B. LE RISQUE DE DISPARITION DE L'EXCEPTION CULTURELLE
L'intégration du secteur audiovisuel, ce n'est pas
seulement la constitution d'un certain nombre de groupes géants. C'est
aussi l'apparition de nouveaux métiers intégrés, du
contenu au contenant, des programmes aux moyens de communication et,
corrélativement, de l'émergence d'un nouveau mode de consommation
audiovisuelle.
On a toutes les raisons de penser que, sous l'influence des grands groupes
intégrés, la consommation de produits audiovisuels va se
transformer.
La multiplication des chaînes, combinée avec la convergence des
réseaux, va sans doute entraîner une certaine
destructuration
du paysage audiovisuel
. Certes, les chaînes
généralistes existeront encore et pour longtemps, mais leur part
d'audience va sans doute régresser peu à peu au profit des
chaînes thématiques et des programmes spécialisés
à la demande.
Un enjeu important sera la gestion de l'interactivité entre l'offre et
la demande et, en particulier, la maîtrise des instruments de
" navigation " qui permettront soit de repérer les
programmes
susceptibles de répondre aux exigences du consommateur, soit de se
constituer son propre programme à partir des bouquets d'émission
disponibles sur réseau.
La course au contenu
, à laquelle on a assisté ces
dernières années,
va peut-être laisser la place à
une concurrence au niveau
, plus technique,
des moyens d'accès
à ce contenu que, seuls, de grands groupes très performants sur
le plan technologique auront les moyens d'affronter.
Dans cette perspective, c'est seulement au niveau continental et donc
européen que l'on a une chance d'infléchir une dynamique
technologique et commerciale qui risque, faute de réaction
cohérente, de rendre caduque la notion même d'exception
culturelle, en paralysant tous les mécanismes de protection
laborieusement mis en place au cours des dernières années.
1. Les nouveaux services, facteurs de dérégulation
La renégociation de la directive TSF ne concernait pas
seulement les quotas de diffusion, mais également le régime
envisageable pour les nouveaux services audiovisuels. Or, si leur statut en
droit communautaire reste encore incertain, on s'aperçoit
déjà qu'il tend à s'écarter des positions
juridiques défendues par la France.
La doctrine en cours d'élaboration à Bruxelles laisse craindre,
en effet, que les nouveaux services - chaînes de télévision
numérique ou services de vidéo à la demande - ne
soient englobés dans le régime des
télécommunications et échappent ainsi à toute
préoccupation culturelle. Dans la conception française, et comme
l'a montré la loi du 10 avril 1996 relative aux
expérimentations, ces nouveaux services relèvent de la
communication audiovisuelle. Or, ceux-ci sont plutôt qualifiés de
services de télécommunications par Bruxelles, en particulier dans
le Livre vert, en cours d'élaboration, relatif aux nouveaux services de
télécommunications. Pour la Commission mais aussi pour la plupart
des États membres, l'ensemble des services fournis sur appel individuel,
tels le paiement à la séance et la vidéo à la
demande, échappent au champ d'application de la directive TSF. Ils
peuvent donc être juridiquement assimilés aux services disponibles
sur Internet ou aux services télématiques soumis à simple
déclaration
41(
*
)
.
Dans la conception française, au contraire, les services audiovisuels
mixtes, qui ont une dimension d'ordre économique et culturel, ne peuvent
être assimilés à Internet dont le régime ne
soulève que des questions liées au droit pénal
international et à la protection du droit d'auteur. Pour la Commission
européenne, en revanche, la préoccupation majeure demeure la
libéralisation des structures et des services de
télécommunication.
2. Le système des quotas
La négociation en cours relative aux quotas de
diffusion et de production et aux nouveaux services audiovisuels fait
apparaître l'écart qui sépare actuellement les positions
françaises de celles de la Commission et de la plupart de ses
partenaires.
Mais, au-delà de cette incertaine bataille diplomatique, doit être
posée la question de savoir si le système des quotas est
adapté en lui-même aux mutations technologiques que connaît
la télévision. En effet, ce système semble peu
adapté pour des services qui ne sont pas articulés sur le concept
de chaînes.
Jusqu'à présent, les bilans chiffrés s'accordent à
leur reconnaître une certaine efficacité. Le deuxième
rapport sur l'application des quotas de diffusion, adopté en juillet
1996 par la Commission, fait état d'un nombre croissant de chaînes
respectant les quotas : 119 chaînes sur 148 examinées
ont diffusé une proportion majoritaire d'oeuvres européennes en
1994 contre 70 sur 105 en 1992. Les chaînes thématiques, en
revanche, respectent moins les quotas que les chaînes hertziennes.
