EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le jeudi 6 février 2025, a engagé le débat suivant :
M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, je commence cette réunion par un point d'agenda, pour vous indiquer que nous nous retrouverons la semaine prochaine, le mercredi 12 février, pour examiner une proposition de résolution européenne de nos collègues Pascale Gruny et Jacques Fernique sur la directive relative aux dimensions et poids maximaux des véhicules autorisés en trafic national et international. Il s'agira d'évoquer le sujet des « mégacamions ».
Nous nous réunirons ensuite le jeudi 13 au matin. Je vous présenterai alors deux communications, la première sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, dit projet de loi DDADUE, et la seconde sur le projet relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, pour évoquer les enjeux de surtransposition, notre commission ayant un rôle de vigie en la matière.
Un calendrier prévisionnel de nos travaux vous sera adressé aujourd'hui, pour couvrir la période allant jusqu'à la suspension. Je réunirai le bureau de la commission avant celle-ci, le mercredi 19 février, sous la forme d'un petit-déjeuner, afin d'organiser le travail des prochains mois au regard des nombreuses initiatives qui vont être lancées par la Commission européenne.
Par ailleurs, la proposition de loi relative à la consultation du Parlement sur la nomination de membres français dans certaines institutions européennes, que j'ai déposée et que vous avez été nombreux à co-signer, sera examinée en séance le 4 mars à 21 h 30.
Nous nous réunissons ce matin pour examiner le rapport de nos collègues André Reichardt et Florence Blatrix Contat sur la proposition de résolution européenne visant à la création d'un fichier européen des comptes bancaires et assimilés, déposée par notre collègue Nathalie Goulet.
La France dispose d'un fichier recensant l'ensemble des comptes bancaires détenus dans le pays. Tel n'est pas le cas de tous les États membres de l'Union européenne. La mise en place d'un système d'interconnexion des registres des comptes bancaires à l'échelle de l'Union européenne a toutefois été adoptée l'an dernier, dans le cadre du paquet de mesures visant à lutter contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme.
Dans ce contexte, je laisse le soin à André Reichardt et Florence Blatrix Contat de nous faire part de leur analyse de cette proposition de résolution européenne.
M. André Reichardt, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, le 8 janvier dernier, Nathalie Goulet et plusieurs de nos collègues ont déposé une proposition de résolution européenne visant à créer un fichier européen des comptes bancaires. Ce fichier européen prendrait pour modèle le fichier national des comptes bancaires et assimilés (FICOBA) français, qui recense l'ensemble des comptes bancaires détenus en France. L'objectif affiché de ce fichier européen serait de permettre de mieux lutter contre la fraude et le contre le blanchiment d'argent à l'échelle de l'Union européenne, en assurant un accès facilité et centralisé aux informations bancaires des différents États membres.
Cette proposition de résolution européenne intervient alors qu'un nouveau paquet de mesures pour lutter contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme a été adopté au niveau européen en mai 2024. En plus de créer une Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC), le paquet de mai 2024 prévoit la mise en place d'un système d'interconnexion des registres des comptes bancaires à l'échelle de l'Union européenne.
Avec ma collègue Florence Blatrix Contat, nous avons été chargés d'examiner cette proposition de résolution européenne. Nous avons cherché à évaluer l'utilité de créer un fichier européen des comptes bancaires, au regard notamment des mesures déjà adoptées en mai 2024 et qui doivent être transposées d'ici juillet 2027. Pour nourrir nos travaux, nous avons entendu la direction générale du Trésor, la direction générale des finances publiques, l'Autorité bancaire européenne et enfin Tracfin, la cellule française de renseignement financier, qui est un opérateur majeur de la lutte contre le blanchiment d'argent.
Nous organiserons notre propos en trois parties : d'abord, quelle est la situation actuelle en matière de partage d'informations bancaires à l'échelle européenne ? Ensuite, le paquet anti-blanchiment de mai 2024 apporte-t-il des réponses satisfaisantes ? Pour finir, quelle est, dès lors, notre position sur cette proposition de résolution européenne ?
Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure. - Je commence donc par vous décrire la situation actuelle en matière d'accès aux informations bancaires dans le cadre de la lutte contre la fraude et le blanchiment.
La France a la chance de bénéficier depuis 1971 d'un registre centralisé de comptes bancaires avec le FICOBA. Ce fichier est un annuaire de l'ensemble des comptes bancaires enregistrés en France, que ce soit les comptes bancaires, les comptes d'épargne, les comptes-titres ou même les coffres-forts. Le FICOBA permet de disposer de l'identité des détenteurs des comptes et indique les dates d'ouverture, de modification et de clôture d'un compte. Il ne comporte en revanche aucune information sur les opérations effectuées sur le compte ou sur son solde. La direction des finances publique gère le FICOBA et l'administration fiscale se sert de ce fichier dans le cadre de ses missions de contrôle de l'impôt et de son recouvrement.
