Projet de loi de finances pour 1998 : Services généraux

C. DES BESOINS QUI DEMEURENT

Les dernières statistiques connues sur l'activité des juridictions confirment au niveau national, en moyenne, les difficultés ressenties localement par les justiciables, à des degrés divers selon les ressorts.

· En matière civile , la durée moyenne de traitement des affaires reste très éloignée des objectifs fixés par la loi de programme mais, sauf en appel, elle se stabilise :

- Cours d'appel : 15,6 mois en 1996, près d'un mois de plus qu'en 1995 s'éloignant encore des 12 mois envisagés par le plan pluriannuel ;

- Tribunaux de grande instance : 8,8 mois , une très légère amélioration par rapport à 1995 (8,9 mois), encore loin des six mois prévus par le plan pluriannuel ;

- Tribunaux d'instance : 5 mois (contre 5,1 mois en 1995) au lieu des 3 mois fixés par le plan.

Ces chiffres justifient la priorité définie par le ministre en faveur des cours d'appel pour la localisation des nouveaux emplois.



Toutefois, d'après les données provisoires connues pour 1996, l'évolution des stocks et de la capacité de traitement conduit à une reprise de l'accroissement de la durée de résorption des stocks tant dans les cours d'appel que dans les juridictions de première instance. Aucun gain de productivité ne pouvant être attendu désormais à structure, procédure et effectifs égaux, les besoins restent donc très importants en juridiction.



Or, les délais eux-mêmes ont un coût pour les justiciables d'ores et déjà et ils pourraient rapidement en avoir un pour l'Etat. Le tribunal de grande instance de Paris vient en effet de condamner l'Etat à verser 50 000 francs de dommages-intérêts à un salarié qui, faisant appel devant la Cour d'Aix-en-Provence d'une décision du Conseil des prud'hommes de Grasse en matière de licenciement abusif avait appris que son dossier ne pourrait être examiné que dans un délai de 40 mois (Tribunal de grande instance de Paris, 5 novembre 1997, Gauthier).

Le tribunal de grande instance de Paris a estimé que " ce délai anormal (...) révélateur d'un fonctionnement défectueux du service de la justice, équivaut à un déni de justice en ce qu'il prive le justiciable de la protection juridictionnelle qu'il revient à l'Etat de lui assurer ".

· En matière pénale , le nombre des infractions signalées (plaintes, dénonciations, procès-verbaux) est stable : 5.185.495, soit une baisse de 0,1 % selon les données provisoires pour 1996.

La régulation du flux continue néanmoins largement à être assurée par le classement sans suite qui avoisine toujours les 80 % pour l'ensemble des affaires, tandis que le taux de classement lorsque l'auteur est connu retombe à 50 % après le pic constaté en 1995 (52,7 %). Si la part de ces classements qui donnent lieu à une procédure alternative aux poursuites continue à croître pour atteindre vraisemblablement, en 1996, 4,5 % au lieu de 3,8 % en 1995, les classements purs et simples restent très nombreux : 45,3 % des infractions dont l'auteur est connu en 1996.

Or, la capacité de croissance des procédures alternatives aux poursuites paraît marquer le pas puisqu'après des taux de progression d'un tiers en 1993 et 1994 (premières années statistiques connues), elles n'ont progressé que de 20 % en 1995 et de 8,8 % en 1996.

Quant au délai de réponse pénale pour les affaires jugées, il baisse légèrement en moyenne pour les délits (10,3 mois en 1995 au lieu de 11,3 mois en 1994) et les contraventions (7,5 mois en 1995 au lieu de 9,2 mois en 1994) mais il continue à augmenter pour les crimes (43,3 mois en 1995 au lieu de 41,5 mois en 1994) ^{8( * )} .

Ces données indiquent que malgré les efforts budgétaires consentis ces dernières années l'asphyxie des juridictions demeure .

Elle est en partie due aux délais de recrutement et de formation qui, malgré la création et la localisation d'emplois au sein des juridictions se traduisent par des vacances budgétaires importantes, s'ajoutant aux vacances de " friction " générées par la multiplication des mouvements de personnels et aux vacances ponctuelles non intégralement compensées par les magistrats ou greffiers placés (temps partiels, congés-maladie, maternité et congés-formation).

