % du montant de l'allocation
de RMI à compter du 1er janvier 1999 à l'instar d'autres
minima
sociaux (allocations d'insertion et de solidarité
spécifique). Cette revalorisation est supérieure de 1,8 point
à celle résultant de l'obligation légale ;
• l'amélioration des règles d'incitation à la reprise
d'une activité avec le cumul rendu possible par le décret n°
98-1070 du 27 novembre 1998 du RMI avec des revenus d'activité ;
• le nouveau cumul permis du RMI avec la majoration pour âge des
allocations familiales et de l'allocation pour jeune enfant versée
pendant la grossesse depuis le décret n° 98-950 du 26 octobre 1998.
Un ajustement de la dotation 1999 a été nécessaire. Le
décret n°99-753 du 2 septembre 1999 à ouvert à titre
d'avance un crédit de 3,5 milliards sur le crédits 1999 du
46-21.
Le montant de la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour
2000 est de 28,7 milliards de francs. Cela représente une progression de
8,7 % par rapport à la loi de finances initiale de 1999. La dotation
pour 2000 prend en considération une revalorisation du montant de
l'allocation de 0,8 % au 1er janvier 2000 compte tenu du rythme moins
élevé de l'inflation et une progression tendancielle en volume de
3 % atténuée par les mesures pour l'emploi en faveur des
bénéficiaires du RMI.
Les dépenses d'insertion de l'État sont essentiellement
constituées : des dépenses de gestion et d'animation du
dispositif (environ 250 millions de francs), des crédits d'insertion
pour les DOM (créance de proratisation soit 808,8 millions de francs en
1998), et, pour la majeure partie, des dépenses de financement des
mesures emploi(soit un montant global de 8,35 milliards de francs en 1998).
Dépenses pour les mesures emploi RMI
(en milliards de francs)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
2,6 |
2,9 |
3,42 |
3,85 |
4,85 |
5,88 |
6,59 |
7,12 |
8,35 |
A
partir de 1997 : y compris rémunération des stagiaires pour les
SIFE Collectifs.
Les autres dépenses de l'Etat pour les bénéficiaires du
RMI concernent : les majorations d'aide au logement dont
bénéficient les allocataires (environ 1,1 milliard de francs en
1998), l'aide médicale au profit des personnes sans résidence
stable (environ 420 millions de francs en 1998), l'exonération de la
taxe d'habitation (850 millions de francs en 1998). S'y ajoutent de multiples
interventions de l'État à travers différents dispositifs
de droit commun dont peuvent bien entendu profiter les
bénéficiaires du RMI, notamment en matière d'accès
au logement.
Les départements ont quant à eux contribué pour 4,8
milliards de francs en 1998 au titre de l'insertion, mais la consommation des
crédits n'a représenté que 3,9 milliards de francs. Ces
dépenses d'insertion ont été majoritairement
affectées aux dépenses d'insertion professionnelle (43 %)et
aux dépenses d'actions sociales (26 %). La part des dépenses de
structure, de logement et de santé a respectivement été de
16 %, 9 % et 4 %. A ces dépenses d'insertion, il faut
ajouter les frais d'aide médicale, comprenant : d'une part la prise en
charge de l'assurance personnelle des non assurés sociaux (à
l'exception toutefois des familles allocataires CAF dont les cotisations sont
prises en charge par celle-ci et des personnes sans résidence stable
relevant de l'État), d'autre part de la prise en charge du ticket
modérateur et du forfait hospitalier. Les crédits engagés
par les départements pour permettre l'accès aux soins des
bénéficiaires du RMI se sont élevés à
6,2 milliards de francs en 1998, y compris les 732 millions que la loi
autorise à prélever sur les crédits d'insertion. La loi
sur la CMU, mise en oeuvre à partir du 1er janvier 2000, se traduira par
un transfert du bloc de compétence vers l'État. Les obligations
des départements en matière de crédits d'insertion seront
réduites d'autant (l'obligation passera de 20 à 17% en
métropole et à 16,25 % dans les DOM).
Les dépenses directement liées au RMI se sont
élevées en 1998 à environ 50 milliards de francs dont plus
des trois quarts à la charge de l'État.
Tableau récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1998
(en milliards de francs)
|
|
État |
Conseils généraux |
Total |
|
Allocation RMI |
27,8 |
|
|
|
Mesures emploi (e) |
8,35 |
|
|
|
Créance de proratisation DOM |
0,84 |
|
|
|
Frais de gestion dispositif |
0,25 |
|
|
|
Majoration d'aide au logement (e) |
1,1 |
|
|
|
Exonération taxe d'habitation |
0,85 |
|
|
|
Aide médicale de l'État (e) |
0,42 |
|
|
|
Crédits d'insertion |
|
4,8 dont 0,72 pour AM |
|
|
Assurance personnelle (e) |
|
2,98 |
|
|
Aide médicale (e) |
|
3,30 y compris 0,72 prélevé sur CI |
|
|
Total |
39,61 |
10,36 |
49,97 |
|
Total en % |
79 % |
21 % |
|
(e)
estimation.
En 1999, les crédits ont fait l'objet d'un décret d'avances de
3,5 milliards de francs supplémentaires destinés à
prendre en compte les revalorisations et mesures réglementaires
décidées au début de l'année. De plus, ces sommes
ont servi à compléter les crédits ouverts pour 1998 qui se
sont révélés insuffisants en exécution. Cela
revient à rendre délicate l'analyse de l'évolution
réelle des dépenses de RMI pour 1999 :
Dépenses pour l'allocation RMI sur 1998 et 1999
(en milliards de francs)
|
LFI 1998 |
LFR 1998 |
LFI 1999 |
Décret d'avances |
Total 1998 / 1999 |
|
26,27 |
0,9 |
26,4 |
3,5 |
57,07 |
En 2000, les crédits destinés au service de l'allocation du RMI augmentent de loi de finances initiale à loi de finances initiale de 8,7 % : 28,7 milliards de francs sont ainsi prévus pour l'année prochaine. Cependant, tout laisse à penser que ces crédits devront, comme chaque année, être revus à la hausse à l'automne 2000. Par ailleurs, le coût global du RMI sera plus délicat à appréhender en raison de l'introduction de la CMU.
C. L'INTRODUCTION DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE
Le
détail des traductions budgétaires de la loi portant
création d'une couverture maladie universelle révèle un
coût net pour l'Etat de 1,06 milliard de francs.
Pour la section " santé-solidarité ", outre
l'inscription de 7 milliards de francs sur le chapitre 46-82, cette
création se traduit par une révision de services votés
concernant les dépenses d'aide médicale.
Les dépenses d'aide médicale de l'État, jusqu'à la
mise en oeuvre de la CMU, concernent les dépenses de soins, de forfait
journalier et de cotisations à l'assurance personnelle des personnes
dépourvues de résidence stable et ayant fait élection de
domicile auprès d'un organisme agréé à cet effet.
L'institution de la CMU conduira à ce que ne relèveront, à
compter du 1er janvier 2000, de l'aide médicale de l'État que les
étrangers résidents en situation irrégulière (y
compris ceux des intéressés qui relevaient auparavant de l'aide
médicale départementale), ainsi que les non-résidents,
accueillis pour des raisons humanitaires, sur décision individuelle
prise par le ministre chargé de l'action sociale. Eu égard
à cette nouvelle législation et au fait que l'État devra
apurer progressivement des dettes consécutives au règlement
différé des dépenses d'aide médicale concernant des
exercices antérieurs, la demande de crédits s'élève
à 495 millions de francs dans le projet de loi de finances initiales
pour 2000.
En réalité, la CMU représente l'essentiel de la
progression du budget de la santé et reste destinée à
croître.
Synthèse du coût estimé pour l'Etat de la CMU en 2000 (en millions de francs)
|
|
Recettes (ou moindre recettes) Etat |
Dépenses (ou moindre dépenses) Etat |
Chapitres budgétaires concernés |
Commentaires |
|
Couverture de base |
||||
|
Baisse de la dotation générale de décentralisation des départements |
|
- 9 127 |
Chapitre 41-56 article 20 du ministère de l'intérieur |
La baisse de la DGD est la résultante de la suppression de la compétence des départements en matière d'aide médicale |
|
Transfert d'une fraction des droits de consommation sur le tabac au profit de la CNAMTS |
- 3 500 |
|
|
Cette affectation à la CNAMTS est le pendant de la suppression des prises en charge de cotisations d'assurance personnelle au titre de l'aide médicale |
|
Aide médicale Etat |
||||
|
Fin de l'ancien dispositif |
|
- 807 |
Chapitre 46-23, article 81 du ministère de l'emploi et de la solidarité |
Suppression de l'aide médicale Etat |
|
Mise en place de l'aide médicale Etat |
|
495 |
Chapitre 46-82, article 20 du ministère de l'emploi et de la solidarité |
Coût de l'aide médicale résiduelle
destinée à couvrir : les étrangers en situation
irrégulière et les personnes autorisées à
bénéficier de soins en France (décision individuelle,
opérations humanitaires)
|
|
Protection complémentaire en matière de santé |
||||
|
Subvention budgétaire au fonds CMU |
|
7 000 |
Chapitre 46-82, article 10 du ministère de l'emploi et de la solidarité |
Subvention d'équilibre de l'Etat |
Source : Ministère de la santé et de la solidarité
II. L'ÉVOLUTION INÉGALE DES AUTRES DÉPENSES
A. LA RÉALITÉ DE LA HAUSSE DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT
Votre
rapporteur spécial salue les efforts de clarification de nomenclature
mais regrette que suite à des changements successifs d'une année
sur l'autre et à la globalisation de lignes très importantes, le
contrôle parlementaire devienne plus difficile. Ainsi, la fusion des
crédits en faveur de la lutte contre le tabagisme au sein de ceux contre
les pratiques addictives rend désormais impossible à la lecture
du bleu d'identifier les moyens que l'Etat dégage à ce titre.
Au delà de ces remarques importantes, votre rapporteur spécial
voudrait souligner que la hausse des prestations recouvre l'essentiel de moyens
nouveaux dont dispose le ministère, et que le solde (400 millions de
francs) est affecté à des actions dont il souhaite discuter de la
priorité.
La moitié de la progression des moyens de fonctionnement du
ministère va à la montée en puissance des agences de
sécurité sanitaire, ce que ne remet pas en cause votre rapporteur
spécial.