Parmi les personnes habilitées à consulter le FICOBA figurent également Tracfin, la cellule française de renseignement financier. Tracfin peut consulter le FICOBA pour déterminer, par exemple, dans quelle banque établie en France une personne soupçonnée de blanchiment détient un compte. Une fois cette information obtenue, Tracfin doit solliciter les banques - via le mécanisme du droit de communication - pour obtenir des informations détaillées sur les opérations ou sur le solde de ce compte. J'insiste : si les informations bancaires « primaires » sont accessibles sur le FICOBA, les informations bancaires détaillées sont obtenues par Tracfin auprès des banques. L'utilité du FICOBA est de savoir où chercher.
Qu'en est-il dans le cas de demande d'informations auprès d'un autre État membre ? Dans ce cas-là, Tracfin doit solliciter la cellule homologue de renseignement financier pour avoir des informations « primaires ». Cette simple demande peut aujourd'hui prendre beaucoup de temps. En effet, contrairement à la France, certains États membres ne disposent pas d'un FICOBA ; ils n'ont pas de registre national des comptes bancaires. Dans ces pays, la cellule de renseignement financier qui souhaiterait obtenir une liste de tous les comptes bancaires détenus par une personne soupçonnée de blanchiment doit alors formuler une « demande générale » à toutes les banques de son pays. Vous devinez bien que les délais peuvent alors être très longs, et que cette coopération européenne apparaît bien peu efficace...
M. André Reichardt, rapporteur. - C'est précisément pour remédier à ces difficultés que la Commission européenne avait présenté en juillet 2021 une proposition de nouveau paquet législatif de lutte contre le blanchiment d'argent. Après trois ans de négociations, la 6ème directive anti-blanchiment et deux règlements anti-blanchiment ont été adoptés en mai 2024.
Cette 6ème directive anti-blanchiment impose à chaque État membre de mettre en place un registre des comptes bancaires et prévoit le déploiement d'un système d'interconnexion européen des registres nationaux.
L'obligation de disposer d'un registre des comptes bancaires dans chaque État membre figurait déjà dans la 5ème directive anti-blanchiment de 2018. Compte tenu du retard pris par de nombreux États membres, la 6ème directive réitère donc cette exigence et la complète en incluant les IBAN virtuels et les comptes de crypto-actifs dans ces registres. Dans un rapport de juillet 2019, la Commission européenne notait que seuls 14 États membres - dont la France avec le FICOBA - avaient mis en place un registre des comptes bancaires à l'été 2019. Nous avons sollicité la direction générale du Trésor pour actualiser ces chiffres. Elle a eu confirmation que quatre États supplémentaires avaient constitué un registre, mais que tel n'était pas le cas de l'Estonie. Cette lacune est d'autant plus notable que des scandales de blanchiment d'argent avaient touché plusieurs banques des pays baltes en 2018 et 2019. Pour les 8 autres pays concernés, nous n'avons pas d'information. 7 ans après l'adoption de la 5ème directive anti-blanchiment, il n'est pas acceptable de ne pas disposer de bilan complet de l'instauration des registres des comptes bancaires à travers l'Union européenne !
Le mécanisme d'interconnexion des registres nationaux doit permettre aux cellules de renseignement financier d'accéder directement aux informations contenues dans les registres des comptes bancaires, sans passer par leurs homologues. Le droit d'accès à ce système d'interconnexion n'est ouvert qu'aux cellules de renseignement financier, et dans certains cas, à l'Autorité européenne de lutte contre le blanchiment. Ce système doit être mis au point par la Commission européenne au plus tard le 10 juillet 2029. Les spécifications techniques et les procédures nécessaires pour assurer cette interconnexion doivent être précisées par la voie d'actes d'exécution pris par la Commission européenne.
S'agissant de ce système d'interconnexion, nous avons deux sujets de préoccupation. D'abord, il ne pourra se mettre en place et ne pourra être efficace qu'à la condition que tous les États membres se soient dotés un registre national. Or, ce n'est toujours le cas. La priorité doit donc être donnée au déploiement des registres nationaux dans chacun des États membres. Ensuite, nous attendons que la Commission européenne prenne les mesures d'exécution nécessaires à la préparation de ce système d'interconnexion. La négociation de ces actes, qui rentrent dans le cadre de la comitologie, n'a pas été initiée par la Commission européenne à ce jour.
Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure. - J'en viens maintenant à notre position sur la proposition de résolution européenne qui nous est soumise. Nous pensons d'abord que la priorité doit être de faire appliquer le paquet anti-blanchiment adopté en mai 2024. La France fait figure de modèle en Europe avec le FICOBA, dispositif connu et éprouvé depuis 50 ans. Il faut que, de la même manière, chaque État membre se dote d'un registre centralisé des comptes bancaires, comme le prévoit la législation européenne. C'est un préalable indispensable si l'on veut ensuite mettre en place le système d'interconnexion des registres nationaux. Trois ans de négociation ont été nécessaires pour parvenir à un consensus sur le paquet anti-blanchiment de mai 2024. Appeler à la création à court terme d'un fichier européen des comptes bancaires obligerait à rouvrir un nouveau cycle de négociations, alors même que les travaux de transposition de la 6ème directive anti-blanchiment débutent à peine.
Nous considérons ensuite qu'il faut également de toute urgence préparer la mise en oeuvre du système d'interconnexion des registres nationaux des comptes bancaires. L'échéance est fixée à juillet 2029, perspective qui peut paraitre lointaine mais qui est en réalité ambitieuse, compte tenu de la difficulté technique de ces opérations et du coût qu'elles représentent pour les États membres. La Commission européenne doit publier les actes d'exécution pour permettre de préparer au mieux cette échéance.
Nous proposons donc d'attendre la mise en place complète du paquet anti-blanchiment de 2024 avant de songer à mettre en place un fichier européen des comptes bancaires. Il conviendra d'examiner à terme l'opportunité et la faisabilité de créer un tel fichier, après évaluation des mesures introduites par le paquet anti-blanchiment de 2024. Si le système d'interconnexion des registres ne donne pas satisfaction, ou s'il tarde trop à se mettre en oeuvre, une initiative sur un fichier européen pourrait être lancée.
Nous attirons l'attention sur le fait qu'un fichier européen des comptes bancaires pourrait soulever des questions en termes de respect des libertés publiques et de souveraineté. Les informations relatives aux comptes bancaires constituent des données à caractère personnel particulièrement sensibles du point de vue de la protection de la vie privée. Il serait ainsi problématique qu'elles figurent dans une base de données dont l'administration échapperait aux États membres. Il s'agirait d'un pas important en termes d'intégration européenne, qui pourrait ne pas être partagé par plusieurs États membres.
Vous l'avez compris, nous n'excluons pas à terme de parvenir à un fichier européen des comptes bancaires, mais nous pensons que la priorité doit être donnée à l'application du paquet anti-blanchiment de 2024, et tout particulièrement au déploiement du système d'interconnexion des registres nationaux.
M. Jean-François Rapin, président. - Je vous remercie pour votre travail sur cette proposition de résolution européenne, pour laquelle vous proposez quelques modifications.
Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure. - Nous considérons qu'un fichier bancaire européen nécessiterait de longues négociations qui ne sont pas certaines d'aboutir, et poserait la question de la détention de données bancaires sensibles par d'autres États membres. Il nous semble donc préférable de s'assurer d'abord que chaque État membre se dote d'un registre national - sur le modèle du FICOBA - et de viser ensuite à une harmonisation et une interconnexion des fichiers bancaires nationaux.
M. Jean-François Rapin, président. - Qui peut accéder au FICOBA ?
M. André Reichardt, rapporteur. - La liste des autorités habilitées à consulter ce fichier comprend notamment l'administration fiscale, Tracfin ou encore la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
M. Jean-François Rapin, président. - Proposez-vous des amendements à cette proposition de résolution européenne ?
M. André Reichardt, rapporteur. - Nous proposons une modification du texte pour rappeler le contexte du paquet de textes européens adopté en mai 2024 pour lutter contre le blanchiment d'argent. Nous proposons d'ajouter les alinéas 10, 11, 12 suivants : « Considérant que les règlements (UE) 2024/1620 et (UE) 2024/1624 ainsi que la directive (UE) 2024/1640 du 31 mai 2024 permettent de renforcer la coopération au niveau de l'Union européenne en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ; considérant que les dispositifs découlant de ces textes ne pourront s'appliquer efficacement qu'à condition que tous les États membres disposent d'un registre centralisé de comptes bancaires ; considérant que le système d'interconnexion des registres centralisés de comptes bancaires nécessite pour sa mise en oeuvre l'adoption de mesures d'application par la Commission européenne ; ».