Or les chaînes thématiques se multiplient. Comment faire respecter
des quotas de production et de diffusion par des chaînes
thématiques axées sur un centre d'intérêt exclusif,
par des services de vidéo à la demande ou par des chaînes
satellitaires diffusant depuis un État non membre de la
Communauté ?
Jack Valenti, le représentant de la MPAA (
Motion Pictures Association
of America
), qui regroupe les grands studios américains, estimait,
lors du festival de Deauville de 1996, que l'Europe ne pourra pas se
protéger de l'invasion audiovisuelle en dressant des barrières
comme les quotas de diffusion et de production, car l'avènement de la
télévision numérique rend ces mesures illusoires et le
téléspectateur déterminera lui-même ce qu'il veut
voir.
Les techniques numériques engendrent, en effet, une concurrence accrue
entre opérateurs, au niveau européen et international. Si les
opérateurs extra-communautaires s'établissent dans l'Europe
communautaire, ils devront respecter la directive Télévision sans
frontières mais si le bouquet de programmes est diffusé depuis un
pays non membre, ils échapperont à toute réglementation.
De plus, la directive restant très souple pour l'application des quotas
de diffusion, chaque État peut adopter une législation assortie
d'obligations de contenus très variables. Le principe de liberté
de réception et de retransmission édicté par la directive
peut créer une concurrence déloyale entre chaînes
domestiques et chaînes venues d'ailleurs. Les chaînes TNT/Cartoon,
d'origine américaine, sont titulaires d'une licence
délivrée par les autorités britanniques, en application du
régime britannique de satellite non national, qui exige des proportions
de diffusion d'oeuvres européennes et de production indépendante
nettement moins sévères que pour les autres chaînes. Elles
diffusent entre 95 % et 100 % de programmes d'origine
américaine et n'ont pas obtenu leur autorisation de reprise sur le
câble en France pour ce motif mais elles sont accessibles par satellite.
Le principe de libre circulation des ondes soulève plus
généralement la question du rattachement national du
radiodiffuseur, et le développement de la télévision par
satellite va accentuer ce problème. Les ambiguïtés de la
directive et les contradictions entre les législations nationales
peuvent conduire à considérer qu'une chaîne ne
relève d'aucun droit national (cas de Red Hot Television diffusée
à partir des Pays-Bas et établie en Grande-Bretagne ou de
RTL TV qui dépend de la Belgique et du Luxembourg).
On peut se demander si l'Europe ne devrait pas cesser de donner la
priorité au renforcement de mesures défensives aisément
contournables et qui, en tout état de cause, ne sont pas de nature
à éviter un déferlement de programmes américains
sur nos téléviseurs. Il serait sans doute plus efficace pour elle
de s'orienter, pour protéger son industrie et sa culture, dans la voie
de l'harmonisation des réglementations anti-concentration qui dissuade
les délocalisations et assure au téléspectateur le
pluralisme des programmes.
La Commission a également approuvé une proposition de directive
visant, à des fins d'amélioration de la société de
l'information, à obliger les États membres à lui notifier
préalablement leurs projets de loi relatifs à l'information. Elle
souhaite surveiller les modifications de réglementations afin
d'éviter les disparités ; la plupart des États
membres, en effet, préparent des réglementations concernant les
nouveaux services dans un souci de protection des mineurs, des droits du
consommateur, de protection de la liberté d'expression et de la vie
privée. La Commission considère que l'adoption de mesures
réglementaires nationales isolées et non coordonnées
risque de fragmenter ce secteur clé du marché unique mais que des
précautions de procédure suffisent, une harmonisation des droits
nationaux semblant prématurée au regard du caractère
encore embryonnaire de ces services
42(
*
)
.
L'harmonisation des législations relatives à la concurrence et
à la concentration, ainsi que des régimes juridiques
adaptés à la nature des nouveaux services audiovisuels doivent
constituer les futurs axes d'une politique communautaire audiovisuelle qui
irait ainsi au-delà de la défense de l'exception culturelle par
le système des quotas.
3. La stratégie audiovisuelle globale des États-Unis
Dans un document d'avril 1995, le département
d'État américain a tiré les leçons du
différend qui avait opposé l'Europe aux États-Unis lors
des négociations sur l'Uruguay Round et qui avait abouti à
l'exclusion du secteur audiovisuel de la libéralisation des
échanges. Concernant l'Europe, ce document " US Global Audiovisual
Strategy " mettait l'accent sur sept points principaux :
1. Éviter un renforcement des mesures restrictives (quotas...) et
veiller à ce que ces mesures ne s'étendent pas aux nouveaux
services de communication.