En revanche, il peut paraître étonnant qu'au moment même
où se mettent en place, avec des moyens importants, des structures qui
assument plusieurs fonctions essentielles du ministère, le budget de
l'emploi et de la solidarité bénéficie de 102
créations d'emploi et de 150 millions de francs de moyens de
fonctionnement supplémentaires. S'agissant d'ailleurs des emplois, votre
rapporteur spécial souhaite souligner :
• la subsistance de 209 postes mis à disposition de
l'administration centrale par les organismes de sécurité sociale
et les hôpitaux (environ 170 postes dans le même cas pour les
services déconcentrés) ; cela revient à financer une
partie du personnel de l'administration par les cotisations sociales et les
dotations hospitalières ; même si le projet de loi de
finances a prévu 10 millions pour résorber cet état
de fait, votre rapporteur spécial espère que le budget 2001 verra
disparaître ces pratiques et que l'Etat s'engagera sur la voie d'une
moralisation de cette tromperie budgétaire ;
• le transfert de 37 emplois à l'IFCASS de Dieppe, et des
7,3 millions de francs nécessaires à leur
rémunération, revient à faire financer des personnels
permanents sur titre IV et non plus sur titre III ce qui n'est pas conforme
à la nomenclature budgétaire.
Dans ce contexte de très forte progression des moyens, plusieurs postes
budgétaires font l'objet d'une évolution discutable :
• les bourses médicales et paramédicales restent à
niveau constant, sans même prendre en considération la hausse du
coût de la vie ;
• les bourses pour les formations sociales diminuent alors que les
crédits notoirement insuffisants sont déjà utilisés
au prix de disparités régionales inacceptables et de
" contorsions réglementaires " (les mi-taux) ;
• les crédits en faveur des rapatriés diminuent de 25 %
alors que leurs légitimes revendications devraient trouver un
écho plus favorable ;
• les dépenses en faveur des droits des femmes augmentent de
20 millions de francs mais pour des actions dont l'urgence et
l'utilité peut prêter à discussion.
De plus, les autorisations de programme demeurent les sacrifiées des
budgets successifs puisqu'elles ne représentent plus que 539 millions de
francs contre 700 millions de francs en 1999.
B. LES CRÉDITS TOUJOURS INSUFFISANTS DE LA RÉFORME DE L'ASSURANCE MALADIE
Le
budget de la santé et de la solidarité concourt fort peu à
la réforme de notre système de soins. Il semble
particulièrement étonnant que l'agrégat " offre de
soins " reste à un niveau si faible de moins de 1,54 milliard de
francs soit 1,7 % de l'ensemble des crédits contre 2 % en 1999. Ils
n'augmentent que de 3,5 % et les autorisations de programme diminuent
même de 22,2 %.
Votre rapporteur spécial s'étonnera d'abord des retards pris pour
la mise en place des réformes hospitalières.
L'Etat avait orienté son action dans deux directions : une
recherche de la qualité avec l'ANAES et un soutien à
l'investissement avec le FIMHO. Or l'accréditation n'a
véritablement commencé qu'à la moitié de
l'année 1999 et aujourd'hui seulement 40 établissements sont
accrédités et 200 en voie d'accréditation. Il paraît
évident que l'objectif d'une accréditation totale d'ici 2001 ne
sera pas tenu. Par ailleurs, l'accréditation paraît avoir surtout
concerné les bâtiments et les normes de sécurité,
plus que les éléments directement liés à la
santé et aux pratiques médicales.
Dans le même temps, le FIMHO a connu une montée en puissance
extrêmement lente puisque aucun des 150 millions de francs de
crédits de paiement ainsi que 183 millions d'autorisations de programme
n'ont été utilisés en 1998. De plus, avec 200 millions de
francs d'autorisations de programme et 265 millions de francs de crédits
de paiement, les sommes en jeu restent loin des besoins d'investissements des
établissements : la CNAMTS proposait dans son plan
stratégique d'abonder le FIMHO à hauteur de 5 milliards de francs
par an. Les subventions d'équipement accordées par l'Etat aux
établissements hospitaliers du chapitres 66-11 constituent quant
à elles l'épuisement des opérations anciennes et aucune
autorisation de programme n'est prévue pour 2000.
Par ailleurs, la formation paraît la grande absente de ce projet de
budget particulièrement s'agissant des bourses accordées qui
diminuent en francs constants.
Enfin, la politique d'informatisation du système de soins reste
dotée de 1,45 million pour le groupement d'intérêt public
" Carte professionnel de santé " et de 800.000 francs pour le
PMSI. Par comparaison, votre rapporteur spécial vous rappellera que la
carte Vitale 1 a nécessité 4 milliards de francs de
dépenses de la CNAMTS de 1997 à 1999, et la mise ne place de CPS
et Vitale 2 était estimée à 7 milliards de francs par la
Cour des comptes dans son rapport sur la Sécurité sociale de
septembre 1998.
III. LA NON SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE : 6 MILLIARDS DE FRANCS
Le projet de budget de la santé et de la solidarité ne prend pas en compte un certain nombre de dépenses pourtant annoncées en faveur des familles, tandis qu'il sous-estime un certain nombre d'autres dépenses.
A. LA NON INSCRIPTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DES FAMILLES
Deux
certitudes viennent altérer gravement la sincérité du
budget de la santé et de la solidarité en sous-estimant
volontairement ses dépenses familiales réelles d'environ 5,7
milliards de francs.
La première certitude a été annoncée par le Premier
ministre lors de la conférence de la famille le 7 juillet 1999 et
concerne la pérennisation de la majoration de l'allocation de
rentrée scolaire (ARS).
L'ARS est une prestation familiale délivrée par la familiales
CNAF. Depuis plusieurs années, elle bénéficie d'une
majoration exceptionnelle systématiquement reconduite, à la
charge de l'Etat, figurant dans la loi de finances rectificative de
l'année, et avancée par la CNAF. Le montant de la majoration
était de 6,8 milliards de francs en 1999.
L'allocation de rentrée scolaire (ARS)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Montant total (F) |
1.600 |
1.600 |
1.600 |
1.600 |
|
dont majoration (F) |
1.180 |
1.176 |
1.173 |
1.173 |
|
Charge CNAF (MMF) |
2,3 |
2,35 |
2,5 |
5 |
|
Charge Etat (MMF) |
6,3 |
6,4 |
6,8 |
4,7 |
|
Coût total (MMF) |
8,6 |
8,75 |
9,3 |
9,7 |
Le
secrétariat d'Etat au budget a toujours refusé d'inscrire en loi
de finances initiale cette majoration en raison de son caractère
potentiel : il n'était pas certain que l'Etat déciderait de
majorer l'ARS. Or cette année, lors de la conférence de la
famille, le Premier ministre a annoncé que cette majoration serait
pérennisée et prise en charge progressivement par la CNAF. La
ministre de l'emploi et de la solidarité et le rapport de la commission
des comptes de la Sécurité sociale ont repris cet engagement qui
s'est traduit par la prévision d'une dépense de 2,5 milliards de
francs en 2000 à la charge de la CNAF à ce titre. Le solde (4,7
milliards de francs au moins) devrait donc en toute logique figurer dans le
projet de loi de finances pour 2000. Il n'en est rien.
L'argument avancé jusqu'alors ne peut plus tenir puisque les annonces
ont été faites officiellement et que les premières
conséquences ont été tirées pour les comptes de la
branche famille. On peut donc estimer que cette non inscription altère
gravement la sincérité du budget de l'emploi et de la
solidarité si l'Etat respecte les engagements du Premier ministre.
En réalité, le risque est grand en fin d'année 2000 de
voir la part à la charge de la CNAF augmentée tandis que les
retards de paiement de l'Etat auront de toutes les façons pesé
sur la trésorerie de l'ACOSS.
La seconde certitude rejoint cette question des prestations familiales. Lors de
la conférence de la famille, le Premier ministre a annoncé que
l'Etat verserait à la CNAF une subvention d'un milliard de francs
couvrant les dépenses qu'elle engage pour le Fonds d'action sociale des
travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF) en guise de
contrepartie pour le transfert progressif de la majoration de l'ARS vers la
CNAF.
La ministre de l'emploi et de la solidarité a
répété cet engagement lors de la présentation du
projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000. Il
figure également dans le rapport de la commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 1999. Cependant, ce transfert d'un
milliard de francs ne figure pas dans le projet de loi de finances pour 2000.
Mme Aubry a expliqué le 10 novembre à votre commission des
finances que cela ferait partie du collectif 2000.
Ces deux annonces montrent bien que la sincérité du projet de
loi de finances pour 2000 est gravement altérée
7(
*
)
. Le Gouvernement reconnaît qu'une dépense
de 5,7 milliards de francs interviendra en 2000, mais ne l'inscrit pas dans le
projet de loi de finances contrairement aux dispositions du quatrième
alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 :
" La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour
chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de
l'Etat. "
Qu'il s'agisse de la majoration de l'ARS ou de la subvention au FASTIF votre
rapporteur spécial dénonce la non coordination et
l'incohérence des projets de loi de finances et de financement qui
revient à minorer les dépenses de l'Etat et faire peser à
la fois une forte incertitude (5,7 milliards de francs) et des frais de
trésorerie sur les comptes de la branche famille
8(
*
)
.
B. L'INCERTITUDE DE LA MONTÉE EN CHARGE DE CERTAINES DÉPENSES
1. La sous-estimation du coût de la couverture maladie universelle
Le
budget de la santé et de la solidarité pour 2000 est
marqué par l'inscription, à hauteur de 7 milliards de francs, des
crédits que consacrera l'Etat au financement du volet
complémentaire de la CMU : elle représente 65,4 % de la
progression totale du budget.
Votre rapporteur spécial avait, dans son avis sur le projet de loi
relatif à la couverture maladie universelle, dénoncé par
avance les conséquences pour le budget de l'Etat de cette
réforme.
En effet, elle présente déjà un coût net
sous-évalué de toute évidence. L'Etat l'estime à un
peu plus de un milliard de francs (voir
supra
) mais il l'évaluait
à 1,46 milliard de francs lors de la présentation du projet de
loi portant création de la couverture maladie universelle, soit
une
différence de 460 millions de francs qui s'expliquent ainsi :
• 200 millions de francs supplémentaires pour la subvention au
fonds de financement ;
• 260 millions de francs de subvention supplémentaire aux
régimes spéciaux pour compenser la perte de recettes liée
à l'arrêt de la cotisation sur les véhicules terrestres
à moteur.
A ces incohérences de chiffrages du Gouvernement s'ajoute une
très probable sous-estimation de la subvention qui sera
nécessaire au fonds de financement. En effet, cette subvention constitue
un solde dépendant du montant du produit de la contribution sur les
organismes complémentaires, estimé à 1,8 milliard de
francs. L'Etat s'est engagé à assurer une subvention
d'équilibre calculée sur l'estimation de 6 millions de
bénéficiaires dépensant 1.500 F par an de remboursements
de soins complémentaires. Or, ces hypothèses demeurent
aujourd'hui optimistes.