Nous proposons également les ajouts des alinéas 16 à 18 suivants : « demande d'accélérer le déploiement dans chaque État membre d'un registre national de comptes bancaires ; demande à la Commission européenne de prendre rapidement les mesures nécessaires au déploiement du système d'interconnexion des registres nationaux de comptes bancaires ; propose d'évaluer à partir de 2029 la mise en oeuvre du système d'interconnexion des registres de comptes bancaires, en s'assurant notamment de l'homogénéité des formats des registres nationaux ; ».
Nous avons retenu la date de 2029 pour l'évaluation car c'est la date à laquelle l'interconnexion des registres nationaux doit être effective. Cette échéance peut sembler lointaine mais il s'agit d'un objectif ambitieux qui nécessite d'importants investissements et suppose de régler de nombreux problèmes informatiques. Et même si on arrive à faire ce travail au sein de l'Union européenne, il restera de nombreux pays en dehors de ces obligations. Pour preuve, la Russie et la Chine ne sont pas membres du Groupe d'action financière (GAFI) - organisation intergouvernementale de surveillance du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Le GAFI classe les pays selon les mesures prises pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; les pays figurent ainsi sur une liste blanche, noire ou grise.
Par ailleurs, 13 % des français détiennent des comptes en crypto-monnaie, ce qui complexifie encore la lutte contre le blanchiment d'argent.
Il nous semble qu'il faut d'abord appliquer le paquet anti-blanchiment de mai 2024 avant d'aller vers un fichier européen des comptes bancaires. Nous proposons ainsi l'ajout d'un alinéa 19 à la proposition de résolution : « souhaite que l'Union européenne examine à terme l'opportunité et la faisabilité d'un fichier européen des comptes bancaires et assimilés ; ».
Nous proposons enfin une modification de l'alinéa 20 qui serait ainsi rédigé : « invite le Gouvernement à faire valoir cette position dans les négociations au Conseil ».
Nous nous sommes félicités du consensus trouvé sur le texte relatif au narcotrafic, qui comprend un volet consacré à la lutte contre le blanchiment d'argent, mais je reste inquiet concernant sa mise en oeuvre effective. Quels sont nos moyens de contrôle ? Nous pouvons compter sur le paquet anti-blanchiment de mai 2024 mais certaines dispositions ne seront effectives qu'en 2029. Par ailleurs, cet encadrement ne concerne que les pays de l'Union européenne et non les autres pays dans lesquels peut exister aujourd'hui du blanchiment d'argent.
Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure. - Je pense que le sujet des crypto-monnaies est une problématique essentielle dont il faudra s'emparer dans la lutte contre le blanchiment d'argent. Lors de nos auditions, il nous a été indiqué que la proportion de Français détenant de la cryptomonnaie devrait exploser. Ce fait contraste avec les propos tenus par le gouverneur honoraire de la Banque de France, Christian Noyer, que nous avons auditionné mardi, conjointement avec la commission des finances. M. Noyer relevait que les cryptomonnaies présentent les caractéristiques d'une « pyramide de Ponzi », qui pourrait donc finir par s'effondrer.
M. Jean-François Rapin, président. - Nous avons eu une audition très intéressante du directeur général de Tracfin, il y a un peu plus d'un an, dans le cadre des travaux sur la proposition de résolution européenne relative à la prévention et à la lutte contre la corruption dans l'Union européenne. Peut-être pourrions-nous organiser une nouvelle audition pour l'entendre sur le sujet des cryptomonnaies.
M. André Reichardt, rapporteur. - Comme vous le savez, Nathalie Goulet, auteur de la proposition de résolution européenne, est rapporteure de la commission d'enquête aux fins d'évaluer les outils de la lutte contre la délinquance financière, la criminalité organisée et le contournement des sanctions internationales, en France et en Europe, et de proposer des mesures face aux nouveaux défis. Les travaux de cette commission d'enquête vont mettre en lumière, je pense, l'absence de ce fichier européen des comptes bancaires ou en tout cas de fichiers nationaux harmonisés. L'existence d'un fichier européen ou d'un système d'interconnexion des registres nationaux permet un gain de temps par rapport à des fichiers nationaux. En effet, dans la situation actuelle, Tracfin ne peut pas interroger directement une banque d'un autre État membre ; il doit interroger son homologue qui va consulter son fichier bancaire national.
M. Jean-François Rapin, président. - Nous pourrions entendre, en audition, le parquet européen, qui s'intéresse aux fonds de l'Union européenne, mais dont on pourrait imaginer une extension des compétences au sujet du blanchiment d'argent, à l'image de l'extension envisagée en matière environnementale. La position française semble cependant être de laisser Europol et Eurojust traiter de ces sujets.
La commission adopte, à l'unanimité, les amendements proposés par les rapporteurs puis la proposition de résolution européenne.