2. Améliorer les conditions d'investissement pour les firmes US en
libéralisant les régulations existantes.
3. Éviter des drames et des querelles inutiles sur les questions
culturelles. Rechercher plutôt des zones d'intérêts communs.
4. Lier les questions audiovisuelles et le développement des
nouveaux services de communication et de télécommunication dans
le sens de la déréglementation.
5. S'assurer que les restrictions actuelles liées aux prestations
culturelles ne constituent pas un précédent pour les discussions
qui vont s'ouvrir dans d'autres enceintes internationales.
6. Multiplier les alliances et les investissements américains en
Europe.
7. Rechercher
discrètement
l'adhésion aux positions
US des opérateurs européens affectés par les quotas ou les
réglementations : télévisions privées,
publicitaires, opérateurs de télécommunication...
Sur la base de ces objectifs, une action conjointe de l'administration et des
représentants des groupes de pression américains a
été entreprise en Europe, pour " resserrer " les liens
avec les acteurs publics et privés de l'audiovisuel en Europe,
créer un climat de confiance, changer l'état d'esprit de la
presse envers les Américains.
Un an et demi après la fixation de cette stratégie, nous pouvons
constater qu'elle se déroule exactement comme ce fut annoncé.
·
La mise en cause des systèmes de protection, d'encouragement
et de soutien existant en Europe
Après leur échec au GATT, la stratégie des
Américains a été de prôner la convergence des
régimes applicables à l'audiovisuel et aux
télécommunications sous le prétexte que les technologies
allaient fusionner. Jack Valenti fait campagne en Europe sur le thème
" the digital TV revolution requires a free market
approach " :
satellites, fibres optiques, numérisation créent une nouvelle
situation donnant au consommateur le choix ultime des programmes qu'il souhaite
voir... il est donc raisonnable de suivre une politique de
dérégulation. C'est le point 4 de la stratégie
américaine, mentionné plus haut.
Cette approche est également celle de la DG XIII de la Commission
Européenne qui entend faire adopter l'idée d'une convergence
inéluctable entre le régime de régulation de l'audiovisuel
et le régime de régulation des télécommunications.
C'est-à-dire une dérégulation de l'audiovisuel. Elle a
fait réaliser une étude à ce sujet par un cabinet
anglo-saxon. Étude qui pose le postulat que les développements
technologiques vont effacer les frontières entre la régulation de
l'audiovisuel et celle des télécommunications, et qu'une
convergence est, dès lors, indispensable. Dans cette optique
l'étude recommande à l'Union européenne " d'adopter
une méthode de régulation qui ressorte de la logique du
marché, c'est-à-dire une approche fondée sur les
règles de la concurrence, évitant de perturber le marché
et qui doit réduire au minimum l'intervention de la puissance
publique ". Ceci vise clairement à faire voler en éclats les
systèmes de soutien et de protection des États membres et de
l'Union européenne.
A la suite de cette étude qui évacue par ailleurs toute
idée de service universel (service public) dans le secteur des
médias, la DG XIII a édité un Livre Vert
développant ce projet de " convergence "
audiovisuel-télécom et invitant à en tirer les
conséquences pour les systèmes de régulation existant dans
l'Union européenne. Un Livre Vert est un document officiel
proposé par la Commission européenne aux autres institutions de
l'Union pour servir de base au lancement d'une nouvelle politique.
On retrouve dans les textes de la DG XIII, mot pour mot, trace de la
stratégie américaine et celles de lobbies qui la soutiennent.
Ainsi l'association ECTEL, European Telecommunications and Professionnals
Electronics Industry, basée à Londres, a-t-elle fait parvenir aux
Commissaires européens un memorandun sur " la société
de l'Information " dans lequel elle estime " qu'avec la
convergence
technologique vient la convergence du marché. Mais aucun marché
ne peut décoller s'il n'est régi par des règles
différentes, imposées par des institutions différentes.
Ainsi une convergence des régulations (audiovisuel et
télécom) et leur simplification est-elle absolument
nécessaire ".