Les dépenses supplémentaires et les moindres recettes ont donc
un caractère aléatoire. Ainsi, l'évaluation à
7 milliard de francs de la subvention au fonds de financement
apparaît comme un minimum difficilement compatible avec la logique
inflationniste inscrite dans le projet de loi. Il est probable que l'Etat devra
dépenser davantage que prévu pour le fonds de financement de la
protection complémentaire.
2. Les risques de dépassements de certains crédits
Traditionnellement, le budget de la santé et de la
solidarité connaît un fort dépassement des crédits
nécessaires aux frais de justice et aux réparations. La dotation
pour 2000 ayant été reconduite au niveau des années
antérieures, rien n'indique qu'il en sera autrement cette année,
et le collectif ou des mouvements en gestion devront venir abonder le chapitre
budgétaire correspondant, au prix soit de dépenses
supplémentaires (collectif), soit de révision des
prévisions de dépenses d'autres chapitres.
Ce phénomène se reproduit s'agissant des dépenses
nécessaires au financement de l'allocation de RMI.
ARTICLE 70 BIS RATTACHÉ :
ÉTAT
ANNEXÉ RETRAÇANT LES CRÉDITS EN FAVEUR DES DROITS DES
FEMMES
Lors de
la discussion à l'Assemblée nationale des crédits de la
santé et de la solidarité, Madame Nicole Péry,
secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation
professionnelle, a émis le voeu que
" l'an prochain, un jaune
budgétaire
[puisse]
peut-être présenter l'ensemble
[des]
crédits "
9(
*
)
relatifs aux droits des femmes.
Répondant à l'instant au désir de la ministre, le
rapporteur spécial des crédits de la santé, notre
collègue Gilbert Mitterrand, a déposé un amendement
insérant un article additionnel :
" le Gouvernement
présente chaque année, en annexe au projet de loi de finances, un
état retraçant les crédits qui concourent aux actions en
faveur des droits des femmes "
.
Votre rapporteur spécial ne s'interrogera pas sur le caractère
curieux de la méthode employée, puisque le Gouvernement a besoin
d'un amendement parlementaire pour assurer une information qu'il n'aurait tenu
qu'à lui de fournir à la représentation nationale sans
qu'il ait été besoin de créer un " jaune "
supplémentaire.
Il ne s'interrogera pas non plus sur le caractère catégoriel de
ce type de document : les femmes constitueraient ainsi un public
particulier bénéficiant d'un document budgétaire
particulier.
Votre rapporteur spécial vous demande ainsi d'adopter cet article
sans modification, tout en restant dubitatif sur sa portée et son
sens.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DES MINISTRES
Réunie le 10 novembre 1999, sous la présidence de
Monsieur Alain Lambert, président, la commission, des finances a
procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, sur l'exécution budgétaire
pour 1999 et les crédits de son département ministériel
pour 2000, de Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la
santé et à l'action sociale, et de Mme Nicole Perry,
secrétaire d'Etat à la formation professionnelle.
Mme Martine Aubry a indiqué que, depuis trois ans, le budget du
ministère de l'emploi et de la solidarité poursuivait avec
constance le même objectif : financer intégralement les
priorités du Gouvernement, tout en maîtrisant l'évolution
des dépenses publiques, c'est-à-dire, en recherchant
systématiquement l'efficacité de la dépense et en
effectuant les redéploiements permis par les résultats
bénéfiques d'une politique entièrement tournée vers
la croissance, le développement de l'emploi et la lutte contre le
chômage.
Elle a expliqué que, depuis 1997, la structure du budget de l'emploi
avait été modifiée en profondeur dans trois directions qui
reflètent la stratégie pour l'emploi du Gouvernement.
La première orientation concerne l'engagement de réformes
structurelles destinées à développer l'emploi. Elle a
estimé que, en matière de réduction du chômage, la
croissance n'était pas suffisante, et qu'il fallait, dès lors,
mettre en place de nouveaux outils pour développer l'emploi : la
réduction de la durée du travail, la création
d'activités nouvelles et l'allégement des charges qui
pèsent sur le coût du travail. Ces politiques structurelles
prennent désormais une place déterminante, à la fois dans
le budget de l'emploi, soit 28,3 milliards de francs pour la réduction
du temps de travail et les emplois jeunes, et dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale, la réforme des
cotisations patronales mobilisant à terme 105 milliards de francs,
contre 40 milliards de francs pour la ristourne dégressive,
après le basculement de la contribution sociale
généralisée (CSG) en 1998, qui a largement
contribué au dynamisme de la croissance.
S'agissant des emplois jeunes, elle a indiqué que la dotation inscrite
dans le budget 2000 était de 21,34 milliards de francs, soit 7,4
milliards de francs, plus qu'en 1999. Le bilan à la fin du mois
d'octobre, est de 217.550 postes créés ayant donné
lieu à 203.200 embauches, le budget 2000 étant construit sur un
objectif de 320.000 emplois créés. Elle a, dès lors,
conclu que les objectifs du programme seront tenus tant en quantité,
qu'en qualité, c'est-à-dire au regard, non seulement de
l'utilité sociale des activités créées et de la
capacité à pérenniser ces emplois au-delà des cinq
ans que dure l'aide de l'Etat, mais aussi des résultats
recherchés en terme de formation et de professionnalisation des jeunes
recrutés.
Mme Martine Aubry a précisé que le deuxième axe de la
stratégie de l'emploi est de mettre les dispositifs traditionnels de la
politique de l'emploi au service de ceux qui rencontrent des difficultés
particulières d'insertion (chômage de longue durée,
problèmes de santé ou de logement). Elle a
considéré que l'erreur des gouvernements précédents
avait été d'utiliser les outils de la politique de l'emploi pour
combler un déficit global d'emplois alors que ces dispositifs ne sont
efficaces que pour ceux qui subissent des difficultés
particulières d'accession à l'emploi. Elle a estimé que la
vocation des aides à l'emploi et à la formation était de
privilégier le retour à l'emploi.
Elle a dès lors considéré que cette orientation
était au fondement de la loi contre l'exclusion et du programme national
d'action pour l'emploi (PNAE), qui explique les efforts budgétaires
consacrés aux nouveaux outils que sont le contrat emploi
consolidé (CEC) de cinq ans à accès direct, le programme
TRACE, les contrats de qualification pour les adultes, le dispositif d'aide
à la création d'entreprises (EDEN), le développement de
l'insertion par l'économique. Cette orientation est également
à l'origine du recentrage des outils traditionnels que sont les contrats
emplois-solidarité (CES), les contrats d'initiative-emploi (CIE), ou les
stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) sur les publics
prioritaires, et les moyens donnés aux services publics de l'emploi pour
assurer l'accompagnement individualisé des parcours de retour à
l'emploi. Ainsi, de 1997 à fin 1999, 300.000 places
supplémentaires ont-elles été dégagées dans
les dispositifs ciblés d'aides à l'emploi, dont 190.000 pour les
publics très prioritaires. Cette approche permet également de
lutter contre les discrimination envers les handicapés, contre les
discriminations raciales et pour l'égalité entre les hommes et
les femmes.
Elle a indiqué que la part des publics prioritaires, chômeurs de
longue durée, âgés ou bénéficiaires de
minimas sociaux, ou bien encore handicapés, en CES, est passée de
55 % en 1997 à 76 % en mai 1999. La part des chômeurs de plus de
deux ans en CIE a été portée de 30,7 % à 41,3
% sur la même période. Cette évolution se confirmera en
2000 alors même que les flux d'entrée dans les mesures classiques
peuvent poursuivre un ajustement à la baisse. Ainsi, le nombre
d'entrées en CES prévu dans le budget 2000 est-il de 360.000,
soit 30.000 de moins que la prévision d'entrées pour 1999,
elle-même inférieure aux 425.000 entrées prévues en
loi de finances initiale. La tendance est de même nature, même si
elle est un peu moins sensible, pour les CIE, 155.000 entrées
étant prévues en 2000, contre 180.000 en 1999, et pour les stages
du fonds national de l'emploi (FNE), dont 158.000 seront ouverts en 2000,
contre 179.000 dans le budget 1999. Elle a précisé que les CEC,
en revanche, poursuivaient, avec 60.000 nouvelles conventions en 2000, leur
montée en charge, selon le rythme prévu dans le programme de
lutte contre les exclusions, ainsi que le programme TRACE qui atteindra
l'objectif d'une offre de parcours accompagnée pour 60.000 jeunes. Le
secteur de l'insertion par l'économique, c'est-à-dire des places
nouvelles au sein des entreprises d'insertion, ou le soutien aux associations
intermédiaires, bénéficie à nouveau d'un effort
substantiel, les crédits prévus s'élevant à 910
millions de francs, en hausse de 22 %.
Mme Martine Aubry a présenté la troisième orientation
stratégique, qui consiste à dégager les moyens
nécessaires à cette politique de l'emploi par la recherche
systématique de l'efficacité. Elle a expliqué que l'effort
de redéploiement qu'elle avait initialement évoqué
s'appliquait depuis trois ans essentiellement au budget de l'emploi. Si ce
dernier a connu une progression nette de 10,7 milliards de francs de 1997
à 2000, ce montant résulte d'une progression cumulée de
37,2 milliards de francs et d'ajustements en baisse de 26,5 milliards de francs.
Elle a noté que les aides à l'emploi avaient fait l'objet d'une
révision progressive, mais profonde, pour limiter les effets d'aubaine
et les effets pervers, et a cité la suppression de l'exonération
"Madelin" et de l'abattement temps partiel annualisé en l'absence
d'accord d'entreprise, les exonérations au premier salarié
payé au SMIC, les primes à l'embauche en contrat d'apprentissage
et de qualifications réservées à ceux qui n'ont pas un
diplôme équivalent au baccalauréat, ou encore la
proratisation de la " ristourne dégressive ".
Elle a également expliqué que le recentrage des CES et des CIE
sur les publics les plus éloignés de l'emploi avait permis depuis
trois ans de dégager des économies substantielles tout en
maintenant le nombre de places disponibles pour les personnes en réelle
difficulté. Elle a considéré que le CIE en donnait
l'exemple le plus frappant, la dotation destinée à ce contrat
étant passée de 17,9 milliards de francs en 1997 à 7
milliards de francs en 2000, et a ajouté que la base 1997 avait
été surcalibrée par le précédent
Gouvernement, qui n'a pas tardé à prendre conscience des effets
d'aubaine considérables que recelait ce nouvel outil par lequel il avait
remplacé en 1995 le contrat de retour à l'emploi, et l'a
resserré dès l'été 1996.
