Projet de loi relatif aux relations des citoyens avec les administrations

II. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES ARTICLES ADOPTÉS SANS MODIFICATION

Lors de la séance publique du 27 mai 1999, l'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté conformes neuf articles .

a) La transparence administrative et financière.

L'Assemblée nationale a procédé à la suppression conforme de l' annexe au projet de loi, à laquelle renvoyait l'article 3, présentant la liste des codes à adopter dans un délai déterminé.

Comme l'avait fait le Sénat, l'Assemblée nationale a supprimé l' article 5 organisant une consultation systématique du public avant une opération de travaux publics.

Concernant l'harmonisation de la loi " Informatique et Libertés " avec les lois sur les archives et sur l'accès aux documents administratifs, elle a adopté conforme l' article 7 prévoyant les peines applicables en cas de conservation ou de traitement irrégulier des informations nominatives.

En matière de transparence financière, l'Assemblée a adopté sans modification la procédure d'échange d'informations entre les juridictions judiciaires et financières ( article 12 ) et son extension en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte ( article 13 ).

b) Procédures administratives et régime des décisions.

S'agissant des relations entre les citoyens et les administrations, l'Assemblée a adopté conformes :

- la réduction du délai d'ordonnancement des condamnations pécuniaires et l'applicabilité de la procédure d'ordonnancement au référé-provision ( article 15 ),

- la définition d'une " demande " au sens du projet de loi ( article 16 ),

- l'obligation de transmission d'une demande mal dirigée à l'autorité compétente ( article 18 ),

- l'aménagement du régime des décisions implicites de rejet. Tout en réaffirmant le principe selon lequel le silence gardé pendant un délai déterminé par l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de rejet, il s'agit de réduire ce délai à deux mois et de multiplier les exceptions, c'est-à-dire les cas de décisions implicites d'acceptation ( article 19 ).

c) Le Médiateur de la République.

L'Assemblée nationale a adopté conforme l' article 23 relatif au Médiateur de la République, à ses délégués et à ses compétences.

d) Entrée en vigueur de la loi.

Enfin, elle a adopté sans modification l' article 28 prévoyant l'entrée en vigueur différée de certaines dispositions.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE.

a) La transparence administrative et financière.

- L'Assemblée nationale a réécrit l'article 2 (obligation d'organiser un accès simple aux règles de droit), supprimé en première lecture par le Sénat. Elle a souhaité affirmer " le droit de toute personne à l'information " et a précisé que la diffusion des textes juridiques constituait une mission de service public.

- Elle a de même réécrit l'article 3 (codification des textes législatifs) en précisant la notion de " codification à droit constant ". Toutefois, elle n'a pas rétabli le programme de codification initialement inscrit dans le projet de loi.

- Elle a rétabli l' article 4 (levée de l'anonymat) dans sa version initiale, refusant d'inclure les services publics industriels et commerciaux dans le champ d'application de cet article, et de transférer à l' article 16 A une disposition relative au régime des décisions administratives.

- A l' article 8 (définition de la notion de document administratif et régime applicable à la communication de ces documents - attributions de la CADA), l'Assemblée nationale a, en particulier, prévu l'obligation pour les autorités administratives de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent, y compris lorsqu'elles n'en sont pas les auteurs. Elle a modifié la liste des documents qui ne sont pas considérés comme des documents administratifs, afin d'y inclure les actes émanant des assemblées parlementaires.

Elle a de plus souhaité renforcer la disposition qui exclut les documents judiciaires de la compétence de la CADA. Enfin elle a considérablement allongé la liste des documents administratifs pour lesquels la saisine de la CADA serait un préalable indispensable avant tout recours contentieux.

- L' article 8 bis nouveau (documents des comités d'examen des comptes des organismes de Sécurité sociale), introduit par l'assemblée nationale, tend à exclure l'application de la loi du 17 juillet 1978, relative à l'accès aux documents administratifs, à certains documents liés au contrôle des comptes des organismes de sécurité sociale.

- L'Assemblée nationale a réécrit l'article 10 (consultation par le public des comptes des autorités administratives et organismes aidés ou subventionnés) en distinguant les obligations pesant sur les autorités administratives de celles applicables aux organismes subventionnés. Elle a précisé le contenu de ces obligations, en prévoyant l'établissement d'un compte d'emploi des aides ou subventions publiques, déposé auprès de l'autorité administrative qui a versé ces sommes, et mis à la disposition du public par cette autorité.

- Les articles 13 bis et 13 ter nouveaux (exercice par le contribuable des actions appartenant au département et à la région), introduits par l'Assemblée nationale, étendent au département et à la région l'action en substitution des contribuables, actuellement applicable aux seules communes.

b) L'Assemblée nationale a refusé la proposition du Sénat tendant à limiter les recours abusifs.

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 5 bis tendant à limiter les recours abusifs devant la juridiction administrative dans le domaine de l'urbanisme. Bien que le Sénat ait fait valoir que le comportement de certains requérants compromettait l'amélioration des relations entre les administrations et le public, l'Assemblée nationale a estimé que cet article n'entrait pas dans le champ du présent projet de loi.

c) Procédures administratives et régime des décisions : l'Assemblée a privilégié le principe de sécurité juridique au détriment des droits des tiers.

- A l' article 14 (modalités de transmission d'une demande à l'administration - cachet de la Poste), l'Assemblée nationale a rétabli deux précisions que le Sénat avait supprimées, considérant qu'elles n'avaient pas leur place dans la loi.