·
Une politique d'intimidation destinée à éviter
l'extension géographique du modèle européen
Fin 1995 à Strasbourg, la délégation hongroise au Conseil
de l'Europe informait ses partenaires européens que les
États-Unis étaient intervenus la veille du vote au Parlement
hongrois du projet de sur l'audiovisuel afin de faire supprimer les
dispositions relatives à l'instauration de quotas européens de
diffusion. Les États-Unis auraient, d'après cette
délégation, menacé la Hongrie de s'opposer à son
entrée à l'OCDE comme membre à part entière si elle
choisissait le modèle européen de politique audiovisuelle. Une
pression identique a été faite avec succès par les
États-Unis auprès de la République tchèque
où les mêmes conditions d'accès à l'OCDE ont
été posées. Idem en Pologne, mais là, sans
résultat immédiat.
Les États-Unis surveillent avec la plus grande attention l'instauration
du cadre réglementaire pour l'audiovisuel dans les pays de l'Est. Le
problème pour eux est que ces pays, ayant choisi d'intégrer
à terme l'Union européenne et ayant signé des accords
d'association en ce sens avec l'UE, se doivent de transposer dans leur droit
interne le droit communautaire, dont le droit européen de l'audiovisuel
constitué essentiellement de la directive
" Télévision sans Frontières ".
Pour les États-Unis, il convient d'éviter absolument que le
" modèle européen " ne fasse tâche d'huile, et
que des quotas ne soient utilisés dans d'autres régions du monde.
·
La contre-offensive américaine dans les enceintes
internationales
Contrairement à ce qui a été hâtivement
claironné
, les accords de l'Uruguay Round (GATS) concernant les
services n'excluent pas le secteur de l'audiovisuel. Ils prévoient
l'ouverture de négociations - qui vont reprendre - au sein de
l'OMC pour développer des règles communes sur les systèmes
d'aide. Les Américains sont très attachés à ces
négociations afin de poursuivre le processus de libéralisation
engagé par l'Uruguay Round.
Dans cette perspective, il faut veiller à ce que les mesures
générales de libéralisation, décidées au
niveau international, ne conduisent pas à la disparition du traitement
particulier réservé à l'audiovisuel. Tel est l'enjeu des
négociations actuelles au sein de l'OCDE concernant l'éventuelle
signature d'un Accord Multilatéral sur les Investissements
destiné à libéraliser les régimes encadrant les
investissements étrangers dans chaque pays. Cet accord est d'application
générale et concerne donc, à priori, tous les secteurs, y
compris l'audiovisuel.
·
Le risque de captation des aides nationales
Si un tel accord était conclu, les investissements américains en
Europe seraient considérés comme des investissements
européens et les entreprises américaines auraient accès
aux systèmes d'aide européens et nationaux qui serviraient
à renforcer les capacités de production des majors
américaines et contribueraient à l'enrichissement de leurs
catalogues qui sont déjà les plus importants du monde.
Tant pour le cinéma que pour la production audiovisuelle, il est
évident que les firmes américaines installées en Europe
vont pouvoir prétendre aux aides nationales. En France, le Compte de
soutien pourrait bien venir alimenter la production américaine. Une
réponse serait alors de réduire les montants budgétaires
des systèmes de soutien et de faire davantage jouer le marché,
exactement ce que recherchent à terme les Américains.
·
La multiplication des alliances et le développement des
investissements américains en Europe
Depuis la signature des accords du GATT, l'industrie américaine de la
production et de la diffusion de programmes audiovisuels a subi de profondes
transformations qui ont conduit à la constitution d'entreprises
géantes auprès desquelles les entreprises européennes font
pâle figure. Cette restructuration sur le sol américain s'est
prolongée par un développement massif des investissements
américains en Europe. Achats de studios, intervention dans les
réseaux câblés, construction de multiplex de cinéma
et surtout création et diffusion de chaînes américaines en
Europe.
Il y a quinze ans aucune chaîne de télévision
américaine n'était diffusée en Europe, aujourd'hui on en
compte une cinquantaine (généralistes ou thématiques,
information, cinéma...).
A ce rythme et dans cinq ans, dans chaque pays de l'Europe centrale, la
première chaîne de télévision privée sera
américaine
.
Ces investissements et cette présence massive des États-Unis dans
l'audiovisuel européen est à même de modifier très
sensiblement le rapport des forces et de peser lourdement, dans le
débat, sur l'opportunité de toute politique audiovisuelle
(mesures réglementaires et de soutien) nationale.
Cette évolution annonce une domination écrasante et totale de
l'audiovisuel américain sur l'Europe.
Les Américains réalisent déjà 80 % du chiffre
d'affaires du cinéma en Europe et 60 % de la fiction sur les
chaînes de télévision. Ils possèdent la majeure
partie des réseaux de distribution et des multiplex existant en Europe.
Ils possèdent la majorité des chaînes de
télévision transnationales (information, cinéma...) en
Europe.