La ministre a précisé que des économies importantes
avaient été réalisées sur les pré-retraitres
en subordonnant la contribution de l'Etat à des négociations plus
serrées et en accroissant la part financée par les entreprises en
capacité de payer. La circulaire du 11 juillet 1997 sur l'accompagnement
des licenciements économiques avait affirmé cette orientation,
qui a été renforcée par le doublement de la contribution
"Delalande", ainsi que, en septembre dernier, par des déclarations du
Premier ministre.
Elle a cependant indiqué que le FNE restait un outil de
solidarité et que, en 2000, il porterait le nouveau dispositif de
préretraite au profit des salariés ayant subi des conditions de
travail particulièrement pénibles, ce nouveau dispositif faisant
appel à la responsabilité financière des entreprises, mais
aussi - et il s'agit d'un élément novateur - à
l'implication des salariés puisque la négociation en
déterminera les conditions d'accès et d'accompagnement. Ce nouvel
axe explique que la dotation budgétaire au FNE de 4,15 milliards de
francs diminue sensiblement moins qu'elle ne l'avait fait en 1999 par rapport
à l'an dernier, 694 millions de francs de moins au lieu d'une baisse de
3,4 milliards de francs en loi de finances pour 1999. Le
bénéfice de cette politique en terme de créations
d'emplois et de baisse du chômage est à l'origine d'une diminution
du volume de préretraite et des dépenses de restructuration et de
la maîtrise des dépenses de chômage de solidarité.
Mme Martine Aubry a présenté la quatrième orientation de
sa politique, qui concerne le renforcement du service public de l'emploi. Les
services du ministère de l'emploi bénéficieront ainsi de
130 emplois supplémentaires, principalement dans les sections
d'inspection du travail qui sont fortement sollicitées par la mise en
oeuvre de la réduction du temps de travail, et par le renforcement du
contrôle de la formation professionnelle. En outre, d'importantes mesures
de requalification d'emplois et de revalorisation indemnitaire permettront
d'améliorer la situation immédiate et les perspectives de
carrière des agents. Le plan de transformation d'emplois au sein de la
catégorie C s'amplifie en 2000 avec 365 transformations d'emplois
d'agents en adjoints administratifs. Le processus de résorption de
l'emploi précaire se poursuit grâce à la création
d'emplois budgétaires et à une enveloppe de crédits de
rémunération des agents titulaires. L'enveloppe indemnitaire est
une nouvelle fois augmentée de 27,8 millions de francs.
La ministre a indiqué qu'elle engagerait en 2000 une double
réforme : la refonte du statut de l'inspection du travail de
façon à ce que leur déroulement de carrière soit
plus conforme à l'importance et à la diversification de leur
mission, et la création d'un statut d'emplois pour les directeurs
départementaux du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle.
Elle a précisé que l'Association de formation professionnelle des
adultes (AFPA) bénéficierait de moyens conformes au
troisième contrat de progrès signé le 28 janvier 1999
avec l'Etat. Sa subvention pour 2000 est augmentée de 5 %, soit
4,3 milliards de francs, afin d'assurer le financement de
l'évolution de ces programmes et du volume de ces prestations dans le
cadre du service intégré mis en place avec l'Agence nationale
pour l'emploi (ANPE). Cette dernière verra sa subvention portée
à 6,36 milliards de francs, soit une augmentation de 10,3 %, et
recevra le renfort de 500 agent supplémentaires de façon
à poursuivre le travail considérable engagé pour faire
vivre le programme "Nouveaux départs", l'objectif fixé en 2000
étant d'accompagner 1,1 million de demandeurs d'emplois dans cette
démarche.
Mme Dominique Gillot a ensuite présenté le budget de la
santé et de la solidarité pour 2000.
Elle a indiqué que, avec un montant de 90,8 milliards de francs, le
budget de la santé et de la solidarité progressait de 13,3 %,
soit une progression brute de 10,6 milliards de francs, qui doit toutefois
être tempérée puisqu'elle comprend les 7 milliards de
francs de subventions de l'Etat au fonds de la CMU, alors même
qu'interviennent d'autres mouvements qui ramènent le coût net pour
l'Etat à 1,4 milliard de francs.
Elle a estimé que le budget 2000 poursuivait les priorités
affirmées depuis 1997.
La première de ces priorités concerne la lutte contre l'exclusion
et la protection des populations les plus fragiles.
La secrétaire d'Etat a expliqué que le budget 2000 respectait les
engagements pris en 1998 : 220 millions de francs de plus sont apportés
à l'accompagnement social individualisé, aux résidences
sociales et aux fonds d'aide aux jeunes pris en charge dans le cadre du
programme TRACE, 73,4 millions de francs pour le financement des CHRS,
dont 42 millions de francs pour la création de 500 places
supplémentaires, 20,4 millions de francs pour consolider et
accroître la capacité d'accueil des centres de formation des
travailleurs sociaux. Les crédits d'investissement social sont
ciblés sur les thèmes prioritaires des prochains contrats de plan
Etat-Régions 2000-2006, par exemple, l'achèvement de
l'humanisation des hospices, et son prolongement sur la remise en
sécurité des maisons de retraite et des établissements
d'hébergement des personnes lourdement handicapées, la
rénovation des CHRS, ou l'aménagement d'aires de stationnement
pour les gens du voyage.
Mme Dominique Gillot a expliqué que les dotations des trois minima
sociaux financés sur ce budget, le RMI, l'API, et l'AAH, sont
ajustés aux besoins pour un montant total de mesures nouvelles de 3,2
milliards de francs, ce qui donne la mesure de la rigidité de la
dépense sur un budget, qui, par ailleurs, contrairement au budget de
l'emploi, n'offre guère de marge de redéploiement.
La progression la plus forte, soit 8,7 %, est celle de la dotation au RMI, de
28,7 milliards de francs. L'ampleur de cette progression s'explique par la
reprise en base de la revalorisation de 3 % appliquée en 1999, ce qui a
justifié l'ouverture de 3,5 milliards de francs par décret
d'avance en septembre dernier. Elle intègre également les effets
du cumul désormais possible du RMI avec l'aide pour jeune enfant (APJE),
et les majorations pour âge des allocations familiales, ainsi que du RMI
et des revenus d'activité au titre de l'intéressement. Elle a
précisé que l'évolution réelle était
encourageante, l'année 1998 marquant pour la première fois un net
ralentissement de la tendance à la hausse du nombre d'allocataires et a
estimé que la baisse du chômage de longue durée en
particulier, commençait à porter ses fruits. Elle a noté
que la prévision de dépenses au titre de l'AAH reposait sur une
progression en valeur stabilisée à 3 %, qui porte la dotation
à 25,55 milliards de francs.
Elle a souligné la création de 2.000 places
supplémentaires en CAT, pour un montant de 131 millions de francs, ainsi
que l'effort important réalisé en 2000 afin de renforcer les
moyens des COTOREP (20 emplois budgétaires nouveaux et 9 millions de
francs supplémentaires pour les vacations). En outre, le budget de
l'emploi finance la création de 500 places dans les ateliers
protégés. Enfin, le budget 2000 traduit également un
effort important pour améliorer la situation des réfugiés
et demandeurs d'asile et pour favoriser l'intégration des travailleurs
migrants et de leurs familles, dont le budget augmente de 29 % pour
s'établir à 118 millions de francs.
Mme Dominique Gillot a ensuite indiqué que la sécurité
sanitaire et le renforcement des politiques de santé publique
constituaient la seconde priorité du ministère de la santé.
A ce titre, le budget de la santé progresse de 5,2 % par rapport
à 1999 pour atteindre 4 milliards de francs. Toutefois, cette
progression est atténuée par le glissement vers l'assurance
maladie des frais de sevrage des toxicomanes et du financement résiduel
des centres de dépistage anonyme et gratuit pour un total de
102 millions de francs. Elle a précisé que la montée
en charge des agences de sécurité sanitaire était
assurée, leur budget augmentant de 157 millions de francs pour
s'élever à 495 millions de francs. Cette augmentation
bénéficie aux agences nouvellement créées
après la loi du 1
er
juillet 1998, en particulier l'INS et
l'EFS, ainsi que l'ANAES, dont le plan de charge de l'accréditation va
s'accroître rapidement, et enfin, à l'OPRI, qui doit faire face
à d'importantes adaptations, notamment sous l'effet des directives
européennes, et qui bénéficiera de 29 millions de francs
supplémentaires auxquels s'ajoutent 22 millions de francs sur le
budget du travail.
La secrétaire d'Etat a indiqué que les axes de l'intervention de
l'Etat en matière de santé publique étaient
précisés et ses moyens renforcés. Des moyens nouveaux de
l'orde de 150 millions de francs sont dégagés pour
améliorer le ciblage et l'efficacité des interventions, tant
générales, comme le financement du réseau des
comités d'éducation pour la santé ou les observatoires
régionaux de la santé, que ciblées sur les enjeux de
santé propre aux régions ou sur des publics particuliers
(prévention et lutte contre les pratiques addictives et contre les
maladies infectieuses, notamment l'hépatite C).
Elle a ajouté que, dans le domaine de l'offre de soins, la montée
en charge du FIMHO, se poursuivait, avec un nouvel apport de 200 millions de
francs d'autorisations de programmes et de 265 millions de francs de
crédits de paiement. Elle a toutefois considéré que cette
montée en charge était lente, mais que l'important était
de cibler les opérations de façon à respecter les
critères volontairement sélectifs qui ont été
retenus, de façon à ce que la contribution de l'Etat aux
opérations de restructuration et de modernisation joue un rôle de
complément et de levier là où elle est nécessaire.
Mme Dominique Gillot a enfin indiqué que la troisième
priorité du Gouvernement consistait à renforcer les moyens
humains du ministère.
Elle a constaté que le budget 2000 poursuivait et amplifiait les mesures
obtenues en 1998 et 1999, le pôle santé et solidarité
bénéficiant de 137 emplois supplémentaires, tandis que 84
emplois viendront renforcer les services déconcentrés, l'accent
étant porté sur les corps techniques supérieurs :
médecins inspecteurs, pharmaciens inspecteurs, filière
santé environnement. Quant aux services centraux, ils
bénéficieront en 2000 de 53 emplois supplémentaires, en
raison d'une réorganisation de structure de l'administration centrale.