- A l' article 17 (accusé de réception d'une demande adressée à une autorité administrative), l'Assemblée nationale n'a pas retenu la rédaction du Sénat sanctionnant tout accusé de réception qui ne permettrait pas au demandeur de faire valoir ses droits. Elle a préféré sanctionner le non respect de dispositions prévues par décret en Conseil d'Etat. Cette conception est moins favorable aux droits des demandeurs.

- A l' article 20 (décisions implicites d'acceptation), l'Assemblée nationale a souhaité permettre au bénéficiaire de la décision implicite d'acceptation de demander à l'autorité administrative de lui délivrer une attestation confirmant l'existence de cette décision. Cette précision, qui entre en contradiction avec la notion de décision tacite, est très favorable aux droits des demandeurs.

De plus, elle a supprimé l'interdiction, posée par le projet de loi et acceptée par le Sénat, de créer par voie réglementaire un régime de décision implicite d'acceptation lorsque la décision présente un caractère financier.

- A l' article 21 (retrait pour illégalité des décisions implicites d'acceptation), l'Assemblée nationale a accepté la proposition du Sénat tendant à permettre le retrait pour illégalité d'une décision implicite d'acceptation pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé.

Toutefois, elle n'a pas retenu les deux autres hypothèses formulées par le Sénat, qui distinguaient les cas de retrait en se plaçant du point de vue des tiers , c'est-à-dire selon que les mesures d'information des tiers ont ou non été prises.

- A l' article 22 (observations de l'intéressé préalables à une décision devant être motivée), l'Assemblée nationale a étendu l'application de la procédure contradictoire à l'ensemble des décisions défavorables, tandis que le Sénat, acceptant le texte du projet de loi, avait restreint la procédure contradictoire préalable aux seules décisions devant être motivées.

- L' article 22 bis nouveau (procédure contradictoire en cas de reversement des prestations sociales indûment perçues), introduit par l'Assemblée nationale, permet aux assurés sociaux devant reverser des " trop perçus " de présenter leurs observations préalables .

d) Les maisons des services publics.

Aux articles 24 à 26 (maisons des services publics, constitution sous forme d'un groupement d'intérêt public, conventions), l'Assemblée nationale a pour l'essentiel rétabli la rédaction initiale du projet de loi.

e) Application outre-mer.

A l' article 27 (application de certaines dispositions en Nouvelle Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte), l'Assemblée nationale a supprimé l'application à la collectivité territoriale de Mayotte de l'article 28 du projet de loi.

C. LES AJOUTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DANS LE DOMAINE DE LA FONCTION PUBLIQUE.

Sur amendements du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté un titre IV bis portant dispositions relatives à la fonction publique .

En raison de la procédure législative suivie, la commission des Lois de l'Assemblée nationale n'a pas disposé du temps suffisant pour examiner ces articles. Elle n'a adopté aucun amendement modifiant ces articles.

Le Sénat est donc, de facto , saisi en premier lieu et en première lecture de ces six articles.

a) Deux mesures d'ordre technique.

- L' article 26 bis nouveau (changement de dénomination des secrétaires généraux des communes en " directeurs généraux des communes ") tend à harmoniser les appellations des emplois administratifs de direction dans les collectivités locales.

- L' article 26 ter nouveau (amélioration de la situation des bénéficiaires de pensions de retraite pour invalidité) modifie le régime des pensions d'invalidité. Il prend en considération la situation des fonctionnaires atteints d'une maladie de longue latence, en particulier les maladies liées à l'amiante.

b) La jurisprudence " Berkani " relative aux agents contractuels de droit public.

- L' article 26 quater nouveau (conséquences de la jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits pour les agents non titulaires de l'Etat) tend à conférer valeur législative à la solution jurisprudentielle selon laquelle tous les personnels non titulaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique sont des agents de droit public, quel que soit leur emploi. Des exceptions sont prévues afin de conforter à titre transitoire la situation juridique des agents en place.

Cet article modifie aussi le régime juridique applicable aux agents recrutés par les services de l'Etat implantés à l'étranger (" recrutés locaux "). La jurisprudence " Berkani " ne leur sera pas applicable, essentiellement pour des raisons financières. De plus, ces agents pourront être recrutés sur la base du droit local.

- L' article 26 quinquies nouveau étend la jurisprudence " Berkani " aux agents non titulaires des collectivités locales, en ménageant des exceptions pour les agents actuellement en fonctions.

c) Deux mesures de validation législative.

- L' article 26 sexies nouveau (validation législative de décisions individuelles prises en application d'un décret, annulé par le Conseil d'Etat, relatif à l'Office national de la Chasse) a été adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable de sa commission des Lois. Il s'agit de valider des dispositions réglementaires censurées par la juridiction administrative et de procéder à la validation préventive de dispositions réglementaires susceptibles d'être attaquées devant la juridiction administrative.

- L' article 26 septies nouveau (validation législative de la liste d'aptitude d'un concours) tend à confirmer l'inscription sur liste d'aptitude de professeurs territoriaux d'enseignement artistique, après son annulation par le Conseil d'Etat.

d) Une mesure de régularisation.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à compléter le titre V portant dispositions diverses. L' article 27 A nouveau tend à valider la situation des médecins exerçant des missions de médecine professionnelle dans les collectivités locales, sans détenir la qualification requise. Cet article reprend des dispositions similaires applicables aux médecins des services de l'Etat ; il s'agit donc simplement d'appliquer le principe de parité entre les fonctions publiques.

Ainsi, le Sénat est-il saisi en deuxième lecture de 30 articles : 19 restant en discussion et 11 nouveaux.