L'expansion du marché européen de la télévision est
particulièrement bénéfique pour les compagnies
américaines. En 1995, elles ont augmenté leurs ventes de
programmes de télévision de 22 % en Europe. Le
déficit commercial de l'Europe vis-à-vis des États-Unis
s'est creusé pour atteindre 6,3 milliards de dollars en 1995
(+ 14,5 % par rapport à 1994). Ce déficit
n'était que de 2,1 milliards en 1988.
Le texte se conclut par le jugement suivant : " l'Europe peut
faire
le choix de renoncer à son identité, à sa diversité
culturelle et linguistique. Elle peut faire le choix de laisser à ses
créateurs comme unique solution d'aller présenter leurs projets
à une compagnie d'Hollywood. L'Europe, qui possédait des agences
de presse mondiales, peut faire le choix d'être désormais
informée par les networks américains. L'Europe peut enfin
considérer, que dans cette société de l'information dont
elle célèbre chaque jour les louanges, l'image n'a aucune
importance... Ou bien l'Europe peut manifester son envie d'exister. Mais il
faut alors en tirer les conséquences et mettre en oeuvre une
véritable politique audiovisuelle.
Contrairement aux États-Unis, où l'audiovisuel est
considéré comme une cause nationale mobilisant de façon
coordonnée l'administration fédérale (commerce, industrie,
diplomatie...), l'Europe n'accorde à ces questions qu'une attention
épisodique, souvent sous forme émotionnelle. Aucun dispositif
n'existe qui puisse rivaliser sur le plan politique avec la
détermination américaine. Les résultats sont
là ".
ANNEXES
Annexe 1
Résolution du Parlement européen du 28 octobre 1996 sur le
rôle de la télévision de service public dans une
société plurimédiatique
(extraits)
Le Parlement européen,
(...)
1. considérant qu'il est essentiel que, par leur qualité
inhérente et leur contenu, les programmes populaires des chaînes
de service public, y compris les programmes intéressant plus
spécifiquement des audiences minoritaires, se différencient
clairement, dans l'esprit du public, des programmes des chaînes
commerciales, qui sont contraintes d'accorder la priorité à la
recherche de taux d'audience élevés et à la
rentabilité, du fait de leur responsabilité directe à
l'égard de leurs actionnaires : considérant que,
malgré les chevauchements inévitables en ce qui concerne les
programmes populaires - sport, théâtre, informations et
affaires courantes -, le public doit continuer à avoir conscience
de l'importance que revêt l'indépendance d'esprit et
l'impartialité du commentaire social des chaînes de service public
(...).
(...)
9. invite la Commission à proposer aussi rapidement que possible des
adaptations du traité permettant à l'Union de mener une politique
positive à l'égard des chaînes de service public,
reconnaissant leur importance extrême pour le développement de la
citoyenneté nationale et européenne, plutôt qu'une
politique fondée exclusivement sur des dérogations aux
règles de concurrence et du marché intérieur.
10.
demande à la Commission de continuer à considérer
le financement public comme légitime pour les chaînes
publiques
dans la mesure où elles doivent respecter strictement
leurs obligations de service public, se félicite de ce que la Commission
est actuellement en train d'élaborer des directives relatives aux aides
d'État dans les secteurs de la culture, des arts et de l'audiovisuel,
aux fins de clarifier le régime des aides d'État dans ce
domaine ; estime que
le financement public des chaînes de service
public ne saurait constituer une aide d'État dès lors que le
financement global, y inclus les recettes commerciales procurées par la
publicité et le parrainage, est proportionné aux obligations de
service public du diffuseur
, confirme que
les redevances
acquittées par les usagers aux organismes de radiodiffusion ne
relèvent pas de l'article 92 du traité sur l'Union
européenne
; (...)
13. invite la Commission à renoncer à toute mesure qui serait de
nature à compromettre l'autonomie des États membres quant aux
systèmes de financement de leurs chaînes de service public ;
(...)
39. invite les États membres à garantir aux chaînes de
service public un financement cohérent, stable et réaliste pour
assurer leur viabilité dans un marché concurrentiel sans
être pour cela entièrement dépendantes des recettes
publicitaires et leur permettant de s'acquitter de leurs obligations de service
public ; (...)
47. invite les États membres à disposer que dans le cas où
d'autres manifestations sportives, spectacles ou manifestations scientifiques
d'une valeur et d'un intérêt particuliers ne sont retransmises que
par la télévision payante, leurs moments les plus marquants
doivent pouvoir être diffusés largement par la
télévision non payante ; (...)