Par ailleurs, et comme dans le cadre du budget de l'emploi, des mesures de
transformation et de requalification d'emplois, notamment pour les agents de
catégorie B et C, de résorption de l'emploi précaire et de
revalorisation indemnitaire seront prises.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est
inquiété de ce que la loi de finances ne retrace pas les 4,7
milliards de francs résultant pour l'Etat de la majoration de l'ARS
prévue pour 2000, ni le milliard de francs engendré par la prise
en charge par l'Etat de la subvention de la CNAF au FASTIF, pas plus que
l'augmentation de la participation de l'Etat, à hauteur de 3 milliards
de francs sur deux ans, au titre de la surcompensation entre régimes de
retraite suite à l'accord sur le redressement de la Caisse nationale de
retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Il a de
même relevé que la loi de financement de la sécurité
sociale ne mentionnait pas la baisse de recettes du fonds de solidarité
vieillesse (FSV) et donc du fonds de réserve pour les retraites,
résultant de la perception par le budget annexe des prestations sociales
agricoles (BAPSA) d'un milliard de francs au titre de la contribution sociale
de solidarité des sociétés (C3S) affectée aux FSV.
Il a également observé que le fonds de réserve pour les
retraites serait privé d'une partie du produit des droits sur les
alcools, en raison de leur affectation au fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales de sécurité sociale,
suite à la modification du dispositif initial du Gouvernement
destiné à financer le passage aux 35 heures. Il s'est
interrogé sur la nature de la taxation des heures supplémentaires
qui, dans le dispositif initial du Gouvernement, devait constituer les
réserves de trésorerie du fonds de financement dans le cadre du
passage aux 35 heures, mais qui, désormais, en constitueront une
ressource à part entière. Or, il apparaît que les plus
grandes incertitudes existent sur le rendement de cette taxation. Il a
également estimé que 20 milliards de francs environ viendraient
à manquer pour assurer le financement, à terme, du fonds
d'allégement des charges sociales. Puis il a voulu savoir pourquoi les
ressources du fonds de financement n'étaient pas comprises dans le
périmètre du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000, en méconnaissance des
dispositions de l'ordonnance organique de 1996. Il a voulu savoir si
l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des
espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), créé par la loi
relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville de 1996,
était aujourd'hui opérationnel.
Mme Martine Aubry a estimé que le fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales de sécurité sociale
visait à assurer la transparence des relations financières entre
l'Etat et la sécurité sociale. Elle a rappelé que le
financement de la " ristourne dégressive " en 1997
n'était pas assuré à hauteur de 7 milliards de francs, et
a expliqué que le fonds de financement serait alimenté de
manière pérenne. Par ailleurs, l'Etat présentera un
rapport annuel établi sur une base contradictoire et paritaire, qui sera
remis au conseil de surveillance du fonds de financement ainsi qu'au Parlement.
Elle a néanmoins rappelé que les transferts financiers entre
l'Etat et la sécurité sociale avaient toujours existé, et
a cité l'exemple du FSV créé par le Gouvernement de M.
Edouard Balladur et financé par la C3S, par une part de CSG ainsi que du
produit des droits sur les alcools. Elle a précisé que le montant
de l'ARS était décidé par la conférence de la
famille, mais que sa majoration éventuelle serait prise en charge dans
le cadre de la loi de finances rectificative par la CNAF à hauteur du
quart et par l'Etat à hauteur des trois quarts. Il a en effet
été décidé que l'ARS devenait une prestation
familiale à part entière, prise en charge par la CNAF de
manière progressive à hauteur de 2,5 milliards de francs.
Elle a expliqué que la dotation nécessaire au redressement de la
CNRACL serait inscrite dans la loi de finances en cours de gestion. Elle a
estimé qu'il était indispensable de ne pas accroître le
déficit conjoncturel de cette caisse dans l'attente de réformes
structurelles. Dès à présent, il a été
décidé d'augmenter les cotisations employeur et de diminuer de 4
% la prise en charge financière au titre de la surcompensation.
La ministre a regretté le blocage des organismes sociaux sur leur
contribution financière au financement de la réduction du temps
de travail qui, selon elle, aurait permis d'activer davantage les
dépenses passives de l'emploi, d'autant plus que ce principe avait
été arrêté dès la préparation de la
première loi, à vocation incitative, sur les 35 heures. Elle a
dès lors expliqué que les 7 milliards de francs que devait
initialement verser l'UNEDIC proviendront de la taxation des heures
supplémentaires, entre 35 et 39 heures hebdomadaires, 4 millions de
salariés devant être passés à la semaine de travail
de 35 heures à la fin de l'année 2000. Les 5,6 milliards de
francs provisionnés initialement sur les comptes de la
sécurité sociale seront financés par l'affectation d'une
partie du produit des droits sur les alcools, aujourd'hui affectés au
FSV. Elle a cependant indiqué que ce dernier serait en excédent
de 11 à 12 milliards de francs en 2000. En contrepartie, les
excédents de la sécurité sociale seront affectés au
fonds de réserve pour les retraites.
Ce dernier, sur lequel sont aujourd'hui inscrits 2 milliards de francs devrait
bénéficier de 19 milliards de francs en 2000 provenant du fonds
de mutualisation des caisses d'épargne pour 4 milliards de francs, des
excédents pour 1999 de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV)
à hauteur de 4,4 milliards de francs, de ses excédents pour 2000
à hauteur de 5,6 milliards de francs, puis, pour un même montant,
des provisions réalisées sur les comptes de la
sécurité sociale. Par ailleurs, la Caisse des dépôts
et consignations a fait part de son souhait d'affecter trois milliards de
francs au fonds de réserve pour les retraites, soit un total
éventuel de 22 milliards de francs en 2000.
La ministre a indiqué que l'EPARECA était aujourd'hui en place,
disposant d'un budget de 130 millions de francs prélevé sur le
fonds d'intervention et de sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et
de 10 emplois. Elle a précisé que parmi les dossiers
reçus, 22 avaient été rejetés, 68 étaient en
cours d'instruction et 6 avaient reçu une réponse positive
accompagnée d'un financement.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits de la
santé et de la solidarité, a d'abord tenu à rappeler qu'il
avait obtenu un taux très faible de réponses aux questionnaires
qu'il avait adressé à la ministre : 31 % pour le projet de loi de
finances et 50 % pour le projet de loi de financement de la
sécurité sociale. Il a souhaité obtenir des
éclaircissements sur le fonds de restructuration des hôpitaux.
Puis il a voulu savoir sur quel chapitre budgétaire étaient
inscrits les remboursements de rémunération des 209 agents
des caisses de sécurité sociale et des hôpitaux mis
à disposition des services centraux, estimant que le déficit de
l'assurance maladie finance l'administration centrale du ministère, et
rappelant que plusieurs jugements de la juridiction tarifaire avaient
obligé l'Etat à rembourser à des hôpitaux et caisses
les rémunérations de mise à disposition. Il a voulu savoir
les raisons de la forte progression des crédits du RMI, dont la dotation
était abondée de 3,5 milliards de francs par le
décret d'avance du 2 septembre dernier.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits de l'emploi,
a estimé que les 35 heures comportaient un risque de
délocalisation d'entreprises notamment dans les secteurs à bas
salaires, comme le textile. Puis il s'est interrogé sur la
nécessité de recruter 130 fonctionnaires supplémentaires
au ministère de l'emploi, afin de mettre en oeuvre la réduction
du temps de travail, au regard des dysfonctionnements dénoncés
par la Cour des comptes en matière de gestion du personnel. Il a en
effet rappelé, que dans une lettre en date du 28 juillet 1998,
adressée à la ministre de l'emploi, M. Pierre Joxe, Premier
Président de la Cour des comptes écrivait : "La Cour a
relevé que les effectifs dont disposait le ministère
étaient éloignés des prévisions et autorisations de
la loi de finances initiale" et poursuivait : "La description des effectifs qui
figurent en loi de finances initiale ne correspond pas à la
réalité". Puis, considérant que l'article 70 du projet de
loi de finances vise à opérer un nouveau
prélèvement de 500 millions de francs sur les fonds de la
formation professionnelle, il s'est demandé s'il n'était pas plus
légitime de réduire les cotisations des entreprises plutôt
que de ponctionner ces fonds de manière récurrente au profit du
budget de l'Etat.
Mme Martine Aubry a indiqué que la reconversion des services
hospitaliers était engagée, le FIMHO ayant
bénéficié à ce titre de 250 millions de francs en
1999 ; 32 opérations ont été retenues sur les 75
présentées. Le fonds d'accompagnement social et de modernisation
(FASMO), quant à lui, vise à assurer la modernisation des
hôpitaux publics et privés. Elle a indiqué que les SROS,
prévoyaient la fermeture de 24.000 lits, notamment en chirurgie dont
l'essentiel seraient reconvertis en long séjour.
Elle a précisé que le nombre d'allocataires du RMI
s'élevait à 1,135 million en métropole soit une
augmentation de 2 % depuis le 1
er
janvier, et de 3 % depuis un an.
L'augmentation des crédits du RMI de 3,5 milliards de francs
résulte, d'une part, de la revalorisation de 3 % de l'allocation
intervenue au 1
er
janvier, et, d'autre part, du mécanisme
d'intéressement mis en place par le Gouvernement, qui permet de cumuler
pendant un an une rémunération avec le RMI, ce dispositif ayant
démarré dans de très bonnes conditions et
bénéficiant actuellement à 132.400 personnes.
Mme Martine Aubry a estimé que le problème des personnels mis
à disposition relevé par la Cour des comptes, résultait,
en grande partie, du faible taux d'encadrement du ministère de la
santé et a reconnu que les mises à disposition n'étaient
pas un mécanisme sain. Elle a toutefois indiqué que cette
situation serait partiellement régularisée au cours de
l'année 2000, 10 millions de francs étant inscrits sur le
chapitre 31-41, la disparition totale des personnels mis à disposition
étant un objectif à atteindre. Elle a également
indiqué avoir demandé à l'ANPE et à l'AFPA de
récupérer l'ensemble de leurs personnels mis à
disposition. La ministre a considéré que l'extension de
l'allégement des charges sur les bas salaires allait notamment
bénéficier au secteur du textile, de l'habillement, des cuirs et
peaux.
Mme Nicole Péry a rappelé que la loi de finances pour 1996 avait
institué un prélèvement de 1,465 milliard de francs
sur les fonds de la formation professionnelle. Elle a relevé que le
capital de temps-formation (CTF) était aujourd'hui très largement
excédentaire, d'environ 1 milliard de francs. L'article 70 du
projet de loi de finances étend la compétence du comité
paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), la contribution de
500 millions de francs qu'il propose au profit du budget de l'Etat visant
à dynamiser les demandes d'action de formation professionnelle.