Ainsi, 195 postes budgétaires de magistrats étaient-ils vacants au 1er septembre 1997, soit 3,1 % de l'effectif budgétaire avec des durées moyennes de vacance estimées à 3 mois à la Cour de cassation et dans les Cours d'appel et à 5 mois dans les tribunaux de grande instance. 150 vacances résulteraient des délais de recrutement et de formation pour les postes créés au cours des trois dernières années. En ce qui concerne les fonctionnaires , les vacances d'emplois prévisibles au 31 décembre 1997 s'élèveraient à 361 emplois , soit un taux de 1,88 %, plus de deux fois supérieur à celui de 1996. Là encore, les gels et les délais de recrutement font ressentir leurs effets.

Dans le même temps, le nombre des magistrats placés est resté stable : 117 emplois budgétaires affectés auprès des premiers présidents et des procureurs généraux de Cour d'appel ou auprès des chefs de cours dans des proportions variant de 0,35 % des effectifs à Paris à 6,06 % à Bastia.

Aucun des 30 emplois de magistrats créés en 1997 ne devrait être localisé dans cette fonction " tournante " qui permet de faire face aux urgences dans le cadre d'un ressort. Or, en application de la loi organique portant statut de la magistrature, il serait possible de porter le nombre des magistrats placés à 304 emplois (1/15ème du total des emplois des tribunaux de première instance de chaque ressort de Cour d'appel).

Ces vacances, qui ne représentent, avec le mode de remplacement des temps partiels et les problèmes spécifiques à certaines régions jugées peu attractives, qu'une faible part des difficultés liées aux effectifs insuffisants des juridictions, cristallisent en revanche, lorsqu'elles se cumulent à des délais qui confinent au déni de justice, l'insatisfaction des justiciables.

Celle-ci a été manifeste au cours de l'année 1997 au travers des protestations organisées localement puis au niveau national par de nombreux barreaux particulièrement lors de la journée du jeudi 6 novembre.

Amorcées par les manifestations des ressorts de Pontoise, Rodez, Grasse, Montpellier, Toulouse, Metz et Nancy, les grèves des avocats ont eu pour objet d'attirer particulièrement l'attention sur les retards constatés dans certaines juridictions où, comme l'avait souligné en son temps la mission d'information sur les moyens de la justice, des appels peuvent attendre jusqu'à 4 ans pour être jugés tandis que certains jugements ne peuvent être dactylographiés -donc notifiés ou signifiés- faute de personnels dans les greffes, ainsi que sur le mauvais état des locaux de certaines juridictions (un indispensable programme de mise aux normes de sécurité est prévu pour répondre aux nombreuses observations des commissions de sécurité).

Le paradoxe est en outre que, du point de vue du justiciable, la justice apparaît à la fois lente (délais d'audiencement) et expéditive (passage à l'audience en quelques minutes).

Compte tenu des besoins existants et des réformes annoncées, Madame le Garde des Sceaux a conclu sa communication au Conseil des ministres du 29 octobre 1997 en affirmant la nécessité qu' " un effort budgétaire significatif (soit) consenti en faveur de la justice au cours des prochaines années ".

Elle a par ailleurs annoncé un recrutement exceptionnel de magistrats pour accélérer l'affectation effective dans les juridictions des nouveaux emplois créés (156 recrutements, dont 100 par concours exceptionnels " pyramidés ", s'ajouteront aux 154 postes offerts aux concours de l'ENM,).

L'ENM bénéficiera au demeurant de crédits accrus en 1998 (+ 9,66 %).

La répartition des 70 emplois de magistrats créés en 1998 souligne la priorité donnée aux besoins les plus marquants : 30 emplois seront localisés dans les cours d'appel (dont 18 conseillers en service extraordinaire) ^{9( * )} ; 40 dans les tribunaux de grande instance dont 10 juges des enfants, 10 substituts, 5 juges de l'application des peines et 5 juges d'instance.

De même pour les greffiers et fonctionnaires de catégorie C des procédures exceptionnelles permettront de multiplier par deux les recrutements.

Au regard des objectifs de la loi de programme de 1995 , l'étalement opéré en 1997 est en partie rattrapé par le projet de budget pour 1998. Ainsi, fin 1998, les taux d'exécution devraient être les suivants :

	Autorisations de programme	Créations d'emplois
	en tenant compte des annulations	Magistrats	Fonctionnaires
Juridictions judiciaires	79 %	73 %	59 %
Juridictions administratives	79 %	75 %	75 %

En revanche, les crédits de paiement présentent, notamment pour les services judiciaires un certain retard sans toutefois, selon la Chancellerie, entraver la réalisation des opérations les plus urgentes.