INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture
le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
Avant de présenter les modifications apportées au projet de loi
par l'Assemblée nationale, votre rapporteur rappellera brièvement
le contenu du projet initial et les améliorations apportées par
le Sénat en première lecture.
I. LE PROJET DE LOI ISSU DES TRAVAUX DU SÉNAT
Examinant ce projet de loi en première lecture le
10 mars 1999, le Sénat, saisi en premier lieu, s'est
déclaré favorable aux dispositions qui figuraient
déjà dans le projet de loi relatif à l'amélioration
des relations entre les administrations et le public, présenté
par M. Dominique Perben et examiné par le Parlement au premier
trimestre 1997.
Le Sénat a proposé d'importantes modifications du texte, afin
d'en rétablir la cohérence, d'en conforter le caractère
législatif et d'améliorer les droits des citoyens, qu'ils soient
demandeurs, bénéficiaires des décisions administratives ou
tiers.
A. L'ACCÈS AU DROIT ET LA TRANSPARENCE.
Dans le titre premier, relatif à l'accès aux règles de droit et à la transparence, le Sénat a distingué d'une part les dispositions apportant une réelle amélioration des procédures administratives, d'autre part les déclarations d'intention et mesures de pur affichage politique, dépourvues de contenu normatif, qu'il a supprimées.
a) Supprimer les dispositions inutiles.
- L'
article 2
tendait à confier aux
autorités administratives le soin d'organiser un "
accès
simple
" aux règles de droit qu'elles édictent. Le
Sénat a supprimé cet article qui constitue une
simple
formulation d'objectifs
.
- L'
article 3
définissait un programme
législatif de codification à adopter "
avant la fin de la
présente législature
". Le Sénat a
supprimé cet article qui constituait une injonction à
légiférer et
minimisait la responsabilité du
Gouvernement dans le retard pris par la codification.
- L'
article 5
prévoyait la consultation obligatoire du
public sur les opérations de travaux publics. Le Sénat a
supprimé cet article dans l'attente d'une expertise technique,
actuellement en cours.
b) Renforcer le droit à la transparence administrative et financière.
- L'
article 4
tendait à personnaliser
les
relations entre les autorités administratives et les usagers des
services publics. Le Sénat à souhaité
étendre la
levée de l'anonymat à l'ensemble des services publics
, et non
aux seuls services publics à caractère administratif.
- Les
articles 6 à 9
visent à harmoniser les
dispositions législatives relatives à l'informatique et aux
libertés, à l'accès aux documents administratifs et aux
archives. Le Sénat y a apporté plusieurs modifications d'ordre
technique.
- L'
article 10
visait à ce que les autorités
administratives dotées de la personnalité morale et les
organismes bénéficiant d'aides ou de subventions publiques
tiennent leurs comptes à la disposition du public. Le Sénat a
estimé que la mise à disposition du public des comptes des
autorités administratives était déjà en grande
partie régie dans le droit existant. Il a estimé que le cadre de
ce projet de loi ne se prêtait pas à créer de nouvelles
obligations pour les entreprises privées. En conséquence, il a
limité la mise à disposition des comptes aux associations
" loi de 1901 " subventionnées sur fonds publics, et a
précisé le contenu de cette obligation
.
c) Rétablir la cohérence du texte.
- Par
souci de cohérence, le Sénat a été amené
à modifier la place de l'
article 1
er
du projet de
loi, définissant les autorités administratives, afin de le faire
figurer dans le titre II du projet de loi (
article 14 A
).
- Il a procédé de même pour le dernier alinéa de
l'article 4 du projet de loi, relatif à l'identification de
l'auteur d'une décision administrative
(
article 16 A
).
B. LES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET LE RÉGIME DES DÉCISIONS : RENFORCER LES DROITS DES TIERS.
Dans le
titre II relatif aux procédures administratives et au régime
des décisions prises par les autorités administratives, le
Sénat a privilégié une approche favorable aux demandeurs
ou aux tiers, plaçant l'administration devant ses responsabilités.
- L'
article 17
tendait à imposer aux autorités
administratives de délivrer un accusé de réception aux
personnes qui leur adressent des demandes. Il sanctionnait l'absence
d'accusé de réception par l'inopposabilité des
délais de recours contentieux. Le Sénat a prévu une
sanction identique dans les cas où la transmission de l'accusé de
réception ne permet pas au demandeur de faire valoir ses droits.
- L'
article 21
tendait à modifier le régime
juridique - jusqu'alors jurisprudentiel - applicable en matière de
retrait des décisions implicites d'acceptation illégales. Le
Sénat a souhaité distinguer trois hypothèses, selon que
les mesures d'information des tiers ont ou non été prises, et
permettre le retrait pendant la durée de l'instance lorsqu'un recours
contentieux est formé. La principale innovation apportée par le
Sénat consistait à permettre, à la demande d'un tiers dont
les intérêts seraient lésés,
le retrait d'une
décision implicite d'acceptation illégale n'ayant fait l'objet
d'aucune mesure de publicité, sans condition de délai
. Cette
approche privilégiait résolument les droits des tiers.
C. CONFORTER LE RÔLE DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE.
Le titre III, relatif au Médiateur de la République , reconnaît dans la loi les délégués du Médiateur et étend les compétences de ce dernier. Le Sénat a organisé la saisine directe du Médiateur français par le Médiateur européen et ses homologues étrangers, sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français ( article 23 ).
D. DONNER UN CADRE LÉGISLATIF AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS.
Le titre IV relatif aux maisons des services publics a fait l'objet d'une nouvelle rédaction par le Sénat, afin d'en améliorer la lisibilité et la cohérence ( articles 24 à 26 ).
E. LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS DEVANT LA JURIDICTION AMDINISTRATIVE.
Sur
proposition de M. Pierre Hérisson, le Sénat a
adopté un article additionnel visant à ce que les associations de
sauvegarde de l'environnement, souhaitant exercer un recours pour excès
de pouvoir devant les juridictions administratives, contre une autorisation
d'urbanisme, soient tenues, sous peine d'irrecevabilité de la
requête, de consigner auprès du tribunal une certaine somme
d'argent, qui serait restituée dans les cas où le recours ne
serait pas jugé abusif (
article 5 bis
).
Il paraît en effet nécessaire d'attirer l'attention sur le risque
de paralysie de l'action administrative, lié à la multiplication
des recours abusifs.