Mme Marie-Claude Beaudeau a considéré que le rapport
établi par Mme Dominique Gillot sur les personnes malentendantes
avait été bien accueilli par les associations compétentes
et a voulu connaître les premières mesures concrètes qui
seraient mises en oeuvre. Elle a estimé que, si la politique du
Gouvernement en faveur de l'emploi portait ses fruits depuis deux ans, il n'en
demeurait pas moins de profondes inégalités dans la
société française, d'autant plus que la pauvreté
commence à toucher certains salariés. Elle s'est également
interrogée sur les mesures concrètes qui pouvaient être
prises suite au rapport de M. Anicet Le Pors sur le statut des saisonniers.
Elle a également voulu savoir pourquoi la réparation d'accidents
du travail ou de maladies professionnelles était prise en charge, non
par le branche accidents du travail de la sécurité sociale, mais
par la branche assurance maladie.
M. Yann Gaillard s'est enquis du statut des médecins de
prévention. Il a voulu savoir si une fusion des administrations du
ministère de l'emploi et de la solidarité était
engagée à l'instar de la réforme du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie. Il a interrogé la
ministre sur des propos qu'elle avait tenus relatifs à des mesures
d'allongement de la vie active avant le départ à la retraite. Il
a enfin souhaité obtenir des informations sur le lien
hiérarchique qui existe entre les directeurs départementaux du
travail et de l'emploi et les inspecteurs du travail.
M. Jean Clouet a souhaité connaître les modalités de
gestion du fonds de réserve pour les retraites.
M. Alain Lambert, président, s'est interrogé sur l'accueil
réservé par les directeurs départementaux du travail et de
l'emploi à des projets de création d'emplois jeunes dans le
domaine de nouvelles technologies. Par ailleurs, il a souhaité savoir
comment interviendrait le versement de 3 milliards de francs de la Caisse
des dépôts et consignation au fonds de réserve pour les
retraites.
Mme Dominique Gillot a rappelé que les groupes de travail sur
l'insertion des personnes malentendantes avaient été mis en place
par son prédécesseur, M. Bernard Kouchner, en mars 1999. Par
ailleurs, certains hôpitaux ont créé des cellules d'accueil
pour les patients sourds. Elle a également précisé que les
COTOREP portaient davantage d'attention à la surdité, tandis que
l'AGEPHIP veillait à l'adaptation de l'emploi aux handicapés
sensoriels.
Mme Martine Aubry a indiqué que si chaque direction de son
ministère conservait ses compétences, mais qu'une prise en charge
globale des problèmes sociaux, la lutte contre l'exclusion en
particulier, était mise en oeuvre. La réforme de son
administration a porté essentiellement, jusqu'à présent,
sur les services de la santé et des affaires sociales. Ainsi, la
direction générale de la santé doit-elle pouvoir conduire
son action à partir d'une analyse des besoins de santé, de la
prévention et des grands axes de santé publique. Elle a
également indiqué avoir créé un service des
études qui a déjà réalisé de nombreuses
enquêtes, en collaboration étroite avec de nombreux services. Elle
a aussi mis en avant la nécessité d'améliorer la gestion
des ressources humaines, mais a indiqué ne pas envisager de fusion entre
les deux parties de son ministère.
La ministre a rappelé que, conformément aux déclarations
du Premier ministre, les grands axes de la réforme des retraites
seraient annoncés au début de l'année 2000, mais que,
dès à présent, trois questions essentielles devaient
être réglées : la place des personnes âgées
dans la société, celle des personnes dépendantes, estimant
que la prestation sociale dépendance ne fonctionnait pas, et celle des
personnes âgées de 50 à 55 ans, trop souvent mises à
l'écart du marché du travail.
Elle a rappelé que l'inspection du travail prenait des décisions
protégées par une convention du Bureau international du travail,
mais que les inspecteurs du travail, comme tous les fonctionnaires,
étaient astreints à un devoir de réserve, lequel a
été rappelé par une circulaire récente. C'est le
ministère qui détermine un programme de priorités en
matière de contrôle effectué par les inspecteurs du
travail, les conditions de travail ou les conséquences de l'amiante par
exemple.
Mme Martine Aubry a reconnu que, si la richesse nationale avait doublé
depuis vingt ans, la société française comportait toujours
15 % de pauvres, même si cette population a profondément
changé. On compte ainsi moins de personnes âgées et
davantage de jeunes, de familles monoparentales, de chômeurs de longue
durée, ou de personnes vivant grâce aux minima sociaux. Par
ailleurs, il est exact que de nombreuses personnes connaissant une situation
professionnelle précaire se trouvent dans une situation proche de la
pauvreté.
Elle a rappelé que la seconde loi sur les 35 heures instituait deux
nouveaux types de contrats de travail, le temps partiel annuel et le contrat
intermittent, qui permettent d'améliorer la situation des travailleurs
saisonniers. Des décisions concrètes seront prises lorsque le
travail interministériel actuellement en cours sur le rapport Le Pors.
Elle a considéré que la reconnaissance des maladies
professionnelles faisait l'objet d'une sous-estimation récurrente et
qu'elles étaient trop souvent prises en charge par l'assurance maladie.
Elle a ajouté que de nombreux dossiers des salariés de l'amiante
avaient été réouverts et a regretté que les caisses
primaires d'assurances maladie n'aient parfois appliqué la loi que
partiellement. En outre, la CNAM a été relancée pour
traiter tous les dossiers de l'amiante.
Mme Martine Aubry a indiqué que le fonds de réserve pour les
retraites prenait la forme d'une section comptable du FSV, et que les
discussions étaient engagées avec les partenaires sociaux afin de
déterminer les modalités de gestion des fonds pour les retraites.
Concernant les emplois dans le secteur des nouvelles technologies, elle a
estimé qu'il fallait veiller à ne pas concurrencer les emplois du
secteur privé. Elle a enfin assuré n'avoir pas été
informée au préalable de l'annonce faite par la Caisse des
dépôts et consignations d'un versement de 3 milliards de
francs au fonds de réserve pour les retraites.
II. EXAMENS EN COMMISSION
A. EXAMEN DES CRÉDITS DE LA SANTÉ ET DE LA SOLIDARITÉ
Réunie le mercredi 24 novembre 1999 sous la
présidence
de M. Roland du Luart puis de M. Alain Lambert, président, la
commission a procédé à l'examen des crédits de
l'emploi et de la solidarité : II.-Santé et
solidarité, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur
spécial.
Le rapporteur spécial a indiqué que le budget de la santé
et de la solidarité constituent le sixième budget de l'Etat avec
90,8 milliards de francs dont 81,2 milliards pour le budget de la
solidarité et 9,6 milliards pour celui de la santé.
Il a expliqué que ces crédits augmentaient de 10,6 milliards
de francs pour 2000 permettant de couvrir les dépenses nouvelles
résultant de la création de la couverture maladie universelle
(CMU) pour 7 milliards de francs, des revalorisations de minima sociaux
pour 3,2 milliards de francs et de l'octroi de moyens de fonctionnement
supplémentaires pour 400 millions de francs.
Il a exposé les priorités du Gouvernement pour 2000 : le
financement de la lutte contre les exclusions, la montée en puissance
des agences de sécurité sanitaire, l'amélioration de
l'efficacité des politiques de santé publique, le renforcement
des moyens du ministère.
Il a expliqué qu'il s'agissait principalement d'un budget d'intervention
dont les crédits du titre IV constituent plus de 90 %, en hausse de
13,9 % par rapport à 1999. Il a décomposé la hausse
des minima sociaux : 2,3 milliards de francs pour le revenu minimum
d'insertion (RMI), 780 millions pour l'allocation d'adulte
handicapé (AAH), et 120 millions pour l'allocation de parent
isolé (API). Il a fait observer que les moyens des services augmentaient
de 6,6 % afin, principalement, de doter les nouvelles agences de
sécurité sanitaire (156 millions de francs
supplémentaires), et que la tendance à la baisse des
dépenses en capital se poursuivait (- 20,6 % pour 2000)
après - 26,7 % pour 1999.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a détaillé
chacun des cinq agrégats du budget de la santé et de la
solidarité. Il a tout d'abord fait remarquer que la progression de
13,3 % de l'ensemble des crédits était très
inégalement répartie selon les agrégats : ceux
" offre de soins " et " développement social "
augmentent respectivement de 3,5 % et de 2,7 % quand celui relatif
à la lutte contre les exclusions progresse de 26 %.
Décrivant l'agrégat " administration
générale ", il a noté qu'il augmentait de 4,6 %
par rapport à 1999 pour s'établir à 5,55 milliards de
francs. Il a expliqué que le Ministère disposerait de 102
nouveaux postes budgétaires en 2000, portant son effectif à
14 427 emplois auxquels il conviendrait d'ajouter les
1.935 emplois publics des agences de sécurité sanitaire.
Les dépenses consacrées à la politique de santé
s'établissent à 2,45 milliards de francs pour 2000 en
progression de 8,2 %. Il a expliqué que cette hausse de
crédits allait pour 156,4 millions de francs assurer la
montée en puissance des agences de sécurité sanitaire. Il
a également signalé que les crédits contre la toxicomanie
et les pratiques addictives augmentaient de 70 millions de francs et
regroupaient désormais l'ensemble des politiques contre la drogue, le
tabac et l'alcool.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a détaillé les
dépenses consacrées à l'offre de soins qui
s'établissent à 1,54 milliards de francs en 2000 en hausse
de 3,5 %. Il a ainsi indiqué que les subventions
d'équipement sanitaire étaient réduites de
115,8 millions de francs en crédits de paiement et a
regretté le retard important de mise en place du Fonds d'investissement
pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) créé en 1997.
Il a souligné que les crédits consacrés au
développement social progressaient de 2,7 % en 2000 à
36,52 milliards de francs. Il a fait remarquer que les crédits
consacrés au service national des objecteurs de conscience
(106 millions de francs en 2000) avaient fait l'objet d'un décret
d'avances du 2 septembre 1999 à hauteur de 86 millions de francs
pour résorber les dettes de l'Etat. Il a également signalé
la hausse de 20 % des crédits consacrés aux droits des
femmes, la diminution des bourses des travailleurs sociaux, la création
de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, la baisse de
35 millions de francs des crédits pour les rapatriés, et la
diminution de 28 % des autorisations de programme pour les subventions
d'équipement social.
Enfin, il a constaté que les crédits consacrés aux
politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion progresseraient en 2.000
de 26 % pour s'établir à 44,75 milliards de francs soit
près de la moitié du budget de la santé et de la
solidarité, hausse résultant pour 7 milliards de francs de
l'inscription des crédits destinés au financement
complémentaire de la CMU.
Il a précisé que le budget 2000 prévoyait d'augmenter de
20 % les crédits consacrés à l'intégration et
à la lutte contre l'exclusion, de créer 500 places dans les
centres d'hébergement et de réadaptation sociale, de diminuer de
40 % les crédits d'aide médicale, et d'augmenter de
2,8 % la contribution de l'Etat au financement de l'API. Le rapporteur
spécial s'est arrêté sur la hausse de 8,7 % des
crédits consacrés au RMI qui atteindront 28,7 milliards de
francs en 2000 soit un quasi triplement en dix ans. Il a expliqué que
ces moyens nouveaux tenaient compte de l'augmentation du nombre de
bénéficiaires, de la revalorisation de l'allocation, et des
changements des règles de cumul de la prestation et des revenus
d'activité. Il en a conclu que si le chômage baissait, les
dépenses du RMI, elles, augmentaient.
Puis, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial
,
a
souhaité formuler quatre observations. S'agissant de la CMU, il a
indiqué que le niveau de la subvention de 7 milliards de francs
dépendait à ses yeux d'hypothèses trop optimistes quant au
nombre de bénéficiaires et à leur consommation
médicale.
Constatant l'augmentation des dépenses de minima sociaux, qui
représentent 65,6 milliards de francs du budget de la santé
et de la solidarité en 2000, soit 72,2 % des crédits contre
69,1 % en 1999, il a attiré l'attention sur la multiplication des
mécanismes à guichet ouvert ne permettant aucun contrôle
des dépenses et soumis à de fortes variations.
Abordant les autres postes de dépenses, il a formulé plusieurs
appréciations :
- les changements de nomenclature encore très importants rendent
extrêmement délicate l'appréciation pluri-annuelle des
évolutions de chaque chapitre budgétaire ;
- 375 postes de mises à disposition par les organismes de
sécurité sociale et les hôpitaux subsistent, ce qui revient
à financer une partie du personnel de l'administration par la
sécurité sociale et les dotations hospitalières ;
- le budget multiplie les transferts du titre III vers le titre IV, notamment
s'agissant de rémunérations de personnel, ce qui ne paraît
pas conforme à la nomenclature budgétaire ;
- les bourses médicales et paramédicales restent à un
niveau constant tandis que les bourses aux formations sociales diminuent, ce
qui semble étonnant au regard des besoins ;
- les crédits en faveur des rapatriés diminuent de 25 %,
alors que leurs revendications devraient trouver un écho plus
favorable ;
- les crédits destinés aux frais de justice restent largement
sous-estimés au regard des années précédentes ;
- les dépenses relatives à l'offre de soins diminuent en valeur
relative, alors qu'elles sont stratégiques pour la réforme du
système de santé ;
- les autorisations de programme demeurent les " sacrifiées "
des budgets successifs puisqu'elles baissent encore de plus de 20 %.
Enfin, le rapporteur spécial a estimé que ce budget
présentait de nombreux points de non-sincérité :
- il ne tient pas compte de l'engagement du Premier ministre, le 7 juillet
1999, de pérenniser la majoration de l'allocation de rentrée
scolaire, qui aurait du conduire à y inscrire 4,7 milliards de
francs supplémentaires ;
- il ne tient pas compte non plus de l'engagement pris le même jour par
le premier ministre de verser à la Caisse nationale d'allocations
familiales (CNAF) un milliard de francs couvrant les dépenses qu'elle
engage pour le fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de
leurs familles, qui aurait du conduire à inscrire cette somme dans le
projet de loi de finances initiale ;
- il estime à 7 milliards de francs la subvention de l'Etat au titre de
la CMU alors que les annexes au projet de loi la créant faisaient
état de 7,2 milliards auxquels devaient s'ajouter 260 millions
de francs de subvention aux régimes spéciaux, ce qui revient
à minorer de 460 millions de francs les dépenses.
Il a considéré que ces trois éléments montraient
que la sincérité du projet de loi de finances pour 2.000
était altérée et qu'il contrevenait aux dispositions du
quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du
2 janvier 1959 qui dispose : " la loi de finances de
l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ". Estimant donc ce
projet de budget non sincère, contraint par la progression très
rapide des minima sociaux, et laissant subsister 375 mises à
disposition, le rapporteur spécial a invité la commission
à émettre un avis négatif sur les crédits de la
santé et de la solidarité.
M. Roland du Luart, vice-président a remercié le rapporteur
spécial de sa présentation dense, intéressante et
préoccupante quant à l'avenir des équilibres financiers.
Évoquant la question des mises à disposition, M. Joël
Bourdin a estimé nécessaire un éclairage particulier sur
l'ensemble de cette question dans la fonction publique.
M. Roland du Luart a interrogé le rapporteur spécial sur la
nature des emplois des agences de sécurité sanitaire, les
crédits dont disposent les cliniques privées, les
conséquences de la CMU pour les conseils généraux, et une
récente campagne d'information et de prévention sur le Sida
à destination des personnes homosexuelles qui lui a semblé propre
à choquer un large public.
Le rapporteur spécial s'est demandé si la rigueur
financière et la politique sociale pouvaient vraiment faire bon
ménage. Il a reproché à ce budget de diminuer les
investissements et d'augmenter sans limite les dépenses de
fonctionnement. A propos des mises à disposition, il s'est dit convaincu
qu'il s'agissait d'une tromperie ayant pour effet de rendre non sincères
les budgets des organismes qui en bénéficient comme de ceux qui
mettent des personnels à disposition. Il a indiqué à la
commission qu'il avait déposé avec M. Joël Bourdin une
proposition de loi tendant à les interdire. Il a rappelé que la
mise à disposition constituait une anomalie forte de notre
système public, apparue dans la loi en 1984 et 1992 aux détours
d'amendements adoptés pratiquement sans débat. Il a conclu en
invitant la commission à saisir la Cour des comptes sur cette question
et à mener une offensive de moralisation dans ce domaine.
Il a répondu à M. Roland du Luart que les 1.935 emplois des
agences de sécurité sanitaire constituaient des emplois publics
non budgétaires, financés sur la dotation allouée chaque
année. Il a précisé que la hausse de cette dotation pour
2000 servait principalement aux créations d'emplois. S'agissant de la
CMU, il lui a indiqué que les conseils généraux
n'intervenaient en rien dans le dispositif mais supporteraient des retards de
sa mise en place prévue pour le 1
er
janvier 2000. Il a
rappelé que l'objectif national d'évolution des dépenses
d'assurance maladie prévoyait une augmentation de 2,2 % des
crédits alloués aux cliniques privées en 2000. Il s'est
félicité des opérations de restructuration exceptionnelle
que celles-ci avaient menées et a estimé qu'à la
différence de l'hôpital public elles vivaient avec des budgets
" serrés ". Enfin, il a partagé les craintes de M. du
Luart sur cette publicité en faveur de la prévention contre le
Sida qui lui a semblé aller au-delà de la mesure et de la
décence.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat de
rejeter les crédits de la santé et de la solidarité pour
2000.
B. EXAMEN DES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le 25
novembre, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la
commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini,
rapporteur général, à l'examen définitif du projet
de loi de finances pour 2000 adopté par l'Assemblée nationale.
Elle a confirmé son vote de rejet sur l'ensemble des crédits du
ministère de l'emploi et de la solidarité tels qu'amendés
par l'Assemblée nationale. Elle a ensuite adopté
l'article 70 bis
(nouveau) créant un état annexe
retraçant les crédits en faveur des droits des femmes.
ANNEXES
I. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. MODIFICATION DES CRÉDITS : CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES
Les
majorations de crédits non reconductibles concernent le titre IV pour
6.257.000 francs et le titre VI pour 9.160.000 francs.
Les chapitres concernés sont :
• 43-02 article 20 (interventions en faveur des droits des femmes) :
115.000 francs ;
• 46-31 article 10 (dépenses non déconcentrées pour
la famille et l'enfance) : 720.000 francs
• 46-31 article 20 (dépenses déconcentrées pour la
famille et l'enfance) : 910.000 francs ;
• 46-31 article 30 (dépenses non déconcentrées
pour les personnes âgées et handicapées): 1.000.000
francs ;
• 46-31 article 50 (dépenses déconcentrées pour
les personnes âgées et handicapées) : 362.000 francs ;
• 46-31 article 62 (dépenses déconcentrées en
faveur des rapatriés) : 20.000 francs ;
• 46-81 article 10 (dépenses non déconcentrées
d'intégration et de lutte contre les exclusions) : 2.060.000
francs ;
• 46-81 article 20 (dépenses déconcentrées
d'intégration et de lutte contre les exclusions): 910.000 francs ;
• 46-81 article 30 (centres d'hébergement et de réinsertion
sociale) : 100.000 francs ;
• 46-81 article 50 (dépenses déconcentrées en
matière de population, d'intégration, de suivi sanitaire te
social des migrants étrangers et des réfugiés) : 190.000
francs ;
• 47-11 article 10 (dépenses non déconcentrées de
promotion, prévention et programmes de santé publique) :
20.00 francs ;
• 47-11 article 20 (dépenses déconcentrées de
promotion, prévention et programmes de santé publique) :
90.000 francs ;
• 66-11 article 10 (modernisation et humanisation des centres hospitaliers
régionaux et des établissements d'intérêt
national) : 130.000 francs (autorisations de programme et crédits
de paiement) ;
• 66-11 article 20 (modernisation et humanisation des
établissements de soins et de cure) : 60.000 francs (autorisations de
programme et crédits de paiement) ;
• 66-11 article 50 (psychiatrie extra-hospitalière et lutte
contre la toxicomanie et l'alcoolisme) : 25.000 francs (autorisations de
programme et crédits de paiement) ;
• 66-20 article 10 (établissements pour enfants et adultes
handicapés) : 1.675.000 francs (autorisations de programme et
crédits de paiement) ;
• 66-20 article 20 (autres équipements sociaux) : 1.085.000
francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;
• 66-20 article 30 (transformation des établissements
d'hébergement des personnes âgées) : 4.750.000 francs
(autorisations de programme et crédits de paiement) ;
• 66-20 article 40 (établissements de réinsertion sociale et
professionnelle) : 865.000 francs (autorisations de programme et crédits
de paiement) ;
• 66-20 article 50 (centres de formation des personnels sociaux) :
30.000 francs (autorisations de programme et crédits de
paiement) ;
B. MODIFICATION DES ARTICLES, ARTICLE 70 BIS : ÉTAT ANNEXÉ RETRAÇANT LES CRÉDITS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES
Voir supra
II. CHANGEMENTS DE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE
|
Chapitres |
Commentaires |
|
31-41 |
Suppression de l'article 40 (intégration des crédits dans l'article 10) |
|
31-96 |
Suppression
de l'article 20 (intégration des crédits dans l'article 10)
|
|
34-98 |
Modification du libellé du chapitre " Moyens de
fonctionnement des services " et création d'un grand chapitre des
moyens de fonctionnement de l'administration centrale et des services
déconcentrés (cf suppression chapitre 37-13)
|
|
37-13 |
Suppression du chapitre . cf chapitre 34-98 |
|
43-32 |
Création de l'article 60 " Bourses - professions paramédicales et sages-femmes " (ex article 10 du chapitre 43-34) |
|
43-33 |
Création de l'article 30 " Bourses - professions sociales" (ex article 20 du chapitre 43-34) |
|
43-34 |
Suppression du chapitre (articles 10 et 20 respectivement intégrés aux chapitres 43-32 et 43-33) |
|
44-01 |
Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-31) |
|
46-03 |
Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-31) |
|
46-20 |
Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-83) |
|
46-21 |
Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-83) |
|
46-23 |
Suppression du chapitre (article 10 intégré au chapitre 46-31, articles 21, 22 et 30 intégrés au chapitre 46-81, articles 60, 70, 82 et 90 intégrés au chapitre 46-33, article 81 intégré au chapitre 46-82). |
|
46-31 |
Chapitre nouveau " Développement social ". Regroupe les chapitres 44-01, 46-03, l'article 10 du 46-23 et les articles 10, 20, 30 et 50 du chapitre 47-21. |
|
46-33 |
Chapitre nouveau " Prestations obligatoires en faveur du développement social ". Regroupe le chapitre 46-92, les articles 60,70,82 et 90 du chapitre 46-23, et un nouvel article accueillant les crédits du fonds spécial d'invalidité. |
|
46-81 |
Chapitre nouveau " Action sociale et lutte contre l'exclusions et d'intégration". Regroupe les articles 60, 70, 90 du chapitre 47-21, les articles 21, 22 et 30 du chapitre 46-23, et le chapitre 47-81. |
|
46-82 |
Chapitre nouveau " Couverture maladie universelle et aide médicale ". Regroupe l'article 81 du chapitre 46-23 et un nouvel article destiné à recevoir les crédits de la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie. |
|
46-83 |
Chapitre nouveau " Prestations de solidarité ". Regroupe les chapitres 46-20 et 46-21. |
|
46-92 |
Suppression du chapitre. Intégré dans le nouveau chapitre 46-33. |
|
47-11 |
Modification du libellé du chapitre " Programmes de
santé publique, dispositifs de prévention et de promotion de la
santé
|
|
47-12 |
Modification du libellé du chapitre " Evaluation et
gestion des risques sanitaires liés à l'environnement et aux
milieux de vie ".
|
|
47-15 |
Modification du libellé du chapitre " Programmes et
dispositifs de lutte contre les pratiques addictives ".
|
|
47-17 |
Suppression du chapitre. (intégration au chapitre 47-15) |
|
47-18 |
Suppression
de l'article 30.
|
|
47-19 |
Création de l'article 60 " Subvention au groupement
d'intérêt public - programme de médicalisation des
systèmes d'information " (doté en gestion)
|
|
47-21 |
Suppression du chapitre. Intégration des articles 10, 20, 30 et 50 dans le nouveau chapitre 46-31, intégration des articles 60, 70 et 90 dans le nouveau chapitre 46-81. |
|
47-23 |
Suppression de l'article 10. |
|
47-81 |
Suppression du chapitre. (intégration au chapitre 46-81). |
|
56-10 |
Suppression du chapitre . Intégration des articles 20, 30, 40, 50, 60 et 80 dans le chapitre 57-93, de l'article 10 dans le chapitre 66-11 et le 70 dans le chapitre 66-20. |
|
57-93 |
Modification du libellé du chapitre " Equipements
administratifs et sanitaires, études et recherche ".
|
|
66-20 |
Modification du libellé de l'article 60 " Etablissements nationaux pour jeunes sourds et jeunes aveugles" " ( cf chapitre 56-10) |
|
66-50 |
Suppression du chapitre. Intégration des articles au chapitre 57-93. |
Source : Ministère de la santé et de la solidarité
III. LISTE DES SIGLES UTILISÉS
|
AAH |
Allocation d'adulte handicapé |
|
AFSSA |
Agence française de sécurité sanitaire des aliments |
|
AFSSPS |
Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé |
|
ANAES |
Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé |
|
AP |
Autorisation de programme |
|
APJE |
Allocation pour jeune enfant |
|
ARH |
Agence régionale d'hospitalisation |
|
ARS |
Allocation de rentrée scolaire |
|
ASSEDIC |
Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce |
|
CAT |
Centre d'aide par le travail |
|
CDAG |
Centre de dépistage anonyme et gratuit |
|
CDEF |
Centre de planification ou d'éducation familiale |
|
CHRS |
Centre d'hébergement et de réadaptation sociale |
|
CMU |
Couverture maladie universelle |
|
CNAF |
Caisse nationale d'allocations familiales |
|
COTOREP |
Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel |
|
CP |
Crédit de paiement |
|
CPS |
Carte de professionnel de santé |
|
CPAM |
Caisse primaire d'assurance maladie |
|
CRAM |
Caisse régionale d'assurance maladie |
|
CREDES |
Centre de recherche, d'étude et de documentation de la santé |
|
DDASS |
Direction départementale des affaires sanitaires et sociales |
|
DGS |
Direction générale de la santé |
|
DH |
Direction des hôpitaux |
|
DOM |
Département d'outre-mer |
|
DRASS |
Direction régionale des affaires sanitaires et sociales |
|
DREES |
Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques |
|
EFS |
Etablissement français du sang |
|
FASMO |
Fonds d'accompagnement social pour la modernisation hospitalière |
|
FIMHO |
Fonds d'investissement pour la modernisation hospitalière |
|
FIV |
Fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville |
|
FNPEIS |
Fonds national d'éducation et d'intervention sanitaire |
|
FSTI |
Fonds de solidarité thérapeutique international |
|
GIP |
Groupement d'intérêt public |
|
GVT |
Glissement vieillesse technicité |
|
IFCASS |
Institut de formation aux carrières administratives sanitaires et sociales |
|
IGAS |
Inspection générale des affaires sociales |
|
INSEE |
Institut national de la statistique et des études économiques |
|
IVG |
Interruption volontaire de grossesse |
|
IVS |
Institut de veille sanitaire |
|
LFI |
Loi de finances initiale |
|
LFR |
Loi de finances rectificative |
|
MILDT |
Mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies |
|
OPRI |
Office de protection contre les rayonnements ionisants |
|
PACA |
Provence-Alpes-Côte-d'Azur |
|
PIB |
Produit intérieur brut |
|
PLF |
Projet de loi de finances |
|
PLFSS |
Projet de loi de financement de la sécurité sociale |
|
PMSI |
Programme de médicalisation du système d'information |
|
RMI |
Revenu minimum d'insertion |
|
SROS |
Schéma régional d'organisation sanitaire |
|
TOM |
Territoire d'outre-mer |
|
URSSAF |
Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales |
Réunie le 24 novembre 1999, sous la présidence de
Monsieur Alain Lambert, président, la commission des finances a
procédé à l'examen des crédits pour 2000 du
ministère de l'emploi et de la solidarité, II. Santé et
solidarité, sur le rapport de Monsieur Jacques Oudin, rapporteur
spécial.
La commission a décidé d'émettre un
avis
négatif
sur ces crédits.
Réunie le 25 novembre 1999, sous la présidence de Monsieur Alain
Lambert, président, elle a adopté l'article rattaché 70
bis
introduit par l'Assemblée nationale en première
lecture.
1
Il conviendrait d'y ajouter les
1.935 emplois publics des agences de sécurité sanitaire pour
obtenir une vision d'ensemble des personnels rémunérés par
le budget de la santé et de la solidarité.
2
CITSS de Paris, 25 juin 1997,
CRAMIF contre préfet de
la région Ile-de-France
3
Audition de Mme Martine Aubry devant la commission des
finances le 10 novembre 1999.
4
Journal officiel des débats, Sénat, compte-rendu
intégral de la séance du 25 novembre 1999, page 6320.
5
Votre rapporteur spécial est particulièrement
attentif à cette question à laquelle il a consacré, au nom
de la commission des finances, un rapport d'information,
Le financement et
l'organisation de la politique de lutte contre le cancer
, n° 31
(1998-1999).
6
" L'enquête de la Cour a notamment fait ressortir
l'insuffisance du contrôle initial et trimestriel des ressources. Elle a
montré que les caisses d'allocation familiales (CAF) n'étaient
pas en mesure de vérifier de façon systématique
l'existence éventuelle et le montant d'autres prestations sociales
gérées soit par elles-mêmes (allocation aux adultes
handicapés, allocation de parent isolé ...), soit par d'autres
organismes de sécurité sociale ( pensions d'invalidité et
avantages de vieillesse ...) soit par les institutions chargées de
l'indemnisation du chômage, de la rémunération des contrats
aidés ou de celles des stages de la formation professionnelle.
Dans ces conditions, il est apparu que le défaut de
déclaration ou la sous-déclaration de ces ressources annexes
était relativement fréquente, comme l'ont confirmé
d'ailleurs les investigations menées par une commission conjointe des
inspections générales des finances et des affaires sociales, avec
analyse de plus de 6.000 dossiers de RMI dans sept CAF : elle concernerait une
proportion élevée des titulaires de ces prestations sociales et
10 % du nombre total des allocataires. Elle représenterait 3 à 5
% des dépenses de l'allocation de RMI, soit une charge
supplémentaire de 600 millions à un milliard de francs. "
7
Votre rapporteur spécial rappelle qu'il en va de même
pour la sincérité du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000. De plus, il souligne que ces
délais de paiement par l'Etat engendrent des frais financiers pour la
sécurité sociale et font peser une forte incertitude sur les
comptes sociaux.
8
Interrogé par votre rapporteur spécial lors de la
discussion générale au projet de loi de finances pour 2000 le 25
novembre 1999 sur cette question, le ministre de l'économie, des
finances te de l'industrie a préféré ne rien
répondre.
9
Journal officiel des débats
, Assemblée
nationale, 2
ème
séance du 9 novembre 1999, page 9122,
1
ère
colonne.